統籌戶籍改革成本的構成、測度與分擔

吳華安

摘 要：統籌戶籍改革成本一直是社會各界關注的熱點和焦點。通過文獻梳理發現，在統籌“農民城鎮化”“農民工市民化”和“農業轉移人口市民化”進程中，戶改成本的形成本質上是一個伴隨城鄉利益博弈而逐漸累積增大的過程；戶改成本的構成具有分類復雜、形態多樣的特點；戶改成本的測度存在依據、方法和數量上的差異；戶改成本的分擔涉及政府、企業、個人等利益相關者，中央政府是基本公共服務增量成本的主要負擔者，其與地方政府分擔的比例會因經濟發展水平差異而有所不同。統籌戶籍改革還需要在政策上對主要利益相關者的核心訴求進一步聚焦。

關鍵詞：戶籍制度改革；改革成本；利益相關者；農民城鎮化；農民工市民化；農業轉移人口市民化

中圖分類號：F244.22；F291.3 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2016）05-0020-06

隨著改革開放的深入推進，城鄉分割的戶籍制度逐漸成為我國居民尤其是農村居民向城市“正式遷移”的最堅固壁壘，經濟發展新常態下新型城鎮化的推進必然要求深化戶籍制度改革。但是，由于各地區經濟社會發展水平以及城鎮化進程的差異，基于統籌戶籍改革“統籌戶籍改革”一詞是筆者對我國戶籍制度改革政策的一種理解，涉及兩層含義：一是戶籍制度本身的改革，解決同一區域穩定居住人群的身份統一問題；二是戶籍身份上黏附的利益分配制度改革，解決身份統一人群的基本公共服務及社會福利平等問題。 成本與收益等方面的權衡，不同地方之間以及地方與國家之間在戶籍制度改革進度上呈現出“差異加速”的趨勢。一些省市根據本地經濟社會發展水平、市場化程度、政府職能轉型程度以及對人口紅利區域再配置的靈敏嗅覺，其“戶改”深度已明顯快于國家層面。如上海的“居住證制”和廣東的“積分制”以戶籍“有限選擇”為目標取向，重慶的“城鄉統籌制”和成都市的“全域自由遷移制”則以“適度普惠制”為目標取向。在新型城鎮化作為國家戰略加速推進過程中，這些與人口城鎮化相關的改革對破解戶籍制度在現實中所導致的“兩個分割”（城市與農村、本地與外地）產生了一定的積極影響，而如何認識和解決統籌戶籍改革的成本問題，一直是學術界和實務界關注的焦點。本文基于相關文獻的研究，試圖從統籌戶籍改革的對象主體視角厘清此項改革的成本構成、成本測度與成本分擔等關鍵問題。

一、統籌戶籍改革成本的內涵及形成原因

“成本”，通常被界定為“為獲得一定利益而付出的代價”（中國社會科學院經濟研究所，2005）。由于劃分的依據或標準不同，對成本的認識可能存在差異。而對像統籌戶籍改革這樣一項制度變遷的成本，則是一個多維概念，可從經濟學、管理學、社會學、政治學等視角進行解釋。“兩個分割”的事實存在，不同戶口身份所粘附的公共產品、公共服務和公共設施等呈現一定的差異，試圖以一種政策來改變（或平衡）這種差異必然會因利益關系調整而付出代價，而因執行這種政策所產生的由利益相關者所付出的代價則直接構成了統籌戶籍改革的成本。在我國，由于對統籌戶籍改革的對象主體的認識經歷了從“農民城鎮化（1984—2001年）”到“農民工市民化（2003—2013年）”再到“農業轉移人口市民化（2014年以來）”的一個逐步深化過程“農民城鎮化”以1984年10月13日國務院發出《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》為標志，2001年10月1日全面實施“在小城鎮擁有固定住所和合法收入的外來人口均可辦理小城鎮戶口”宣告統籌戶籍改革的重心轉移；“農民工市民化”則以2003年國家開始集中清理城市中對外來人員的各種限制為標志，至2011年2月發布《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》（國辦發〔2011〕9號）；“農業轉移人口市民化”以2013年11月十八屆三中全會做出《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為起點，以2014年7月30日《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號）為標志。至此，我國戶籍制度改革的對象主體正式確定為“以農民工為主體的農業轉移人口”。 ，因而對統籌戶籍改革成本的理解也呈現一個動態演化的過程。

由于大多數西方國家實行相對自由的人口遷徙政策，因而國外學者研究的統籌戶籍成本主要體現為其移民國民化過程中政府實施的保障和福利支出。Hansen & Lofstrom（2008）分析了1990—1996年進入瑞典的移民和本地人之間的福利差異。Ferber（2008）的研究發現，移民國家的福利投入存在移民代際差異。Ruth & Maharouf（2011）分析發現，政府的福利投入在不同的移民群體中產生了不同的作用效果。由于特殊的國情，中國學者關于統籌戶籍改革成本內涵的研究要全面和深刻得多，研究視角涉及“兩個分割”的形成、戶籍管制后果、私人和公共產品提供、勞動力配置效率、城市公共設施及服務投資、基本公共服務與福利均等化等方面。其中，以下觀點具有代表性：在經濟體制改革過程中企業所擺脫的社會責任，沒能被政府以公共服務的方式完全接續，實際上已留下了社會保護不足的體制性缺口，當作為“表象”的戶籍改革時，成本便作為彌合這種計劃經濟時期留下來的龐大債務缺口在“兩個分割”中凸顯出來（蔡昉，2010）。戶籍制度通過粘附機制、控制機制和排斥機制對城鄉居民從衣食住行到生兒育女、從升學就業到政治參與等方面產生了扭曲作用，這些扭曲導致的偏差的校正也需要各方面為之付出代價（陸益龍，2012）。這個成本付出，從狹義上講為戶籍變更者的私人成本（杜海峰 等，2015）；從廣義上則可理解為使現有農民工在身份、地位、價值觀、社會權力以及生產、生活方式等方面全面向城市市民轉化并順利融入城市社會所必須投入的最低資金量（張國勝 等，2008）。而這個最低資金量中所需的基本財政投入，則是與戶籍直接掛鉤、與人生產發展直接關聯的基本公共服務與福利（屈小博 等，2013）。

由此看來，統籌戶籍改革必然會讓各利益相關者為之付出相應的代價，統籌戶籍改革的成本實質上是為使“市民化群體”享受與“當地戶籍居民”同樣的就業、住房、子女教育、養老保險、醫療保險以及各種公共服務所必須支付的代價的總和（胡桂蘭 等，2013），核心是促進基本公共服務均等化以及實現發展成果共享。endprint

二、統籌戶籍改革成本的構成

由于對統籌戶籍改革內涵理解的差異，尤其是改革對象主體的演化，出于研究視角及目的需要，各個時期對統籌戶籍改革成本構成的認識也有所不同。

在農民城鎮化階段，統籌戶籍改革成本主要包括購房成本、生活成本、智力成本及自我保障成本（陳廣桂，2004）。從城鎮發展投入支付主體視角，可將統籌戶籍改革成本分為個人發展成本和公共發展成本，其中個人發展成本是農村勞動者轉化為城市居民所需付出的基礎成本、生存成本、生活成本、智力成本、社保成本和住房成本，而公共發展成本則是為保障城市健康協調發展所需的城市內、城市間的基礎設施、社會協調、公共環境、生態建設等基本功能要素的投資成本（中國科學院可持續發展戰略研究組，2005）。從公共財政支出角度看，統籌戶籍改革成本應為戶口限制放開后政府對遷移人口在子女就學、最低生活保障以及廉租房等方面的財政補貼支出（陶然 等，2005）。從退出農村土地的社會負擔視角看，統籌戶籍改革成本還應包括落戶城鎮的農民通過市場化流轉或國家贖買政策退出其農村的宅基地、承包地等而獲得的收入（國家發展改革委經濟體制與管理研究所課題組，2013）。

在農民工市民化階段，統籌戶籍改革的公共成本應包括農民工隨遷子女教育成本、醫療保障成本、養老保險成本、民政部門的其他社會保障支出、社會管理費用、保障性住房支出六個方面（國務院發展研究中心課題組，2011）；也是將原本只覆蓋本地戶籍居民的基本公共服務（包括政府為城鎮戶籍居民提供的教育、公共衛生、就業扶持、社會保障和保障性住房等）擴展到農民工并保障其特殊權益所需要的額外投入（申兵2012）。也有學者從私人發展成本與公共發展成本來理解農民工市民化下統籌戶籍改革的社會成本，包括身份轉換時所必須付出的私人生活成本、智力成本、住房成本與社會保障成本，以及為保障城鎮健康協調發展所必需的城市內的基礎設施、生態環境與公共管理等基本功能要素的投資成本（張國勝 等，2008）。當然，也有觀點把城鎮化發展所需的城市基礎設施、公共管理等投入排除在統籌戶籍改革成本之外，認為只需核算與戶籍直接關聯的公共服務與福利（屈小博 等，2013）。

在農業轉移人口市民化階段，統籌戶籍改革成本可分為私人成本和公共成本（康涌泉，2014）；其總成本由城市基礎設施成本、城市生活成本、住房成本、社會保障成本、成人教育培訓成本、義務教育成本和機會成本構成（周春生 等，2015）；從承擔主體來看，也可分為個人成本、政府成本和社會成本（楊柳，2015）；此外，還需要從家庭功能角度看待轉移人口的機會成本和心理成本（諶新民 等，2013）。

總體上看，無論是農民城鎮化，還是農民工市民化，或是農業轉移人口市民化，統籌戶籍改革的成本構成大體可分為私人成本和公共成本兩大類。私人成本主要是轉移人口因追求個體或家庭福利改善而付出的生活、居住、工作等增量支出，公共成本則是社會公平考量下的公共基礎設施、基本公共服務及福利保障的增量支出。

三、統籌戶籍改革成本的測度

由于在人口城鎮化不同階段對統籌戶籍改革的成本構成存在不同的理解，加上各自使用的測算依據、方法及基礎數據的不同，學者們對此項改革成本的測算結果存在較大差別。農民城鎮化階段的成本度量側重于城鎮戶口“出售價格”或投資及購房“入戶門檻費”（殷志靜 等，1996）、城市“增容費”（李若建，2001）、新增一個城市人口的“最低投入”（中國科學院可持續發展戰略研究組，2005）等，資金額度大約在0.2萬～5萬元/人不等。對當前學者們更關注的農民工及農業轉移人口市民化的成本測算，歸納如表1（見下頁）。

從財政支出視角看，因改革的目的不同，不同地區不同規模層級城市在統籌戶籍改革時的年人均公共成本存在巨大差異，這也許是不少地方政府對戶籍制度改革持謹慎態度的主要原因；從戶籍變更的直接主體視角看，在統籌戶籍改革中農民（或農民工、或農業轉移人口）所負擔的人均私人成本支出大體在0.2萬～10萬元不等，按照當前的工資收入水平，這個成本水平對較大一部分農民（工）而言應該是可以承受的。但從城市層級上看，農民（工）的落戶意愿往往與實際存在匹配錯位。

四、統籌戶籍改革成本的分擔

大多數關注統籌戶籍改革的學者對其成本分擔主體及成本分擔機制都進行過研究，在將中央政府、地方政府、個人和企業等利益相關者歸為成本分擔主體上也有相對一致的認識，但在如何構建科學合理的成本分擔機制上尚存在一定的差異。

以政府為主體合理分擔統籌戶籍改革成本是一種普遍認同的觀點。總體上應構建以政府為主、中央政府和地方政府各盡其責以及個人、企業和社會參與分攤（即“一主二層三輔”）的成本分擔機制（高拓 等，2013）；在公共服務成本方面，中央應對跨省戶籍遷移加大支持，省級政府則對省內跨區域戶籍遷移加大投入，東部地區以地方為主、中央為輔，中西部經濟相對落后地區則以中央為主、地方為輔，形成“按類型、分區域”“以市為主，中央、省、市分擔”的格局（國家發展改革委經濟體制與管理研究所課題組，2013）；而對那些最基本的公共服務（如教育尤其是義務教育和中等教育、就業、醫療衛生、養老保障等），可根據統籌層次由中央財政承擔更高比例，甚至由中央政府全部負責，地方政府則可根據自身情況重點應對一些準公共服務和投資性福利項目（如住房保障、社區服務等）并逐步平穩推進（屈小博 等，2013）；特別應關注和重視該項改革成本的增量支出責任在各級政府之間的重新分配，對該項改革中因義務教育及類似領域所帶來的增量成本理應由中央政府承擔（蔡昉，2014）。

對于不同范疇的成本及其分擔比例，不同的利益相關者還應該有所側重。農民工勞動權益維護與準公共服務領域（如社會保障和住房補助等）的成本應由地方政府和企業分擔，企業主要承擔工傷、失業、生育、養老、醫療等社會保險繳費責任；公共品屬性突出領域（如公共衛生和計劃生育、教育、就業扶持及社會救助等）的成本主要由政府承擔，以地方為主，中央重點加大對跨省和跨市農民工集中流入地區的成本負擔力度；住房條件改善的成本則由地方、中央和省政府及企業各方共同承擔（申兵，2012）。廣東省統籌戶籍改革成本在政府、企業和市民化個人之間可按46∶22∶32的比例分擔，而中央政府與地方政府之間可按48∶52的比例分擔（周春山 等，2015）。成都市統籌戶籍改革的人均總成本在政府、企業和市民化個人之間大約可按1/2∶1/4∶1/4的比例分擔（眭海霞 等，2015）。福建省統籌戶籍改革的公共成本，在中央政府、省級政府和城市政府之間可按25∶20∶55的比例分擔（李為 等，2015）。endprint

盡管統籌戶籍改革成本既難以精確測算，又存在總規模巨大的預期，但是各類成本的分擔主體是基本明確的：政府是城市公共基礎設施、基本公共服務及社會保障增量成本的主要承擔者，企業也是必須主動履職者；中央政府和地方政府及城市政府應按“分類型、分區域”原則擔負更多的責任，個人和其他利益相關者也需要根據實際情況承擔相應的成本。

五、幾點啟示

總的來看，在農民城鎮化、農民工市民化和農業轉移人口市民化的遞進認識過程中，因城市傾向政策的制定及實施而讓統籌戶籍改革成本在內涵及構成上不斷豐富、規模上不斷累計、分擔機制上不斷清晰，但這些成本的消減或消滅也許最終還需要城鄉一體化政策的制定與執行。從文獻梳理的結果來看，對這些成本的認識視角既有全國層面，也有省級層面，還有城市政府及相關企業和個人等層面，但要積極、有序地推進以農民工及其家庭成員為主體的農業轉移人口市民化，統籌戶籍改革工作還需要進一步聚焦此項改革涉及的利益相關者及其核心利益訴求。

首先，“戶口”只是推動農民工及農業轉移人口市民化的一個表象，戶口問題本質上還是其背后承載的城市公共服務、福利保障、就業待遇及農村權益等問題，而每一個問題的解決都會觸及不同群體的利益。因此，需要聚焦利益相關者的主要訴求，因地制宜、科學合理地對與戶籍關聯制度進行聯動改革的頂層設計，而不是若干單項改革的分割實施。

其次，各地方政府對統籌戶籍改革成本負擔的考量雖有客觀理由，但過于憂慮有些多余。統籌戶籍改革的最大成本壓力既來自各級政府（特別是推進改革的城市政府）如何公平地提供最基本公共服務，也源于改變戶籍的直接主體如何認識并取舍農村權益與市民化凈收益。可行的做法應該是根據相關政府財政負擔能力及企業市場競爭力狀況兼顧實施“居住證制度”和“積分入戶制度”，并根據鄉城戶籍遷移人口的利益訴求逐步推進實施“地票交易制度”等，以此促進各利益相關者能夠基本實現成本負擔能力與負擔水平的動態平衡。

最后，由于對統籌戶籍改革的成本構成，特別是成本大小測算還沒能達成共識，這直接影響到各利益相關者可能負擔成本的相對水平，也間接影響了城市政府和農業轉移人口對此項改革的行為決策。因此，可由中央政府（或省級政府）用統一標準定期評估并發布不同城市統籌戶籍改革的各項成本大小，以便于主要利益相關者能據此做出科學合理的判斷，這或許是破解地方及城市政府戶籍制度改革進度遲緩和農業轉移人口對向城市遷移戶籍要么觀望、要么不徹底等難題最現實和最有效的手段之一。

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