利益相關者邏輯下職業教育治理模式構建研究

□張春曉　李名梁

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利益相關者邏輯下職業教育治理模式構建研究

□張春曉李名梁

摘要：隨著職業教育事業的深入發展，其治理模式也獲得了跨越式的發展，為經濟和社會進步提供了強大的人力資源支撐。但是，目前關于職業教育治理模式的研究，無論是在理論上還是實踐中都沒有明確的概念界定和清晰的邏輯框架，嚴重阻礙了職業教育事業的進一步發展。文章從利益相關者視角出發，嘗試在分析已有職業教育治理模式的基礎上，提出職業教育公共治理模式，并分析構建的理論基礎、邏輯框架、基本功能和實現路徑。

關鍵詞：利益相關者；職業教育；治理模式；公共治理

隨著我國經濟建設步入新常態，社會就業形勢日益嚴峻，新技術革命日新月異，職業教育發展面臨的內外部環境發生了巨大變化。這些變化既為職業院校的發展帶來了機遇，也提出了嚴峻挑戰。其中，當前職業院校的治理體系及其治理能力不太適應經濟社會發展對職業教育人才培養提出的需求就是一個亟待研究的重要課題。如何在新常態下構建一套科學合理的職業教育治理模式，從而有效促進職業教育人才培養的新要求，是本文重點探究的核心問題。

一、職業教育的利益相關者

之于不同的人，職業教育的利益相關者是不同的，之于不同的職業院校，其利益相關者也是有輕重緩急差別的。如何界定利益相關者是職業教育發展過程中一個關鍵的、長期以來未取得一致共識的問題。但因為職業教育的各種利益相關者在其權威性、合理性和合法性上存在一定差異，據此可以將職業教育的利益相關者分為兩大類，一類是確定型的利益相關者，包括學生、教學者、行政人員、政府或上級行政部門、相關合作單位等，一類是預期型的利益相關者，包括社會組織、捐贈人、貸款人、校友、家長等[1]。職業教育治理模式的構建，需要利益相關者的支持和幫助，職業院校與利益相關者之間的關系紛繁復雜。傳統觀點認為，職業院校與利益相關者之間是“一對一”的關系，事實上，職業院校和利益相關者之間的關系并不僅僅是“一對一”的“一元”互動關系，作為職業教育的利益相關者，同時也是我們的社會成員之一，必然要擔任相應的社會角色，因此職業教育和利益相關者之間是非常復雜的多維關系（見圖1）。

圖1　職業院校與利益相關者的多維關系網

二、職業教育治理模式分析

（一）政府統治型治理模式

政府統治型治理模式是指在政府主導下對職業院校進行集權管理的模式，相當于我國計劃經濟時期的管理模式，職業院校受政府的統一領導，沒有市場和社會的參與（見圖2）[2]。政府統治型管理模式的優點是便于中央統一制定關于職業教育的政策規劃，對國家的職業教育事業進行統一的管理，均衡各地的教育資源，保障國家職業教育戰略目標的實現。缺點主要是效率低，排斥社會和市場，不能適應當前市場經濟發展的需要。當然，在政府統治型治理模式框架下，并非沒有公眾的參與行為，只是這種參與并不是社會個體主動實施的，更不可能通過自身的行為來制約政府的行政行為，使職業教育的治理模式與公共利益保持一致。在這種模式下，如果政府不再具有社會動員的力量，那么職業教育的治理主體就會缺失，這種政府的行政壟斷行為在當前我國職業教育治理中是普遍存在的，傳統政府壟斷治理的文化氛圍嚴重影響了職業教育事業的發展，社會公眾被排斥和不受重視是理所當然的[3]。當前公眾參與職業教育治理的積極性不高，職業教育事業發展缺乏活力，行政權力壟斷職業教育事務等現象都是此種模式運作的結果。

圖2　政府統治型治理模式的框架結構

（二）市場管理型治理模式

市場管理型治理模式是指市場在職業教育治理中處于主導地位，學校作為平等的市場主體，與其他民事主體一樣，按照市場規律遵循平等、自愿、協商一致的原則進行民事活動的治理模式（見圖3）。在當前采取這種治理模式的主要是民辦職業院校，學校的教學和管理都根據市場需求決定[4]。這一治理模式將市場引入職業教育治理中來，充分發揮市場機制的作用，彌補了政府壟斷機制的不足，這種模式框架可以有效地發揮社會公眾參與職業教育事業的積極性，給職業教育事業注入活力，不同于政府統治型治理模式，市場管理型治理模式創設了一種社會公眾以平等市場主體身份參與職業教育事務的模式。但是完全依靠市場治理職業教育是不現實的，它僅僅是一種理想化的治理模式，因為市場具有盲目性和滯后性的特點，當出現市場失靈時，將無法保證受教育者享有平等的權力[5]。因此，在市場管理下的職業教育仍需要政府的參與，單純依靠市場管理職業教育事務在現實中是根本無法實現的。

圖3　市場管理型治理模式的框架結構

（三）社會合作型治理模式

社會合作型治理模式是指以社會團體為主體，對學校的教育教學活動進行管理的治理模式（見圖4）。這種治理模式從人們的經驗和理性出發，將社會中人與人、人與政府和人與社會的權力義務關系以社會契約的形式來表達[6]。這種社會契約是從人與人之間的常識性認識和約定俗成的習慣引申而來的，并不是建立在法律基礎上的。在這種模式中，社會團體對學校進行管理，不依據法律法規而是依據約定俗成的規則進行。社會合作型治理模式的優點在于對學校的管理是建立在社會團體共同的認知和愿景的基礎上，遵循的是約定俗成的規則，將非政府組織引入到職業教育領域，使得職業教育治理不再受政府行政權力所左右，在這種混合型的治理模式中，社會公眾以顧客的身份進入到職業教育領域來表達自身的訴求。缺點就是無法單獨采用，公共決策權仍然被政府壟斷，仍然是政府占統治地位的封閉架構。權力尋租依然得不到解決，也就是說，雖然社會合作型治理模式在治理理念、治理機制和治理手段上多樣化了，效率也得到了提高，但是它的權力分配模式沒有發生根本轉變[7]。

圖4　社會合作型治理模式的框架結構

（四）多中心治理模式

多中心治理模式是以政府為主導，同時注重發揮市場和社會作用的全體社會公眾參與到職業教育中來的一種治理模式（見圖5）[8]。相比社會合作型治理模式重視社會團體的作用和價值，多中心治理模式解決的是公眾如何參與到職業教育中來的問題，社會公眾參與任何公共事務都必須借助一定的組織形式來實現，否則將無法和政府組織相抗衡。在多中心治理模式中，政府、市場、社會組織、公眾都可以進入到治理主體系統中來，他們的地位是平等的，治理決策的形成也是各方利益主體共同作用的結果。他們既相互合作，同時也相互制約，保證職業教育治理充分體現民主平等的精神和公平正義的理念。這一治理模式既符合社會主義市場經濟的發展要求，又能協調政府與學校、政府與市場、政府與個人之間的關系，要想發揮多中心治理模式的作用，就要對政府的職能進行監督和控制[9]。在發揮市場基礎性作用的基礎上，適當地宏觀調控，摒棄以前的專制管理模式，適度地放權給其他的市場主體，積極地促進市場和社會參與職業教育的辦學。當然這種放權必須堅持適度的原則，否則將會導致政策的失靈，喪失公眾對政府的信任。

圖5　多中心治理模式的框架結構

三、職業教育公共治理模式的框架及實現

以上四種職業教育的治理模式雖然也存在合作，但這種合作無論在形式、結構還是關系上都被政府的權力所限制，依附和屈從于政府[10]。以權力機關、非政府社會組織、私人機構和社會公眾聯合起來持續性的共同治理職業教育事業的公共治理模式代替現存的四種治理模式，是有倫理和法治做支撐的。首先在倫理上可以使不同的利益相關者對職業教育的治理有共同的倫理認知；其次在法律上，公共治理的法治理念也是解決當前職業教育面臨問題的重要理論。

（一）職業教育公共治理的建構基礎

1.職業教育公共治理倫理的形成。倫理是社會進化的產物，是人們在相互對話合作和競爭博弈的過程中形成的觀念與規則的集合，存在于人類的整個生存和發展過程中[11]。隨著社會的發展，它的適應范圍也從最初的個人逐步擴展到家庭、團體、宗族乃至國家，其中所形成的觀念、規則與制度都沒有完全脫離人的范疇。因此，隨著職業教育的關注程度越來越高，理所當然的要將職業教育治理行為、規則和制度列入到倫理審視的范圍。

2.職業教育公共治理法治理念的確立。進入法治社會以來，法律逐漸代替宗教、道德和政治成為支配社會生活的基本準則，法治理念排斥身份特權和行政壟斷，倡導法律面前人人平等，它堅持程序公正原則，依法治理職業教育，禁止因結果公正而考慮法外因素，不允許超越法律范圍的變通處理。因此，法治社會中職業教育的發展可以概括為：在法律框架內，在協調個人和社會權利的過程中實現職業教育的依法治理[12]。

3.公眾參與職業教育治理的勃興。在職業教育發達國家，關注職業教育問題，積極參與職業教育治理，是每一個社會個體不可侵犯的權力。現代民主政治宣稱：“人人應當受到尊重，人人應享有較大程度的自由和參與社會生活的權利”，所以基于人們參與職業教育的強烈訴求和職業教育的重要性，一個改變傳統觀念和制度的新時代將會被開創[13]。在這個新時代，社會個體依據法治理念運用法律規則，關心職業教育治理問題和參與職業教育治理已成為現代社會個體的現代角色和行動方向。

（二）職業教育公共治理模式的框架與功能

1.職業教育公共治理的多維框架。通過以上關于職業教育公共治理相關理論的論述，職業教育公共治理模式的框架機構已非常清晰（見圖6）。

圖6　公共治理型模式的框架結構

第一，在性質上，職業教育公共治理是政府、非政府組織和社會公眾共同參與的持續性合作的治理模式。因此，職業教育的利益相關者在職業教育公共治理的框架內是平權關系，政府并不因其擁有公權力而享有高于其他社會組織和公眾的壟斷地位。

第二，在主體關系上，職業教育公共治理是政府與職業教育組織、政府與社會公眾、職業教育組織與社會公眾三維立體化的合作范式[15]。公眾可以通過職業教育組織或是參加職業教育組織，來擴大自身在職業教育治理中的影響，這種合作范式是公眾與職業教育組織共同作用的結果，公眾與職業教育組織既可以就職業教育事務開展合作，直接治理職業教育，也可以與政府的職業教育行為開展合作，監管政府的治理行為。

第三，在范圍上，公眾不僅參與政策法規的制定，而且可以進行政策法規的實際操作，與傳統的治理模式相比，更加強調公眾對政策法規的執行和實踐。換言之，公眾不僅享有對政策法規的決策權，而且享有執行和監督權，是一種從立法、執法、司法、監督的全過程參與，進入到治理職業教育的微觀層面，全面覆蓋職業教育治理的各個環節[16]。

第四，在手段上，職業教育公共治理的手段也區別于傳統治理模式中的單一治理手段，公共治理的手段既包含政府層面的壟斷性管制手段，也包含市場層面的市場化管理手段，同時還包含有社會組織的協作化手段和公眾的民主化手段[17]。

2.職業教育公共治理的基本功能。在職業教育公共治理的框架內，職業教育的治理責任轉化成政府、社會組織、公眾等利益相關者的共同責任，表明職業教育公共治理日益走向規范化、組織化和制度化，從而使職業教育公共治理模式具有了以下基本功能：

首先，職業教育公共治理模式內含了對政府壟斷公權力的認可。在既定的政治體系內，認可統治者的權威地位并服從其命令，是社會穩定的基石。在代議制民主的制度框架內，政府壟斷地位的形成與運行是基于社會公眾的一致同意，由于對壟斷權利的一致同意并不具有持續性，要想獲得持續性的一致同意，就必須允許公眾參與到對這種壟斷性公權力的持續性監管中來[18]。

其次，職業教育公共治理將政府的職業教育職責轉變為政府、市場、社會共同合作承擔，形成一個政府、市場、社會相互合作、相互制約共同治理職業教育的網絡體系，在維護公共利益的基礎上，堅持政府權力讓渡、市場自由競爭和社會公眾參與的基本原則[19]。這一治理模式可以使公眾通過法定程序和途徑，參與到與職業教育有關的立法、執法、司法、監督活動中來，具有更強的穩定性和更大的吸引力。

再次，職業教育公共治理是對公民政治權利和資格的確認。在公共治理的框架內，公眾不僅是參與者，也是受益者，讓利益相關者通過協商的方式確定相互間的權利義務配置，有利于形成職業教育協商治理的環境，避免消除政府的權利壟斷，形成公眾參與和權利限制的協商對話機制[20]，同時公眾的參與權是其他權利的基礎，協商對話機制有助于提高職業教育的公益性。

通過以上闡述可以發現，職業教育的公共治理模式與傳統治理模式的不同在于：傳統的治理模式中公眾被排斥在決策和執行之外或公眾的參與權被限定在一定的范圍之內，而公共治理模式以民主參與為基礎，以協商合作為方式，以公共利益為目的，構建一個職業教育治理與公民資格、利益表達和行動模式相互勾連的治理框架。

（三）職業教育公共治理的建構路徑

1.搭建理想的合作規范模型。區別于傳統治理模式中政府、市場、社會之間在制度上的相互限制和制約，職業教育公共治理彰顯的卻是職業教育本身的公益性和職業教育共同體的法治性[21]。在公共治理的框架內，職業教育法律法規不再是單方面的法律集結，而是社會公眾協商合作的共識，職業教育法也不再是抽象的法律條文，而是利益相關者的利益表達。在這樣的治理模式下，職業教育治理有以下幾個要求：首先，將職業教育治理問題的解決作為目標。在公共治理模式框架下決策者和利益相關者要進行信息交流、決策溝通和決議共審等，以此達到以信息共享為目的的公眾參與。其次，利益相關者全程參與職業教育治理。利益相關者參與職業教育治理的全過程，有助于平衡職業教育治理中各個利益相關者的利益沖突，保證治理決策的形成以及執行的合法性和公平性，實現以全程治理為目的的公眾參與。再次，全局性治理方案和局部性解決方案并存。全局性治理方案在治理框架內居于主導地位，決定著職業教育公共治理的常規性方向，而局部性的解決方案是因地制宜的解決局部具體問題的臨時性方案[22]。最后，摒棄傳統治理模式中公與私的責任分配方式。職業教育的公共治理模式重新配置公權力和私權利，將利益相關者引入到職業教育治理的立法、執法、司法和監督中，增強了公民的參與意識，使公權力與私權力相互制約、相互影響，保障職業教育法令和決策的實施[23]。

2.建立連帶制衡機制。無論是政府壟斷職業教育治理，還是社會公眾參與到職業教育治理中來，社會公眾都應享有更多的自主權，將職業教育治理深植于社會公眾當中，使公權力與社會公眾之間形成良性互動。同時，要消除已有治理模式的不足，就應當將政府內部的權利與義務一一對應的關系破除，建立一個政府與社會公眾之間以責任和利益為紐帶的相互制約的連帶制衡機制[24]。利益連帶和責任連帶是連帶制衡機制的兩種方式，其中，利益連帶是把公眾的職業教育利益與政府內部的獎懲機制聯系在一起，而責任連帶則是指將職業教育治理不力作為質疑政府工作不力的理由，這種連帶制衡機制構成了對政府公權力的限制，降低了政府治理工作失敗的概率，使治理工作更符合公眾的職業教育利益和情感訴求。

3.建立社會合作伙伴關系。“社會伙伴關系”最初是西方國家為了調節各個社會利益集團之間的關系而提出來的，目前歐盟、加拿大、新西蘭等國家將此引入到職業教育治理領域取得了顯著的效果。它強調在不同團體之間建立一種共贏的合作關系，加強相互間的對話合作，基于職業教育組織的公益性和私營部門的趨利性，可以通過建立合作伙伴關系的方式將職業教育治理權利由政府和私營部門共享。在合作伙伴關系中，政府不再是領導者，而是輔助者，政府應當在制定政策法令時保障私營部門的參與決策權，并接受私營部門的監督。各個伙伴不僅要考慮自身的利益，同時還要為了其他主體的利益而行動，為了整體的利益貢獻自身的專業知識和特殊技能。

4.發揮軟法機制的功能。在已有的職業教育治理模式中，政府的行政權力居于壟斷地位，因此一統性的職業教育法令主導著職業教育治理。在高度分化的市場經濟社會，職業教育的治理主體日益多元化，企圖通過強制的、固定的和統治者意志化的一統性教育法令來治理職業教育顯然是行不通的，而具有持續適應性和反思性的軟法更適合當前的職業教育治理，因為一統性的職業教育法令根本無法約束公權力之外的市場主體，對于公權力之外的市場主體只能通過交流溝通和對話協商的方式，這無疑是軟法所擅長的應對策略。職業教育的公共治理是一個多方位互動學習的過程，是經過反復論證形成的集體共識，在公共治理的模式下，并不排斥一統性的教育法令，它作為治理規則的一部分，與軟法機制一起共同對職業教育的治理方式、治理目標和治理結構進行頂層設計和宏觀指導。

5.建立復合的策略工具。職業教育公共治理主要是將政府公權力部門、職業教育組織、私權利部門和社會公眾等結成網絡，在這個網絡中促進多種治理策略之間的交流、溝通、協商、整合，最終達成廣泛共識，實現整體效益最大化。在職業教育的公共治理框架下，策略的形成機制有兩種：其一是互動式策略形成機制，它主要通過權力分化的方式促進權力的自上而下流動，在政府的決策團隊中加入專家學者和利益相關者，通過協商互動以及對話的形式，提供專業性的意見和明確的利益結構圖，它構成職業教育公共治理的前提[28]。其二，結構式策略形成機制。它主要是通過權力集中的方式促進權力自下而上流動，具體策略有治理中的問責、治理中的財政補助、治理中的權力下放等。其中互動式策略機制主要實現在外部水平層面的權力分配，而結構式策略形成機制主要適應于內部垂直層面的權力配置[29]。

6.塑造公民的職業教育意識。由于理論研究的不足和現實條件的限制，目前為止還沒有一種合作策略可以完全解決職業教育治理過程中出現的各種問題，而只能減少或是減輕他們的負面效應。這就意味著我們在尋求職業教育有效治理模式時，應該加強對那些被法令和情感所忽略的道德元素，通過價值觀的重塑來影響職業教育的治理。塑造公民的職業教育意識，應從教育觀念、教育分流、教育預期三個方面進行把握，同時應該加強制度創新，發揮制度的指導、調節功能，消除影響職業教育認知度的制度性障礙[30]。職業教育沒有得到應有的重視是制約職業教育發展的重要因素，要重構職業教育的社會認知度，政府要進一步出臺和完善有利于職業教育發展的法律法規和政策措施，學校要加強職業教育內涵的招生宣傳，社會輿論也要堅持正確的輿論導向，積極的宣傳關于職業教育發展的典型案例和優異成績[31]。

四、職業教育公共治理模式的期待

事實上，無論是在職業教育治理領域，還是其他的社會治理領域，由于社會生活具有多樣性和不可預測性，我們需要加強實踐調查和理論研究，避免因社會生活的困境和自身理論的不足阻礙社會事業的發展。職業教育治理是整個社會治理的一部分，公眾的參與行為和政府公權力的壟斷行為都不應當構成阻礙職業教育發展的理由。我們要進一步改進公眾的參與行為和政府公權力的指導地位，建立職業教育公共治理的模式框架，以此來促進職業教育的發展。

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責任編輯宋慶梅

作者簡介：張春曉（1988-），女，山東平原人，天津大學文法學院2013級碩士研究生，研究方向為法學及職業教育研究；李名梁（1976-），男，湖北黃石人，天津外國語大學國際商學院副教授，碩士研究生導師，博士后，研究方向為職業教育、高等教育、創新創業教育與人力資源管理。

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目“利益相關者視角下的職業教育吸引力驅動機制及提升對策研究”（編號：11YJC880057），主持人：李名梁。

中圖分類號：G710

文獻標識碼：A

文章編號：1001－7518（2016）04-0039-06