學(xué)會創(chuàng)新發(fā)展政策的國際比較研究

王文靜　周曼

[摘要]本文以對學(xué)會的創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)行國際比較研究為目標(biāo)，具體分析了我國學(xué)會的發(fā)展現(xiàn)狀及其存在的問題。同時，從國別和具體案例層面對國外學(xué)會登記注冊制度、財稅政策、創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制進(jìn)行研究，并與國內(nèi)學(xué)會進(jìn)行對比分析，以此總結(jié)出國內(nèi)學(xué)會創(chuàng)新發(fā)展可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，提出我國學(xué)會創(chuàng)新發(fā)展的政策建議。

[關(guān)鍵詞]學(xué)會 創(chuàng)新發(fā)展 國際比較 政策

2016年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，提出創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略。當(dāng)前，創(chuàng)新成為引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，成為政策制定和制度安排的核心因素，而人才是創(chuàng)新的第一資源，沒有強(qiáng)大的人才隊伍作后盾，自主創(chuàng)新、全面創(chuàng)新就是無源之水、無本之木。科技和人才已成為國力強(qiáng)盛最重要的戰(zhàn)略資源，而學(xué)會是聯(lián)系服務(wù)科技工作者的主要載體和平臺，學(xué)會在服務(wù)科技創(chuàng)新、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)公民科學(xué)素質(zhì)提高、服務(wù)人才成長等方面起著舉足輕重的作用。隨著我國改革開放的不斷深化，以及科技發(fā)展出現(xiàn)的新趨勢、新特點(diǎn)，作為社會組織的學(xué)會，其自身發(fā)展必須要適應(yīng)不斷變化的社會環(huán)境，緊抓發(fā)展機(jī)遇，銳意改革創(chuàng)新。

一、我國學(xué)會發(fā)展現(xiàn)狀

學(xué)會主要屬于非政府且非營利的社會組織，同時這類組織主要涉及學(xué)術(shù)科研領(lǐng)域與政治決策（智庫）領(lǐng)域。在我國，學(xué)會是一個具有群眾性、社會性、非營利性、公益性和民主性等特征的社會團(tuán)體。中國最早的學(xué)會是由留學(xué)生在國外成立的，這批留學(xué)生又把學(xué)會活動帶回了國內(nèi)，在以歸國留學(xué)生為代表的科學(xué)界人士推動下，中國藥學(xué)會（1907年成立）、中國工程師學(xué)會（1912年成立）、中華自然科學(xué)社（1927年成立）等單學(xué)科或綜合性科技團(tuán)體紛紛出現(xiàn)。我國學(xué)會發(fā)展至今，包括全國性、省級、地市級以及區(qū)縣級4個層次已形成理科、工科、農(nóng)科、醫(yī)科、交叉學(xué)科等眾多學(xué)科領(lǐng)域的較為完整的體系。截至2015年年底，中國科協(xié)擁有各級科協(xié)組織3215個，所屬全國學(xué)會207個，國家級和省級科協(xié)及所屬學(xué)會從業(yè)人員69198人，國家和省級學(xué)會個人會員合計1363萬人，團(tuán)體會員合計236581個。

國內(nèi)學(xué)會經(jīng)過多年探索發(fā)展，學(xué)會建設(shè)已經(jīng)取得了階段性進(jìn)展，在承接政府轉(zhuǎn)移職能、推動科技創(chuàng)新、提供科技服務(wù)開展職業(yè)化建設(shè)、健全學(xué)會機(jī)制等方面都取得了成果。但是，我國學(xué)會的建設(shè)并不完善，還存在著諸多問題，這都不利于學(xué)會的組織發(fā)展、效率發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展。國內(nèi)學(xué)會在目前的創(chuàng)新發(fā)展中面臨的問題，詳見圖1。

二、國內(nèi)外學(xué)會發(fā)展政策比較

國外學(xué)會運(yùn)營得到國家稅收政策的大力支持，使學(xué)會能夠有足夠的資金支持各項事務(wù)的進(jìn)程，尤其在長期學(xué)術(shù)研發(fā)領(lǐng)域的投資，使學(xué)會能夠在學(xué)術(shù)上保持一定的權(quán)威性與領(lǐng)先性，政府主要通過稅法來調(diào)節(jié)學(xué)會的活動。在美國，學(xué)會屬于非營利組織這個大范疇，美國聯(lián)邦政府所承認(rèn)的各種非營利組織都根據(jù)《聯(lián)邦稅法》501（a）到（h）項的規(guī)定，享受免所得稅的優(yōu)惠。學(xué)會要根據(jù)州政府的法律進(jìn)行注冊，還要遵守美國聯(lián)邦所得稅法的規(guī)定。政府為學(xué)會提供了多樣的法律依據(jù)和政策環(huán)境，以保障學(xué)會勇于探索新興事物，敢于發(fā)出不同的聲音，為國家戰(zhàn)略提供前沿建議。例如，美國的《聯(lián)邦咨詢委員會法》就以法律形式明確指出，“保證咨詢委員會所提出的建議不會受到提名機(jī)構(gòu)或特殊利益團(tuán)體不合適的影響”。英國出臺了《慈善法》和《慈善組織公益性指南》等相關(guān)的法律法規(guī)來對學(xué)會的財稅進(jìn)行管理。

國外學(xué)會年運(yùn)營資金數(shù)額大，資金來源豐富。學(xué)會的多元籌資渠道是學(xué)會實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新目標(biāo)與自身可持續(xù)發(fā)展的根本保證。學(xué)會可能的籌資渠道主要包括政府支持、個人及組織或者社會的捐贈和服務(wù)收入等方面。美國霍布金斯大學(xué)在全球42個國家進(jìn)行的非營利組織國際比較研究項目結(jié)果顯示，NGO的平均收入來源結(jié)構(gòu)為：服務(wù)收費(fèi)占49%，政府資助占40%，慈善所得占11%。美國布魯金斯學(xué)會的資金來源依賴于外界的捐助者，包括公司、外國政府以及個人，2015年，它的資產(chǎn)達(dá)到48195.8萬美元；德國馬普學(xué)會的運(yùn)行資金主要來自于聯(lián)邦和州政府的公共資金，還接受來自公共和私人機(jī)構(gòu)以及歐盟的第三方項目資金。2015年，馬普學(xué)會的財政預(yù)算為21億歐元。據(jù)資料顯示，2016年英國皇家學(xué)會的資金收入主要來自捐贈和遺產(chǎn)、投資收益、貿(mào)易收入和慈善活動以及其他收入，其中來自于慈善活動中所得到的資助金額最大。另外，政府每年也會給予皇家學(xué)會財政支持，2016年皇家學(xué)會共計收入7200萬英鎊，其中政府就資助了5294萬英鎊。另外，國外學(xué)會在其建立之初與發(fā)展過程中就與政治體系保持著適度的距離。例如，從美國哲學(xué)學(xué)會的發(fā)展可以窺見其與美國政治的聯(lián)系，但從其長遠(yuǎn)的發(fā)展來看，它很好地保持了與政界的關(guān)系，從而保持了其學(xué)術(shù)的獨(dú)立性與學(xué)會發(fā)展的可持續(xù)性。在美國哲學(xué)學(xué)會的最初發(fā)展階段，其建立的目的即標(biāo)志美國學(xué)術(shù)團(tuán)體獨(dú)立于英國學(xué)術(shù)團(tuán)體。富蘭克林與杰弗遜（政界要員）對于學(xué)會的領(lǐng)導(dǎo)，使學(xué)會在美國歷史上有著不可磨滅的印記，也為學(xué)會之后的發(fā)展儲備了大量的人才與人脈資源。而在此之后，美國哲學(xué)學(xué)會作為一個獨(dú)立的學(xué)術(shù)團(tuán)體，對于學(xué)會領(lǐng)導(dǎo)者采取公開、公正的選舉形式（政府官員不可以選舉或被選舉成為該州的學(xué)會委員），又保證了其在學(xué)術(shù)上的自由性與專注性，詳見表1、表2。

三、我國學(xué)會創(chuàng)新發(fā)展政策建議

當(dāng)前，學(xué)會改革發(fā)展面臨的機(jī)制性、體制性、政策性障礙還很多，有待于在學(xué)會制度創(chuàng)新和國家政策配套的過程中逐步解決。激勵創(chuàng)新的政策法規(guī)有待健全，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)有待加強(qiáng)。根據(jù)在黨的十八屆三中全會上審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署，貫徹落實(shí)關(guān)于中國科協(xié)所屬學(xué)會有序承接政府轉(zhuǎn)移職能的改革部署，使學(xué)會在公共服務(wù)與改革創(chuàng)新中發(fā)揮了更大的作用。通過前述國際學(xué)會發(fā)展、文獻(xiàn)研究，采用比較分析的方法進(jìn)行考察，嘗試給出初步的推論和政策建議，以期對學(xué)會的創(chuàng)新發(fā)展有所幫助。

（一）加快推進(jìn)學(xué)會立法，保障學(xué)會創(chuàng)新服務(wù)工作正常有序

學(xué)會等科技社團(tuán)的安身立命離不開一個相對完善的非營利組織法律系統(tǒng)和法人體系。改革開放以來，我國在社團(tuán)問題上的立法卓有成效，經(jīng)過了1987年、1998年、2004年三次飛躍。如今正逢深化改革的良好機(jī)遇，在社團(tuán)立法上應(yīng)有更多作為。

借鑒先進(jìn)國家關(guān)于學(xué)會立法的經(jīng)驗(yàn)，如德國和美國，從法律制定上借鑒先進(jìn)國家。聯(lián)邦德國于1956年12月18日制定并頒布了《德國工商會法》，將社團(tuán)從登記成立到解散終止的一系列問題規(guī)定于一部法律之中，該法對規(guī)范并保障工商會的健康發(fā)展起著重要作用。美國聯(lián)邦政府在1987年制定了《美國非營利法人示范法》，詳細(xì)規(guī)定了備案制度、組織機(jī)構(gòu)、進(jìn)入退出機(jī)制、社團(tuán)管理、救濟(jì)途徑的規(guī)定，還從法律層面保證結(jié)社權(quán)的行使。從社團(tuán)的資金來源上，德國和美國兩個國家都會給予財政支持。此外，從事某些法律允許的經(jīng)濟(jì)活動和向公眾募集資金是自身發(fā)展所必需的；從稅收政策上，德國通常允許捐贈者在納稅時可以從他們應(yīng)納稅所得額中扣除捐贈的部分，以鼓勵捐贈者向社團(tuán)提供捐贈。在美國，社團(tuán)通常能享受免稅優(yōu)惠的收入，包括贈與收入、開展與社團(tuán)目的相關(guān)的活動收入，及利息、股息或者其他來自投資的收入等。因此，我國可以根據(jù)自身實(shí)際情況借鑒德國和美國社團(tuán)的立法經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)我國《社團(tuán)法》立法。

（二）逐步棄置掛靠體制。促進(jìn)學(xué)術(shù)性社團(tuán)獨(dú)立運(yùn)行

長期以來，掛靠體制作為社會團(tuán)體雙重管理體制的一部分，在學(xué)會管理工作中發(fā)揮了重要作用，為全國性學(xué)會生存與發(fā)展提供了必要保障。但是，掛靠體制在監(jiān)督方式、管理模式等方面存在明顯缺陷，為增強(qiáng)學(xué)會團(tuán)體的智庫建設(shè)與創(chuàng)新發(fā)展，國內(nèi)學(xué)會要從以下方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變：一是轉(zhuǎn)變“行政主導(dǎo)”管理模式與“條塊分割”的監(jiān)督模式，建立獨(dú)立的人事、工資、財務(wù)和資產(chǎn)管理制度。同時，統(tǒng)一集中學(xué)會管理權(quán)，建立有效的監(jiān)管制度和相應(yīng)機(jī)構(gòu)。按照中共中央關(guān)于深化改革等文件精神，建立科學(xué)、合理的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)學(xué)會的有效運(yùn)行和穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)揮科協(xié)所屬學(xué)會的組織和人才優(yōu)勢。二是棄置掛靠體制不能一刀切，不能一蹴而就，應(yīng)立足發(fā)展實(shí)情，分情況、分階段逐步建立學(xué)會的獨(dú)立運(yùn)行體制。離開掛靠體制相當(dāng)一部分學(xué)會就會失去開展工作的基本條件，有可能造成學(xué)會的不穩(wěn)定，不利于學(xué)會的發(fā)展。因此，應(yīng)具體問題具體分析，充分結(jié)合實(shí)際，正確處理好學(xué)會改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，分類指導(dǎo)、重點(diǎn)推進(jìn)。

（三）有序承接政府職能，提升學(xué)會科技服務(wù)的權(quán)威性

當(dāng)前，在政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的大背景下，部分原政府承擔(dān)的科研管理、科研服務(wù)等職能要下放到學(xué)會，中國科協(xié)所屬的200個學(xué)會中已有129個學(xué)會與政府轉(zhuǎn)移職能有過聯(lián)系，為此應(yīng)積極鼓勵學(xué)會向上承接政府部分下放職能，將學(xué)會的改革創(chuàng)新發(fā)展納入國家科技創(chuàng)新體系中的頂層設(shè)計和總體布局中。在實(shí)踐政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，首先，厘清政府與學(xué)會的職能邊界。正確認(rèn)識與處理好學(xué)會與政府、學(xué)會與社會、學(xué)會與科技工作者之間職責(zé)關(guān)系，明確學(xué)會與政府各相關(guān)部門的權(quán)利與責(zé)任，明確學(xué)會的權(quán)責(zé)范圍是實(shí)現(xiàn)有效承接政府轉(zhuǎn)移職能的前提，是實(shí)現(xiàn)學(xué)會與政府在社會服務(wù)與治理方面協(xié)同共治的基礎(chǔ)；其次，完善學(xué)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在理順政社關(guān)系的基礎(chǔ)上，逐步完善學(xué)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)學(xué)會辦事機(jī)構(gòu)專業(yè)化、規(guī)范化與職業(yè)化建設(shè)，培育職業(yè)化的學(xué)會團(tuán)隊組織。再次，配套完善的學(xué)會承能政策體系。政府各部門應(yīng)為學(xué)會創(chuàng)新發(fā)展提供并創(chuàng)造寬松的環(huán)境，為學(xué)會的創(chuàng)新、發(fā)展、建設(shè)制定出臺更多配套改革措施。例如，支持學(xué)會科技中介服務(wù)體系建設(shè)和配套學(xué)會國家科技決策咨詢政策制度建設(shè)等。

（四）制定財稅支持政策，扶持學(xué)會科技創(chuàng)新工作

相比發(fā)達(dá)國家，我國對學(xué)會的稅收政策還不明確、不具體、不系統(tǒng)，目前只是以所得稅優(yōu)惠為主，范圍也比較小，在財產(chǎn)稅等方面缺乏對學(xué)會等非營利組織的專門規(guī)定與優(yōu)惠措施。

國家有關(guān)部門應(yīng)制定具體的財稅支持政策，并切實(shí)有效地落實(shí)和執(zhí)行。在財政政策方面，對精品科技期刊、品牌學(xué)術(shù)會議等應(yīng)設(shè)立專項基金，通過項目招標(biāo)或課題申請的方式，擇優(yōu)給予財政專項資金支持，并進(jìn)行定期驗(yàn)收和滾動資助。對承擔(dān)科技評價、技術(shù)鑒定、科技普及、學(xué)術(shù)不端調(diào)查等政府轉(zhuǎn)移職能的學(xué)會，應(yīng)給予相應(yīng)的財政補(bǔ)貼，盡可能減少由用戶付費(fèi)進(jìn)行評價與鑒定而造成的不公平、不公開、不誠信等現(xiàn)象。對學(xué)會聘用的1～3名專職人員，應(yīng)按照事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)，按一定比例提供財政撥款，進(jìn)行補(bǔ)貼，并對專職人員定期進(jìn)行考核。在稅收政策方面，對學(xué)會等科技社團(tuán)開展的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)培訓(xùn)和會議展覽等非經(jīng)營性收入給予稅收減免。總之，對學(xué)會必要的基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和直接服務(wù)于創(chuàng)新活動的基礎(chǔ)研究、科技成果轉(zhuǎn)化等活動，均應(yīng)給予相應(yīng)的財政支持。

（五）建立多元籌資渠道，激發(fā)學(xué)會創(chuàng)新驅(qū)動活力

1.強(qiáng)化自身專業(yè)服務(wù)功能，提高服務(wù)活動收入。目前，學(xué)會服務(wù)活動的收入在學(xué)會資金收入來源中占據(jù)第一大比例位置，但總體收入規(guī)模與國際上學(xué)會組織相比還有較大差距。在學(xué)會創(chuàng)新發(fā)展的道路上，應(yīng)積極學(xué)習(xí)國際先進(jìn)學(xué)會的服務(wù)活動模式，加強(qiáng)學(xué)會專業(yè)化服務(wù)能力建設(shè)。

2.加強(qiáng)宣傳，廣泛籌集個人及組織或者捐贈資金來源。引入市場理念，鼓勵學(xué)會建立廣泛的社會聯(lián)系，向更多的社會公眾、企事業(yè)單位等介紹學(xué)會的宗旨和服務(wù)，通過這些宣傳使學(xué)會有更多獲取社會資金的機(jī)會。國際上，接受捐贈是很多非營利組織重要的收入來源。

3.證明服務(wù)價值與能力，爭取更多的財政支持和預(yù)算。學(xué)會的基本屬性之一就是學(xué)術(shù)交流與研討，而這正是推進(jìn)原始性創(chuàng)新的源頭活水。當(dāng)前，我國需要充分結(jié)合學(xué)會的自身特點(diǎn)和不同學(xué)會在創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中所處的位置和作用，制定相應(yīng)的支持政策，如有的學(xué)會積極參與決策咨詢、承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能；有的學(xué)會重在學(xué)術(shù)交流，促進(jìn)知識分配；有的學(xué)會在促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)轉(zhuǎn)移中發(fā)揮科技中介的作用等舊。

（六）創(chuàng)新學(xué)會管理模式，增強(qiáng)學(xué)會對會員的凝聚力

學(xué)會作為科技工作者自發(fā)、自愿結(jié)合的社會性組織，會員是其生存發(fā)展的立會之本與發(fā)展之源。對會員的服務(wù)是學(xué)會的主要工作內(nèi)容之一，會員的滿意度是評價學(xué)會工作的主要標(biāo)準(zhǔn)，因此大力發(fā)展會員，加大服務(wù)會員工作力度，應(yīng)從工作機(jī)構(gòu)、隊伍建設(shè)、管理機(jī)制、反饋機(jī)制等方面強(qiáng)化、細(xì)化會員的服務(wù)和管理工作。

1.設(shè)立專職機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)會員管理與服務(wù)。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2013年參加中國科協(xié)年檢的學(xué)會中，52.4%建立了專門的會員工作機(jī)構(gòu)，約34%的無專門機(jī)構(gòu)，但設(shè)有崗位。會員專職機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)行，有利于促進(jìn)會員工作常態(tài)化，有利于會員服務(wù)管理工作更加規(guī)范化。

2.加大會員隊伍建設(shè)，夯實(shí)學(xué)會群眾基礎(chǔ)。會員是學(xué)會的生命線，必須將服務(wù)會員的工作作為學(xué)會的主要工作，綜合考慮學(xué)科因素、資源因素以及體制等因素，加強(qiáng)會員隊伍建設(shè)，大力發(fā)展會員，尤其是吸納更多的青年會員、高層次會員以及企業(yè)會員。

3.加強(qiáng)學(xué)會民主治理建設(shè)，建立健全會員反饋機(jī)制。鼓勵學(xué)會建立“征集-反饋-運(yùn)用-提高”的管理機(jī)制。有效的反饋機(jī)制，可以保證會員充分行使民主權(quán)利，履行民主管理和民主監(jiān)督職能，充分吸納合理化建議，不斷改進(jìn)學(xué)會工作。