對我國非營利性組織公信力的思考

周立環（黑龍江大學政府管理學院，黑龍江 哈爾濱 150080）

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對我國非營利性組織公信力的思考

周立環
（黑龍江大學政府管理學院，黑龍江 哈爾濱 150080）

摘要：公信力是社會和諧發展的基石，非營利性組織作為社會的要素之一，顯然需要良好的公信力來支撐。然而，各類不誠信、不作為事件的陸續發生使本來就陷入誠信危機的非營利性組織雪上加霜，自身公信力大打折扣。本文通過對非營利性組織的現狀、原因以及解決對策的分析，旨在尋找非營利性組織走出困境的出路，從而使其在構建社會主義和諧社會中貢獻出更大的力量。

關鍵詞：非營利性組織；公信力；現狀

一、我國非營利性組織的誠信危機

2001年年末的時候，《南方周末》檢舉揭發了兩例不誠信事件，進而引起了大家的競相關注。一例是曾經被全國各大媒體爭相報道的“中國媽媽”胡曼莉利用“麗江媽媽聯誼會”法定代表人的身份，盜用慈善組織的名義不斷地為自己謀取私利，被“美國媽媽”告上法庭。另一例是關于希望工程捐款被人私吞，致使捐款人不遠千里尋訪名義上的“被資助者”，揭開希望工程管理中的漏洞。2002 年6月，有關媒體又報道了山東菏澤市一民辦孤兒院院長董玉閣因涉嫌詐騙罪被判有期徒刑11 年，從一個被樹為“慈善典型”的女性淪為罪人①。2008年，紅十字會又發生“天價帳篷”事件，在紅字會發放的賑災物質中，最便宜的帳篷一萬三一個，雖然之后紅十字會否認了這一傳言，但也引起網友的諸多質疑。2011年，紅十字會被曝出“萬元餐費事件”，17人消費9859元，人均消費近600元，遠遠超過了上海市紅十字會認定此次公務活動的人均消費水平明顯高于150元每人的標準，這一事件已經得到上海紅十字會的確認，并將超額款項退回。但人們不禁會想“如果這一事件不被披露出來，是不是就不了了之了呢，又有多少類似這樣沒有被披露出來的事件呢？”隨后發生的“郭美美事件”對紅十字會來說可謂是毀滅性打擊，郭美美炫富事件引發了公眾對于“中國紅十字會”等非營利性組織資金流向和財務使用的質疑，同時也挫傷了公眾對于我國非營利組織的信心。正是這一系列不誠信事件的發生，大大削弱了我國非營利組織的公信力。

非營利性組織(Non- profit Organization)，顧名思義，就是不以營利為目的的組織。既然不以營利為目的，那么它的作用或目的自然是在于公眾利益。這是它最為突出的特性，除此之外，它還具有獨立于政府組織和私人企業之外的特性。因此又被稱之為“非政府組織”、“第三部門”等稱呼。它涉及的領域非常廣泛，包括藝術、慈善、教育、政治、宗教、學術、環保、經濟等等。以國際慣例來說比較常見的有：協會、商會、學會、黨派等。總之，任何一種因某種共同點如職業、觀點、愛好聚集起來的非營利性組織都不以營利為目的②。在國外，非營利性組織由于起步早、國家干預較少，因此發展的比較完善；而我國的非營利性組織如中國紅十字會不僅起步晚，而且具有很強的政治色彩，再加上缺乏有效的監督，因此發展相對遲緩，也因此產生了上述一系列誠信問題。非營利性組織的不誠信行為帶給大眾的不僅僅是物質上的損失，更在于精神上的疼痛。人們把自己的那份愛心、把人性中最美好的祝愿托付給了非營利性組織，而一向以誠信著稱的非營利性組織卻踐踏了公眾的那份信任，摧毀了人們美好心靈的寄托，因而招致公眾的強烈不滿。而對非營利組織而言，公信力是破壞容易恢復難，這也是造成當前不少非營利組織募捐困難的主要原因之一。

二、我國非營利性組織公信力缺失的原因探究

公益是非營利組織建立的宗旨，然而在現實經營中，很少有非營利組織能夠從一而終地堅持這一宗旨，因此，使得非營利組織屢屢陷入失信丑聞，那么導致其公信力缺失的原因都有哪些呢？

（一）監督和評估不到位。

《社會團體登記管理條例》和《基金會管理辦法》是國家出臺的關于非營利組織管理規范的主要法規條文，在這兩個法規中，對于組織監督這一塊，只是局限于發揮上級主管部門和中國人民銀行的監督作用，而并沒有發揮人民大眾監督的相關規定。眾所周知，人民群眾的力量是強大的，因此，充分發揮人民群眾對非營利組織的監督是十分必要的，在之前提到的諸多不誠信事件的披露，也多是由人民群眾來檢舉揭發的。此外，非營利組織的資金多是來自于公眾的募捐，如果把非營利組織看做一個公司，那么公眾相當于這個公司的股東，公司有責任對股東負責，因此作為公益性組織的非營利機構應該對公眾負責。

除了有主管部門、中國人民銀行和人民群眾監督之外，還應該建立一個專業化的第三方評估機構，定期對非營利性組織進行評估，及時淘汰不合法運作的非營利組織，以便能增強非營利的生存壓力，促使其不斷發展。現在，我國的非營利組織的資金除了來自公眾募捐，還主要來自于政府的財政支持，因此，非營利組織由于資金收入相對穩定，生存競爭壓力較小，因此，組織往往墨守成規的最好自己的本質任務，而不是想著更好地服務于人民大眾。這時就需要一個第三方評估機構對非營利組織進行定期評估，評估不僅僅局限于非營利組織的財務上的透明度，也應該定期考核其服務大眾的數量和質量。

（二）非營利性組織相關責任機制不健全。

任何事物的存在都有其合理性，非營利組織的責任和義務是為了能更好地服務于社會大眾。然而，隨著我國經濟體制改革的深入，市場經濟體制逐步取代了以往的計劃經濟體制，非營利組織也在改革的浪潮中開始轉變，不斷嘗試著企業化運作，這也使得不少非營利組織開始營利行為，卻把其自身的責任和義務放在了次要的位置，也因此引起公眾的不滿。

我國非營利組織的資金取之于民，因此，其服務應該用之于民，其行為也應該對公眾負責，并主動接受公眾監督。公眾可能是來自各行各業，很難界定明確的責任主體，換句話說就是所有者缺位，產權不夠清晰，這使得非營利性組織的內部的自由空間很大，不少非營利性組織閉門造車，造成非營利性組織與公眾之間的信息不透稱，使公眾缺乏對非營利性組織資金運作狀況的了解，進而無法對其實行有效監督。這時，第三方評估機構就顯得尤為必要，評估機構的人員應該是具備相關專業知識的從業人員，他們對于非營利組織的內部經營和運作應該具有精準的了解，同時也能把非營利組織的內部情況很詳細地解釋給政府機構和人民大眾，這樣不僅解決了信息不對稱的問題，同時對非營利組織而言也起到震懾作用。

（三）權力過渡下的定位不準確。

我國的非營利性組織的管理模式與西方國家不同，我國是實施的雙重管理模式，而在西方國家多是直接的注冊登記管理模式，在西方的管理模式里，非營利組織只要具備一定的規模、人數和資產，就可以到政府有關部門去注冊，經過鑒定符合條件后就獲得了合法地位，非營利組織注冊后，開展的所有活動都是由其自己負責，出現了違法問題則由司法部門介入的方式來解決。而在我國，由于受計劃經濟體制的影響，非營利組織的經營發展受到主管業務部門和民政部門的雙重領導。這種管理層界定的不明確，給非營利組織的發展帶來了一定的困難。目前，我國正處于改革開放的轉型期，市場經濟體制的不斷完善，政府部門不斷簡政放權，非營利組織開始獲得較大的自主權，在權力的過渡過程中，政府減少了對非營利組織的監管，又沒有來自于人民群眾的監督，這使得非營利組織自身定位不準確，有些非營利組織管理人員開始肆無忌憚地揮霍公眾的善款，沒有履行好自身的公共責任。

三、如何建構我國非營利性組織的公信力

（一）協調好政府和非營利性組織之間的關系，發揮政府的監督作用。

一方面，我們強調的非營利性組織的獨立性；另一方面，非營利性組織的發展也離不開政府的指導與管理。但如何協調二者的關系將是我們面臨的一大難題。政府的支持和鼓勵是非政府組織發展的重要條件，但不同的國家在處理政府與非政府組織的關系上具有不同的模式。德國是“程序化”模式，政府有義務就主要的社會發展問題與非政府組織進行協商溝通。美國是“利益群體”模式，美國的公共政策制定被分為若干個政策子系統，每個子系統都具有高度開放性，在各個領域內運行的非政府組織代表各自的利益，它們的支持或反對意見通常在立法過程中或某項預算的批準過程中得到反映。這些模式都有各自的優點與缺點，我國應在借鑒別國經驗的基礎上，結合中國國情和社會發展的特點，構建起政府和非政府組織之間的互利合作關系，保證非政府組織與政府之間存有實施溝通的穩定而順暢的渠道。一方面，政府要加大對非營利組織的支持力度，以合作的方式確保非營利組織公共責任的實現。另一方面，政府應盡快完善非營利組織的法律框架，提高立法主體的權威性，降低非營利性組織的準入標準，改變現行法律框架中一些繁瑣的程序。同時，政府應建立嚴格的非營利組織懲戒制度，加強對違法行為和不善經營的懲罰。

然而，目前我國一些重要的非營利性組織比如中國紅十字會都有很強的政治色彩，很多事務都是由政府來參與和決策。而我國政府內部由于一些官員的貪污腐敗和不作為，導致其公信力降低。正是由于處處透露著政府參與的影子使得人們對于政府的不信任轉嫁到非營利性組織上，而非營利組織應該是人們在平等和自愿的條件下結合成的，人們為了某個公益或互助的目標而走到一起。在這樣的組織里，應該實行民主決策和民主治理，減少政府對于其內部事務的參與和管理。顯然，我國政府也認識到了這一點，在建立社會主義和諧社會的進程中，強調的是“大社會、小政府”，這使得我國政府正在向公共服務型政府轉變，逐步把一些社會管理職能交給非營利組織，充分發揮其作用。非營利組織形成了連接企業、個人和政府的橋梁，甚至承擔了政府所不應承擔的職能。但是由于我國正處于經濟轉型時期，舊有的社會價值體系和道德倫理觀念受到巨大沖擊，致使非營利性組織發展所需要的自愿精神、公益精神嚴重不足，同時我國法制不夠健全，一些非法組織打著的旗號進行非法活動。事實上，我國對慈善組織的監管一直都在進行，比如審計監督。但是，對慈善組織的國家監督無論是力度還是深度上都遠遠不夠，監督責任流于形式。因此，我國政府要加強對非營利性組織的指導和監督，而不是只有走過場的“年檢”。

（二）建立多元化監督和評估體系。

目前，在我國對于非營利性組織的監督則僅限于政府監督和媒體監督，民間則沒有成熟的“第三方機構”來監督和評估非營利性組織，這與我國非營利性組織起步晚、發展緩慢有一定的關聯。而在非營利性組織不斷發展壯大的今天，隨著其一系列誠信問題的產生，“第三方機構”的建立和發展就變得十分必要。另外，很多非營利性組織都是針對某一行業建立的，具有較強的專業性，這就需要專業人員參與到“第三方機構”中進行監督和評估。

大眾媒體是震懾非營利組織運行的一把利刃，具有傳播速度快、影響范圍廣等特點，在規范非營利組織行為中起到了至關重要的作用。公眾監督也是必不可少的，作為募捐的公眾理應享有原有財務去向的知情權，因此，公眾應提升自己的權利意識，積極參與到非營利性組織的監督當中去。此外，在非營利性組織的內部應設有專門的監督部門，以便對組織內部捐款捐物數量、資金使用狀況進行有效監督。

（三）加強組織管理人員素質培養，規范和完善理事會制度建設。

目前我國非營利性組織的內部機構并不完善,近一半的非營利性組織沒有正式決策機構；不少非營利組織機構的理事會只是幾個擺設，那些理事會的理事在組織的管理方面并不擅長，也缺乏與組織運營相關的專業知識，卻整日鉆營于如何應酬和迎合政府主管人員。理事會的設立非但發揮不了應有的作用，反而成了不作為的管理人員分擔責任的保護傘，理事會成員之間可以相互推諉，即使不作為，也可以通過“搭便車”的方式逃避過去，即使出現問題也很難追究到某個人，因此，雖然不少非營利組織設有理事會，但是卻沒有發揮其應有的作用。對于非營利組織而言，明確理事責任，構建問責機制，規范和完善理事會內部制度勢在必行。

參考文獻：

[1]問延安.我國非營利組織誠信問題成因探討.[J].長春工業大學學報(社會科學版).2008，（4）。

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[4]付愛蘭.非營利組織的公共責任及其實現機制探析.[J].安徽理工大學學報( 社會科學版).2005，（3）。

注釋：

①黃心華，盧銳.論我國非營利組織公信力的建設.[J].沿海企業與科技.2005年第10 期。

②莊序瑩.公共管理學[M].上海：復旦大學出版社.2006年3月.P248。

中圖分類號：D632.9

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）02-0055-02

作者簡介：周立環，1990年，男，山東省濟寧市，黑龍江大學政府管理學院，助理社會工作師，黑龍江大學碩士研究生，研究方向：應用社會學。