民國時期職業教育學生資助政策研究

□劉艷春　李峻

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民國時期職業教育學生資助政策研究

□劉艷春李峻

摘要：在平民教育思想與共和執政理念的影響以及學生貧困與實業人才緊缺的雙重壓力下，國民政府通過制定包括免收學費、公費制度以及貸學金制度在內的學生資助政策，并隨時局的變化而不斷調整和完善，增強了職業教育的吸引力，有力地推動了職業教育的發展。國民政府的學生資助政策啟示我們：必須堅持平民教育理念，加大對職業教育學生的資助力度；應該加強職業教育學生資助政策的法制化建設；加強智庫建設，發揮“政策企業家”在職業教育制度建設中的作用；加強對職業教育學生資助政策的監督與評估。

關鍵詞：平民教育；職業教育；學生資助政策

民國時期是我國職業教育的開端，也是職業教育發展的重要時期，職業教育的學生資助政策是其重要特色之一。政策的實施在當時的社會環境下產生了積極的影響，為后人留下了許多寶貴的啟示。

一、民國時期職業教育學生資助政策的實施背景

民國時期職業教育學生資助政策的實施與當時的社會背景、思想文化、政治環境是密切相關的，是多種因素綜合作用的結果。

（一）學生貧困與實業人才緊缺的雙重壓力

在民國時期，職業教育屬于平民教育。“志望實業者，尤多寒苦之士。一般青年之志望入學者，卒以學費難籌不克入校。”一方面學生貧困，因學費難籌而上不起學。以廣西為例，1912年“全部貧困戶占總戶數的比例高達76.4％。”[1]而另一方面，1895之后，以棉紡、煤、鐵礦等為代表的近代工業開始持續發展，如1927—1937年間，工業產值平均每年增長率為8.4％。[2]實業的發展擴大了技術人才的需求，但在當時條件下，由于農村勞動力的素質低下，不能適應現代工業生產，因而出現農村剩余勞動力與工業實業需求之間的斷裂，發展職業教育以實現工業發展與改善農民生活處境成為當時的社會議題。1931年，中華職業教育社在蘇州舉行專家會議，蔡元培等42人發表宣言稱:“全國中學1139所，職業學校149所，僅占13％，全國中學學生234810人，職業學校學生16641人，僅占7％，需要與供給，相懸至此，無惑乎求事者示能得事，求才者坐嘆無才。”[3]

在此背景下，國民政府開始將對職業教育關注的重點確定為資助學生入學，改善學生的就學處境，增強職業教育的吸引力。

（二）平民教育思想的影響

20世紀初，受歐美民主思想的影響，以蔡元培、張伯苓、晏陽初等人為代表開始提倡通過教育革新運動來變革學校教育從而改造社會。晏陽初、黃炎培等人認為“民為邦本，本固邦寧”，農民問題是中國問題的根本，而解決農民問題的根本出路就是要加強平民的職業教育，加強知識和生產生活實踐的溝通，實現農村與農民的發展。因此，農民就是職業教育的對象。

黃炎培感于社會生計的恐慌，百業不良和廣大青年學生的失學失業，提出“使無業者有業，使有業者樂業”的職業教育目標，確立職業學校的招生原則“應收寒素子弟求學，費用務使減輕”。他在1918年創辦中華職業學校的時候將校址選在上海市西南區，就是因為“上海之西南各區，民之貧苦無業者，較他處為多。茍無相當之學校預為其培養其子弟，施以適宜之教育，恐失業者接踵而起。”[4]

為振興農村教育，拯救凋敝的農村，根除鄉間肅殺的氣氛，晏陽初率先將教育從城市推向農村，對農民進行知識教育、思想教育以及技能教育。他將平民教育思想付諸實踐，在不同省份創辦平民教育實驗，他先后創辦的河北省定縣平民實驗縣、湖南衡山平民實驗縣和四川新都實驗縣等，培養了大批技術人員，并對其他鄉村建設和改造團體以很多啟發。一年之中來自全國各地參觀學習的人數達到3000人次，很多地方請求派遣技術人員和訓練人員。

（三）民國初期的共和執政理念

辛亥革命結束了在中國延續兩千多年的封建專制政體，基于“三民主義”的民主共和思想開始成為中華民國的執政理念。“三民主義”理念認為：關懷國計民生是治國為政的基石，如果平民百姓的衣食住行問題都得不到解決，國家就不可能長治久安，因此，“民生”是“一切歷史活動的重心”。基于此，實業不再是“舍本逐末”的行為，而是成為一個救國救民的光榮事業，由于政府的支持，民國初年全國出現了興辦工商業的熱潮，從而引起了社會職業觀念與求學觀念的轉變，實科專業開始受到學生的青睞。如法政一科尤屬熱門，“招三百則千人至，招百人則數百人至”。[5]

同時，孫中山倡導“民權”思想，強調“非一人之國家，乃我人民的國家”，執政者需要有“共和精神”，維護人民的權利，并為人民謀取利益。1919年4月，蔡元培、范源濂、蔣夢麟等著名教育家在教育調查會議第一次會議上提出以“養成健全人格，發展共和精神”為教育宗旨。對“共和精神”的解釋是“一、發揮平民主義，俾人人知民治為立國根本；二、養成公民自治習慣，俾人人能負國家社會之責任。”[6]孫中山認為：實現“民生”與“民權”是民族復興的基礎，因此，提倡發展教育，解決國計民生問題，政府要追求民主政治、為民服務，才能真正地實現“民族共和”。以三民主義為基礎，民國政府開始推行一系列的政治改革方案，使民國初年的民風、士風以及社會的價值取向發生了變化，這成為職業教育學生資助政策不斷完善的政治基礎。

二、民國時期職業教育學生資助政策體系

國民政府針對當時學生貧困的實際情況，制定了職業教育學生資助政策，對職業教育學生的學費進行了不同程度減免，包括對學費進行全免及公費，頒發獎學金，學生通過成績評定以及提供服務來取得貸金資格。

（一）免收學費制度及公費制度

1917年10月15日，教育部在北京召開全國實業學校校長會議，就實業學校的有關問題進行廣泛討論，形成了免除實業學校學生學費的決議，并制定了對偏遠地區實行公費和普選獎勵優秀生的詳細規定。次年，教育部通咨實業會議議決實業學校學生給予公費辦法，對廣西、奉天、江西等的實業學校學生實行免費。1923年，第九屆全國教育聯合會大會通過《扶助無力就學之優良學生使得受均等教育案》，要求教育部通令“學校設免費額若干名，以待成績優良之學生”。[7]

隨著民國經濟的發展，職業教育發展與職業教育生源的短缺之間的矛盾激增，全國范圍內的以免費為原則的職業教育資助政策開始醞釀。

1926年，第十屆全國教育聯合會再次催促教育部，將“扶助無力就學之優良學生使得受均等教育案”，通令各省教育廳轉飭各校切實遵行。1928年，舒新城、鄭宗海等多位教育界人士在全國教育會議上提議實施教育免費和就學援助措施。

在教育界對學校免學費奔走呼吁的同時，社會各界對學費的議論更加激烈。1931年，邰爽秋、程其保、王書林等發起2884人參與的對約法草案國民教育篇之意見的簽名活動，此份意見提議“教育機會一律平等，全國公私立學校設免費學額，全國各級學校應一律免收學費，保障教育經費”。[8]社會對教育公平和平民教育的關注，也直接影響到民國時期中等職業教育學生資助的建立和完善，形成了以免費為主，公費與獎學金等制度為輔的資助政策。1932年，國民黨四屆三中全會通過了確立教育目標與改善制度案，規定職業教育的免費原則，保障貧寒子弟的入學機會。

1930年后，職業教育學生資助制度開始了法制化進程。1932年頒布的《職業學校法》與1933年頒布的《職業補習學校規程》等法規都強調：公立職業學校免收學費，私立職業學校也能得到政府的適當補助。1936年出臺的《各級學校設置免費及公費學額規程》將資助范圍與自主額度更加明確化：“各校為獎勵家境清貧，體格健全，資質穎異，成績優良學生起見，設置免費及公費學額。中等學校及初高中及初高職，應設置全校15％以上之免費額。公費學額，除免收學費外，給予最低限度之膳宿、制服、書籍等費用。全國各級公立學校，除設置學額免費外，應一般設置公費學額。”[9]同年，中學初高中及初高職至少應設置全校學生數3％之免費額。

抗日戰爭全面爆發后，軍工生產與后方建設物資緊缺，民族產業急需技術人才，如護理等，國民政府出臺了相關政策，推動職業教育發展。同時，戰爭使大批青年學生失學，使得學生教育援助刻不容緩。職業教育的資助制度也得到進一步修訂為“以免費為主并輔以公費、貸學金”的助學制度。

1940年9月，教育部公布《修正各級職業學校設置免費學額及公費學額規程》規定：“為獎助家境清貧、體格健全、成績優良的學生，各級學校應設免費學額。”[10]1941年，教育部頒發《調整設置職業學校辦法》規定，“職業學校免學費，增加公費生名額，以鼓勵青年入學。”[11]1942年，教育部規定公立職業學校除一律免收學費外，設置公費名額應不低于30％；私立職業中學也應設置公費名額。1943年頒布各省編制該年度教育行政計劃及教育文化費概算原則，重申在中等教育經費中，職業學校經費應占35％。此外，還針對新增設的各類職業學校一律實行公費制度，教育部頒布《非常時期國立中等以上學校及省私立專科以上學校規定公費生辦法》規定：“1943年起，以上學校所招新生一律改用公費制度。國立、省立中等以上師范、醫、工、職業學校學生按標準給以全部甲種公費。國立、省立中等以上理、農、文、法、商、中學及私立專科以上學校學生照比例給以乙種公費。”[12]1945年，根據行業發展需要，職業學校中農工醫科學生享受公費的比例調整到80％，商科學生調整到40％。

抗日戰爭結束后，國民政府修訂了戰時的職業教育資助政策。1947年出臺的《修正職業學校規程》提出：“職業學校以不收學費為原則，但遇必要時，得呈請主管教育行政機關核準征收，公立初級職業學校每學期以4元為度，私立者以6元為度，公立高級職業學校以8元為度，私立者以10元為度。”[13]同年國民政府教育部頒布了《國立中等以上學校及省立專科以上學校公費生辦法》規定：“自民國36年起，各校所招新生，凡屬師范生、保育生、青年軍復學生、邊疆學生、革命及抗戰功勛子女、就學榮譽軍人，均給予全公費生待遇，不受名額限制。公費生免繳學膳宿費全部費用。凡享受公費待遇的學生，在修業期間，其學業成績有一項不及格者，應停止公費。”[14]通過政策調整，大批原淪陷區的職業學校得到了恢復與接收，全國還增設了一批職業學校。1948年上半年全國中等職業學校全公費生44700人，半公費生12756人。

（二）獎學金制度

1917年10月15日，全國實業學校校長會議提出了對職業學校普選獎勵優秀生的辦法。而全國范圍內的獎學金制度建始于1931年，教育部公布的《關于中等以上學校設置獎學金案》提出：從1932年起，“各省市中學及中等職業學校，每年設獎學金2000名，每名每年給國幣200元，由省市庫支出。各省市鎮數之多寡，視各省市之經費狀況而定。”[15]但由于經費困難，此項政策在1934年開始被逐步取消。

“抗戰”結束后，獎學金制度得以恢復。1947年《中華民國憲法》要求：“各級政府應廣設獎學金名額，以扶植學行俱優無力升學的學生”，“而對師范生、保育生、青年軍復學生、邊疆學生、革命及抗戰功勛子女、榮譽軍人等仍實行公費生辦法。”[16]同年，教育部頒布的《國立中等以上學校學生獎學金辦法》規定，從1947年起“針對家境清貧的總前四十名新生設立獎學金名額，免繳學膳宿費的全部，凡獲得獎學金的學生，每年考試總平均成績不滿70分者，取消其獎學金。”[17]

（三）貸金制度

貸金制度是免費制度和獎學金制度的補充，是學校針對家庭困難的學生實行的有償獎勵制度。民國時期職業學校實行的貸金制度，實質是學校普遍實行與生產勞動相結合，學生勤工儉學、半工半讀，以生產收入來解決學生的學費，并對經濟困難的學生給予特殊補助的資助制度。

民國政府的貸金制度肇始于1938年。而國民政府針對中等職業教育的貸金制度制定了詳細的制度，1941年出臺的《國立中等以上學校學生貸金暫行規則》規定：“戰區學生膳食貸金與自費生補助膳食貸金都分甲乙兩種。對貸金約請領、償還制訂辦法。貸金學生平時每周應為學校服務3小時；學生成績甲等，得免償貸金；成績及格、操行丙等則停發貸金。”[18]貸金制度的實施有了詳細的操作規范。

三、民國時期職業教育學生資助政策的當代啟示

國民政府針對職業教育的學生資助政策為經濟困難的貧困家庭分擔了子女的受教育費用，推動了當時的職業教育的發展，為民生的改善、公民權利的平等以及民族的復興做出一定的貢獻。1930年我國職業學校只有272所，學生數16641人；……1936年為494所，56822人……1945年為576所，102030人[19]。職業學校的增加和職業學校學生人數的增長，使全國文盲人數逐步減少，國民素質略有上升。同時，民國初期的職業教育學生資助政策，吸引了大量貧困子弟加入職業教育，促進了民族資本主義的發展，而抗戰時的職業教育學生資助政策，為戰時經濟的發展提供了智力資源，為抗戰準備了大量軍事、技術人才，保障了戰時經濟發展秩序。

民國時期職業教育資助政策所歷經的一系列探索和改革，為當代職業教育積累了豐富的經驗。盡管由于當時的政治腐敗導致一些政策難以真正落實，但政策理念與政策過程中的很多做法都值得我們借鑒。

（一）堅持平民教育理念，加大對職業教育學生的資助力度

盡管國民政府職業教育學生資助政策經歷了數十年的變遷，但這些政策始終沒有脫離平民教育的價值取向。在資助對象上堅持以貧困學生為主；在政策內容上既包括了免除學費，又包括了對生活費的資助，還有貸金制度，為學生順利完成學業提供較為充足的經濟保障；從政策重點來看，經歷了普惠性資助到重點性資助，再到學業性資助的演變歷程，為職業教育質量的提升做出了貢獻。

“中國制造”要走向世界的關鍵在于擁有高素質的職業技術人才，這也是我國職業教育的發展瓶頸。如何吸引優秀人才投身到職業技術領域呢？首要問題是要增強職業教育的吸引力。無需諱言，職業教育作為平民教育的現實依然沒有改變，職業教育的對象依然還是以平民家庭的子女為主。《2015中國高等職業教育質量年度報告》顯示：2014屆高職畢業生中有91％的學生是家庭第一代大學生，52％的畢業生家庭背景為“農民與農民工”，高于本科院校。可見，職業教育在促進教育公平、阻斷貧困代際傳遞等方面的作用十分明顯，職業教育作為平民教育和生計教育的本質依然沒有改變。

正是基于這一基本國情，我們應加大對職業教育學生的資助力度。從2006年起，中央財政每年安排8億元資金設立中等職業教育國家助學金；2015年12月7日，中共中央國務院頒布了《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出：要著力加強教育脫貧，包括“率先從建檔立卡的家庭經濟困難學生實施中等職業教育免除學雜費，讓未升入普通高中的初中畢業生都能接受中等職業教育。加強有專業特色并適應市場需求的中等職業學校建設，提高中等職業教育國家助學金資助標準。”盡管如此，2013年，我國中等職業學校在校生就達到1920萬人，高等職業學校在校生數達到775萬人之多。根據賴文金等人的抽樣調查，職業學校的貧困生比例達到21％以上。[20]按此比例計算，有相當一批貧困學生得不到有效資助。因此，我們需要清晰地認識到學生資助政策對職業教育以及農村家庭“脫貧解困”的重要作用，應逐步對所有接受職業教育的貧困家庭學生實行免費政策。

（二）應該加強職業教育學生資助政策的法制化建設

國民政府的職業教育學生資助制度經歷了一個從臨時政策向法律制度演變的過程，在這個過程中，職業教育法律法規日漸完備化與系統化。制度的法制化是保證制度有效性與連續性的前提和基礎，民國時期的職業教育法令法規達20項之多，不但可以看出國民政府非常重視職業教育的立法，還保證了資助制度的權威性，得到較好的實施。基于此，學生資助制度得到了社會各方面的配合與努力，不但使資助政策發揮較強的制度效率，更是“使依法治教在理論和實踐上均獲進展，實現了中國職業教育在民主和法制道路上的實質性跨越。”[21]

“國家需要對教育中的人提供安全保障和無條件的經濟支持”，[22]因此，國家應承擔必要的公民的教育責任。2002年《國務院關于大力發展職業教育的決定》提出要加快建立和完善中等職業教育貧困家庭學生資助政策體系，幫助貧困家庭學生順利接受職業教育；《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出：要大力發展職業教育，增強職業教育吸引力，完善職業教育支持政策，逐步實行中等職業教育免費制度，完善家庭經濟困難學生資助政策。我國職業教育正處于規模與質量快速發展的關鍵時期，特別是在“深度扶貧”的政治導向下以及“擴大職業教育規模”的發展取向中，我們更需要加強對職業教育學生資助政策的法制化建設，規范和促進學生資助事業的發展，特別要通過法律的形式將中高等職業教育作為普惠性教育服務納入基本公共服務范圍，建立學生資助的公共財政保障機制，逐步擴大學生資助的覆蓋率與資助力度，為推動職業教育規模的擴大與質量的提高提供法律支持，真正實現職業教育的本質。

（三）加強智庫建設，發揮“政策企業家”在職業教育制度建設中的作用

智庫是一種專門的政策研究、咨詢機構，對于政策的可行性具有專業的判斷。它不僅能根據現狀發現問題，而且能通過判斷運籌提出解決方案。政策企業家即“那些通過組織、運用集體力量來改變現有公共資源分配方式的人”。[23]政策企業家往往通過個人影響力或組織力量來架構民間和政府之間的聯系，從而使政策得到及時調整。名人充當政策企業家，通過個人的影響力和專業能力以及組織的力量，來溝通民間和官方，這樣才能使政策實施。

民國時期學生資助政策的出臺、修訂與法制化的過程都離不開以黃炎培、晏陽初等為代表的一批“政策企業家”的支持。從1928年舒新城與鄭宗海等在全國教育會議上提議的免費教育和就學援助政策，到1931年邰爽秋、程其保與王書林等發起的2884人參與的對約法草案國民教育篇之意見的簽名活動等。政策的出臺或調整無不是在這些關注職業教育的學者、社會名人與政治家的不斷奔走呼吁中實現的，“政策企業家”打通了職業教育界與政府之間的聯系，職業教育的需要一旦發生變化，政策就可以快速做出反應。

當前，我們需要加強對職業教育研究團體的培育，吸納關注職業教育的學者、企業界人士、社會活動家、政治人物等共同參與到職業教育的“智庫”中來，可以為職業教育政策的不斷優化提供專業化與組織化的保障。

（四）加強對職業教育學生資助政策的監督與評估

雖然民國中央政府大力支持職業教育發展，給予財政支持。但由于后來的戰亂與政府的腐敗，教育經費常用于軍事支出，以及在使用過程中缺乏監督被私自挪用，加上政策監督機制的缺位，使得學生資助政策難以落實，政策效果大打折扣。

近年來，為促進職業教育發展，國家出臺了若干法律、法規、政策，如我國從2006年開始就實施了中等職業教育學生資助政策，目前已從每年1500元提升到2000元，由于缺乏有效的監督機制，有些學校故意隱瞞這筆資助經費，造成部分學生失學。因此，必須通過完善職業教育學生資助政策的機制保障，推動政策落地。我們可以建立一個由教育部主導，多個部門組成的學生資助工作聯席會議機制，通過這個機制各教育部門之間多通報有關情況，加強交流，增強政策的效率。

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責任編輯宋慶梅

作者簡介：劉艷春（1992－）女，山東高密人，南京郵電大學教育科學與技術學院碩士研究生，研究方向為高等教育政策；李峻（1976－）男，湖南新寧人，南京郵電大學教育學科與技術學院教授，博士，研究方向為教育基本理論與政策研究。

中圖分類號：G710

文獻標識碼：A

文章編號：1001－7518（2016）04-0092-05