基于四象限分析理論的土地利用總體規劃實施評估方法研究

張高陽+鄭力

摘 要：為規劃實施過程中的動態評估提供方法依據，完善現有的規劃實施評估體系，在考慮規劃實施各項影響因素的基礎上，將規劃實施評估分為執行評估與適應性評估，采用短板理論、四象限模型等方法進行量化評估，避免了評估過程中對個別指標異常的忽略，使評估結論更為科學合理。

關鍵詞：土地規劃；評估；方法研究；規劃

中圖分類號： F301.23 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）34-83-2

1 評估框架構建

土地利用總體規劃作為一個中長期規劃，需對區域范圍內一定時期的用地作出合理的安排，但快速發展的經濟社會將使規劃面臨超出預期的變化。為了最終實現規劃所確定的各項目標，在規劃執行過程中需要不斷地探究、開拓、審視、修正、發展、再執行。評估作為規劃執行審視環節的重要工具，可對規劃執行過程中出現的問題進行及時修正，從而保證規劃的科學性與可操作性。基于規劃對適時評估的需求，筆者從執行評估與適應性評估兩個方面構建實施評估框架。①規劃執行評估。主要針對規劃執行期內各項指標落實情況進行定性分析與定量評估。包括對規劃中控制指標、用地結構與布局、節約集約用地、中心城區用地、重大項目的實施、土地利用效益與規劃實施措施的執行情況分析。②規劃適應性評估側重于分析現有規劃與區域變化的形勢之間的匹配程度。通過重新定位評估時點經濟社會生態的發展預期，分析新經濟社會生態形勢對現有規劃中耕地保護、建設用地規模與布局、重要規劃控制指標分配的影響。

2 規劃實施分項評估

短板理論最早由美國管理學家彼得提出，理論通過分析管理模塊中的弱項因素并進行一定的優化，最終實現管理綜合能力的不斷提高。本次規劃實施評估分項評估包括規劃執行評估與規劃適應性評估，在分項的評估中可以借鑒短板理論，通過分析規劃實施的效果，找出實施中的制約因素，采取相應的改進措施，提升規劃實施的整體水平。與傳統評估方法相比，短板理論更能直觀地體現出限制規劃實施的指標情況，對于規劃的下一步實施更具有指導意義。

2.1 評估指標體系構建

規劃執行評估是針對規劃執行期內規劃執行效果的整體評估，執行效果可以從規劃目標實現、規劃布局變化、節約集約用地成效、社會經濟生態效益、規劃措施落實等方面體現。本文從上述角度選取特征指標，構建了全面、系統的執行評估指標體系，包括8大因素17大因子47項指標，體系中25項指標為可選指標。評估區域在選擇22項必選指標的同時，需結合自身發展特色選擇不低于可選指標總量50%的可選指標共同構成執行評估指標體系。（表1）

2.2 規劃適應性評估，評估指標體系構建

規劃適應性評估是基于規劃執行后區域經濟社會發展政策、戰略的調整開展的現行規劃與未來區域發展趨勢的擬合性評估，在指標體系構建時側重選擇土地規劃中與經濟社會發展關聯較大的指標，本文從上述角度分析，選擇了耕地保護與經濟增長協調性、建設用地規模與經濟社會增長的適應性、建設用地布局與未來發展方向的擬合程度、評估年與規劃基期對相關目標預期的對比情況、指標分配與經濟社會發展的適應性5項評估因子、12項指標，詳見表2。

2.3 指標標準化

適應性評估中，通過對比分析規劃基期與評估時點的規劃目標，得到規劃適應性指標的統一量綱。

標準化后的指標值將以偏離度的方式反映經濟社會變化對土地規劃的影響程度。其中表3中前9項指標的標準化方式如下：X=100%時為無影響，X∈[95%，100%）或（100%，105%]時為輕度影響，X∈[70%，95%）或（105%，130%]時為中度影響，X<70%或X>130%時為嚴重影響；表4中后3項指標的標準化方式如下：X=0時為無影響，0

2.4 評估標準確定

在適應性評估中，同樣借用短板理論，根據指標影響程度判定現行規劃與經濟社會發展的適應程度，具體標準如表4所示。

3 規劃實施綜合評估

四象限分析法是由美國波士頓咨詢集團首創的一種規劃企業產品組合的方法，方法最早是解決企業產品的組合優化問題，后逐步用于分析市場均衡 。本文中擬以規劃執行評估為橫軸，規劃與未來發展適應性評估為縱軸，通過兩個變量的組合構建四象限模型，其中Ⅰ象限為規劃修改型，Ⅱ象限為整改后修改型，Ⅲ象限為落實整改型，Ⅳ象限為規劃落實型，具體如圖1所示。

落于該象限內區域在規劃執行過程中可能存在一定的異常因子，但規劃執行整體情況達到合格及以上。同時考慮區域發展環境的變化，規劃與未來發展產生不可調和的矛盾。從持續發展的角度考慮，區域均已無法保障未來發展的需求，應該結合適應性評估結論適時修改規劃。

①Ⅱ象限情況分析。落于該象限內區域在規劃執行過程中存在多項異常因子，執行效果達不到規劃預期，整體情況判定為不合格。同時從區域發展環境變化看，評估時點規劃與未來發展需求存在不可調和的矛盾。為保證規劃的嚴肅性，該象限內區域首先需要嚴格控管規劃的各項落實措施，修復執行異常指標，在規劃執行達到合格標準后，如果規劃與未來發展需求仍然存在較大的矛盾，則通過再次評估后適時修改規劃。②Ⅲ象限情況分析。落于該象限內區域規劃執行效果較差，在規劃執行過程中存在多項異常因子。但經過分析發現，現行規劃在空間結構與數量結構上還能較好地滿足社會經濟生態發展需求。在后期規劃實施過程中，需要加大政府的調控手段，嚴格落實規劃實施措施，逐步修復各項執行異常指標。③Ⅳ象限情況分析。落于該象限內區域規劃執行過程中可能存在一定的異常因子，但總體而言規劃執行達到合格及以上水平。同步分析，得到規劃能夠滿足發展預期的結論。在后期規劃實施過程中，政府的工作重點在于繼續貫徹落實規劃的各項實施措施，對規劃用地進行良好的空間引導。

4 研究結論

①新一輪規劃實施期正值我國經濟、社會、產業轉型的關鍵時期，用地策略的變動性較大，動態評估的提出既是社會經濟發展的保障，也是規劃體系完善的需求。②本文中采用的動態評估方法能夠有效地規避因子作用的相互抵消性，科學、全面地反映出規劃實施存在的問題。③文中動態評估的指標體系僅在東部省份的實施樣本中提煉，針對全國范圍的評估，指標體系與指標標準化仍有待進一步完善。

參 考 文 獻

[1] 王萬茂，韓桐魁.土地利用規劃學[M].北京：中國農業出版社，2002.

[2] 趙小敏，郭熙.土地利用總體規劃實施評價[J].中國土地科學，2003（5）：35-40.