我國(guó)教育管理體制的改革進(jìn)程與實(shí)踐探索

汪凡凡

摘 要20世紀(jì)90年代以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)加強(qiáng)我國(guó)教育管理體制改革提出了一系列具體要求，我國(guó)的教育管理體制也隨著國(guó)家綜合改革的不斷深入而深入。國(guó)家在關(guān)于教育管理體制改革的總體部署的前提下，對(duì)各地開(kāi)展的教育管理體制實(shí)踐進(jìn)行梳理，簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)、實(shí)行政府委托管理、建設(shè)教育問(wèn)責(zé)機(jī)制、政府購(gòu)買(mǎi)公共教育服務(wù)、教育信息公開(kāi)等不再是一個(gè)呆板的概念，而是有了實(shí)地案例的支撐。

關(guān)鍵詞教育管理體制 實(shí)踐探索 簡(jiǎn)政放權(quán) 教育問(wèn)責(zé) 信息公開(kāi)

一、20世紀(jì)90年代以來(lái)國(guó)家教育管理體制改革的總體部署

1993年出臺(tái)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》明確要對(duì)辦學(xué)體制進(jìn)行改革，突破國(guó)家一元化辦學(xué)格局，逐漸建立起以政府辦學(xué)為主、社會(huì)各界積極參與辦學(xué)為輔的辦學(xué)體制。《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》的頒布落實(shí)為民間力量加入辦學(xué)隊(duì)伍帶來(lái)極大的鼓舞，在此之后我國(guó)民辦教育逐步發(fā)展，到目前已經(jīng)初步形成了政府辦學(xué)為主、民間力量辦學(xué)為輔的理想格局。

2006年，教育部出臺(tái)《教育部關(guān)于全面推進(jìn)依法行政工作的實(shí)施意見(jiàn)》，提出要加強(qiáng)教育主管部門(mén)依法行政的要求，具體而言，包含以下三方面內(nèi)容：第一，明晰教育主管部門(mén)權(quán)責(zé)，嚴(yán)格要求教育主管部門(mén)依法辦事、按照程序正義原則開(kāi)展工作。第二，變革教育行政管理方式，深化行政審批制度改革，真實(shí)有效地做到運(yùn)用法制、規(guī)劃、評(píng)估等舉措開(kāi)展宏觀管理。第三，改革人事制度，選拔任用官員引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，突破單一委任制。

2010年，黨中央、國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》，對(duì)我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化進(jìn)行了勾勒，最為突出的改革舉措就是要進(jìn)行管辦評(píng)分離改革。具體提出了以下舉措：第一，加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌，提高教育管理重心；第二，按照大部制改革，積極進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)，將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子；第三，構(gòu)建形成學(xué)校關(guān)系，擴(kuò)大學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)力，實(shí)現(xiàn)教育家辦學(xué)；第四，通過(guò)調(diào)動(dòng)社會(huì)第三方對(duì)教育的參與度，促進(jìn)教育決策的科學(xué)化、民主化、社會(huì)化；第五，加強(qiáng)終身學(xué)習(xí)。[1]

2013年，黨中央、國(guó)務(wù)院頒布《十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，再次重申了加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌、簡(jiǎn)政放權(quán)、管辦評(píng)分離改革的重要性，并且提出要加強(qiáng)信息公開(kāi)，形成政事分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制。

2015年5月，《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》的出臺(tái)標(biāo)志著在我國(guó)開(kāi)展管辦評(píng)分離改革由倡導(dǎo)走向執(zhí)行，在《意見(jiàn)》中明確勾畫(huà)出了管辦評(píng)分離的行動(dòng)路線圖。逐漸取消學(xué)校行政級(jí)別，尊重學(xué)校發(fā)展差異，實(shí)現(xiàn)學(xué)校特色發(fā)展，基本實(shí)現(xiàn)2020年國(guó)家教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，在我國(guó)初步形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)各界充分參與監(jiān)督的教育治理新模式。

二、教育管理體制改革的實(shí)踐探索

1.簡(jiǎn)政放權(quán)

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出只有實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)，才能真正轉(zhuǎn)變管理職能。在簡(jiǎn)政放權(quán)方面進(jìn)行教育管理體制改革的案例有山東濰坊建立新型政校關(guān)系與江蘇無(wú)錫的開(kāi)展管辦分離，成立學(xué)校管理中心等。

（1）山東濰坊：建立新型政校關(guān)系

山東省濰坊市是實(shí)踐教育管理體制改革的典型地區(qū)之一。20世紀(jì)90年代末，該市教育局圍繞著地方教育體制改革中需要重點(diǎn)解決的政校間關(guān)系問(wèn)題，啟動(dòng)并實(shí)施了關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)的一系列管理體制改革，計(jì)劃逐步將學(xué)校權(quán)力還給學(xué)校，其中包括教職工和干部選聘權(quán)、高中招生自主權(quán)、學(xué)校經(jīng)費(fèi)自主使用權(quán)、教職工考核和工資分配權(quán)等[2]。具體的改革內(nèi)容有：第一，改革中小學(xué)校的人事體制，重點(diǎn)實(shí)施校長(zhǎng)職級(jí)制。首先，學(xué)校的校長(zhǎng)主要以競(jìng)爭(zhēng)上崗和社會(huì)公開(kāi)招考兩類方式進(jìn)行選聘，具體由教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)，并將聘任校長(zhǎng)的檔案從市、縣的組織部門(mén)轉(zhuǎn)到市、縣教育局；其次，副校長(zhǎng)由校長(zhǎng)提名，并經(jīng)教育行政部門(mén)審核通過(guò)后被學(xué)校聘任。第二，明確中小學(xué)教職工干部的學(xué)校職能，全面建設(shè)學(xué)校民主制。通過(guò)學(xué)校代表大會(huì)、學(xué)校媒體、學(xué)校事務(wù)公開(kāi)欄等形式公開(kāi)校務(wù)事宜，以民主管理和民主監(jiān)督為核心全面建設(shè)學(xué)校民主制。第三，優(yōu)化中考招生模式，加強(qiáng)高中招生的自主權(quán)。在中考招生中，濰坊市重視招生過(guò)程的多元化評(píng)價(jià)，明確取消以一次考試為最終評(píng)價(jià)手段的舊制，強(qiáng)調(diào)對(duì)學(xué)生進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并結(jié)合學(xué)校誠(chéng)信推薦和自主錄取的形式優(yōu)化當(dāng)前中考招生模式。第四，公開(kāi)學(xué)校教育政務(wù)信息，推動(dòng)縣市區(qū)教育改革的進(jìn)度。

（2）江蘇無(wú)錫：管辦分離，成立學(xué)校管理中心

2005年，無(wú)錫市教育局通過(guò)成立學(xué)校管理中心轉(zhuǎn)變了政府在學(xué)校管理體制中的職能。學(xué)校管理中心相對(duì)獨(dú)立于教育局，由市政府領(lǐng)導(dǎo)，代表政府履行資助人責(zé)任并管理教育局原有的直屬學(xué)校；職能調(diào)整后的教育局主要負(fù)責(zé)行使行業(yè)管理權(quán)，即做好政策引導(dǎo)、行業(yè)監(jiān)管、布局規(guī)劃等工作，并繼續(xù)承擔(dān)公共服務(wù)的直接購(gòu)買(mǎi)和提供，為教育創(chuàng)建更為持續(xù)性發(fā)展的氛圍。在上述學(xué)校管理中心和教育局各司其職的作用下，還成立了聯(lián)席會(huì)議制，確保二者工作的合理協(xié)調(diào)。與此同時(shí)，在建立學(xué)校管理中心之外，該市還對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)校的管理體制進(jìn)行了一定的改革和創(chuàng)新：首先，將義務(wù)教育階段的學(xué)校歸屬各區(qū)負(fù)責(zé)管理；其次，將原有的教育督導(dǎo)部門(mén)從市教育局獨(dú)立出來(lái)，并為單獨(dú)設(shè)置出來(lái)的教育督導(dǎo)部門(mén)提供人力、物力和財(cái)力的有力保障，從根本上將教育督導(dǎo)和教育行政完全劃分開(kāi)，確保教育督導(dǎo)的獨(dú)立性。以上各方面的層層推進(jìn)，充分調(diào)動(dòng)了各區(qū)政府統(tǒng)籌義務(wù)教育的積極性，促進(jìn)了無(wú)錫市學(xué)校教育系統(tǒng)的管理和監(jiān)督相互制約，逐步推動(dòng)了行政管理在教育體系中與社會(huì)事業(yè)的分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)了學(xué)校教育管理中的“管辦分離”[3]。

2.加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)

建立服務(wù)型政府意味著政府在社會(huì)工作中必須擴(kuò)大公共服務(wù)范圍，提升公共服務(wù)的質(zhì)量，優(yōu)化提供公共服務(wù)的方式。在教育方面而言，主要體現(xiàn)政府要為學(xué)校服務(wù)，站在學(xué)生是消費(fèi)者的立場(chǎng)，提高教育質(zhì)量。

（1）成都青羊區(qū)教育局建設(shè)服務(wù)型政府[4]

2005年，青羊區(qū)教育局頒布《中共成都市青羊區(qū)教育委員會(huì)關(guān)于加快全區(qū)教育系統(tǒng)基層民主的政治進(jìn)程的決定》。第一，推行三權(quán)分管，即人事任免、財(cái)務(wù)簽字和基建管理權(quán)三個(gè)核心重要的權(quán)力交給三個(gè)班子分管，避免權(quán)力過(guò)分集中。第二，推行三務(wù)公開(kāi)，黨務(wù)、政務(wù)、校務(wù)，三權(quán)分給副手，要通過(guò)民主的決策和監(jiān)督機(jī)制。第三，推行三會(huì)開(kāi)放，黨委會(huì)、局務(wù)會(huì)和班子民主生活會(huì)要定期開(kāi)放。第四，以群眾公正為出發(fā)點(diǎn)，促進(jìn)人才選拔評(píng)判機(jī)制。第五，以現(xiàn)代學(xué)校制度為著力點(diǎn)，推進(jìn)學(xué)校建設(shè)，實(shí)施民主管理。第六，主動(dòng)接受監(jiān)督。每年要主動(dòng)向人大集體述職，向區(qū)政協(xié)匯報(bào)工作，向區(qū)計(jì)委、監(jiān)察局報(bào)告工作，主動(dòng)請(qǐng)系統(tǒng)黨代表、人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、教育專家、教師代表、家長(zhǎng)代表、社會(huì)人士監(jiān)督工作，邀請(qǐng)區(qū)審計(jì)局進(jìn)行審計(jì)，向教職工報(bào)告工作。為保障青羊區(qū)教育局規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)穩(wěn)步進(jìn)行，青羊區(qū)教育局提出“五還給”教育理念。在2005年2月開(kāi)學(xué)初的全區(qū)教育工作會(huì)議上，青羊區(qū)教育局明確提出了“五還給”教育理念——“把課堂還給學(xué)生，把教改還給教師，把學(xué)校還給校長(zhǎng)，把質(zhì)量評(píng)估還給專家，把教育評(píng)價(jià)還給社會(huì)”。這是青羊教育人本管理、民主思想的具體體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)制度融合，構(gòu)建新型政校關(guān)系的關(guān)鍵一步。

（2）山東淮坊市創(chuàng)辦教育惠民中心

濰坊市教育局按照建立服務(wù)型政府的要求，通過(guò)建設(shè)教育惠民服務(wù)中心，不斷強(qiáng)化客戶理念，積極轉(zhuǎn)變職能，加快體制機(jī)制創(chuàng)新，基本建立了圍繞服務(wù)對(duì)象調(diào)控和配置教育資源的新機(jī)制，較好地滿足了人民群眾的教育需求。只要涉及教育方面的咨詢和需求，均可在服務(wù)中心得到滿意的答復(fù)和解決。濰坊市教育局立足政府職能轉(zhuǎn)變，不缺位、不越位，在充分發(fā)揮惠民服務(wù)中心平臺(tái)作用的同時(shí)，堅(jiān)持加快現(xiàn)代教育制度建設(shè)，比如針對(duì)廣大家長(zhǎng)普遍對(duì)科學(xué)教子的需求，采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，行政部門(mén)組織家長(zhǎng)、專家講座市場(chǎng)運(yùn)作，保證服務(wù)質(zhì)量[5]。

3.實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)公共教育服務(wù)的委托管理模式

政府在教育服務(wù)中實(shí)現(xiàn)了“生產(chǎn)者”與“提供者”的分離，政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系在本質(zhì)上是一種以“契約”為基礎(chǔ)的商品交換關(guān)系。我國(guó)目前實(shí)施和推廣政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)政策在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治及行政等方面已具有了一定的可行性。只有將大量可以由社會(huì)組織、社會(huì)力量承擔(dān)的事務(wù)性工作轉(zhuǎn)移出去，政府才能夠集中精力做好自己該做的事情，這有利于實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的理想格局。政府改善教育產(chǎn)品提供的方式，形成政府、市場(chǎng)共同提供教育公共產(chǎn)品，可以有效提高教育資源配置和使用的效率，進(jìn)而提升教育服務(wù)質(zhì)量。

（1）成都市教育局向社會(huì)第三方購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

成都市教育局近年來(lái)不斷加大對(duì)社會(huì)第三方購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，例如委托具有資質(zhì)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)承辦公辦幼兒園，新建公辦幼兒園園長(zhǎng)可面向社會(huì)公開(kāi)招聘的事項(xiàng)，委托四川師范大學(xué)針對(duì)成都市學(xué)校集團(tuán)化發(fā)展的調(diào)查研究，委托中國(guó)教育學(xué)會(huì)對(duì)成都市中小學(xué)發(fā)展情況的評(píng)估以及委托21世紀(jì)教育研究院做的關(guān)于成都市2014年發(fā)展報(bào)告，等等，都是鮮活的地方教育主管部門(mén)向社會(huì)第三方購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的表現(xiàn)。

（2）上海市浦東新區(qū)開(kāi)展的“委托管理”探索

上海市浦東新區(qū)開(kāi)展的“委托管理”探索，將部分教育質(zhì)量較差的學(xué)校委托給專業(yè)的教育中介進(jìn)行管理，通過(guò)此種方式進(jìn)行改革，進(jìn)豐富了教育管理方式，又激發(fā)了教育中介參與辦學(xué)的積極性，同時(shí)為非優(yōu)質(zhì)校向優(yōu)質(zhì)校奮進(jìn)提供可能，可謂“一石三鳥(niǎo)”[6]。

4.加強(qiáng)信息公開(kāi)，建設(shè)教育問(wèn)責(zé)機(jī)制

（1）教育信息公開(kāi)

服務(wù)型政府建設(shè)的前提就是政府信息公開(kāi)，教育行政部門(mén)有必要完善信息公開(kāi)保障機(jī)制，完善公共參與的互動(dòng)渠道，豐富用戶需求，加強(qiáng)公共參與，同時(shí)建立健全反饋保障機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)責(zé)任主體的監(jiān)督問(wèn)責(zé)，教育信息公開(kāi)是教育科學(xué)治理結(jié)構(gòu)中不可忽略的因素。2008年教育部公布了《教育機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)實(shí)施辦法》，同時(shí)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提到“信息公開(kāi)”的詞頻就有5次，而且明文指出“全面推進(jìn)依法行政……完善教育信息公開(kāi)制度，保障公眾對(duì)教育的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。但是2014年，一項(xiàng)以我國(guó)286個(gè)地級(jí)市教育行政網(wǎng)站的教育信息公開(kāi)狀況的調(diào)查研究結(jié)果表明，目前公眾瀏覽各級(jí)教育行政部門(mén)網(wǎng)站的主要目的是了解相關(guān)招生考試信息和與自己利益高度相關(guān)的私己性信息，而對(duì)教育政策宣傳、教育財(cái)物監(jiān)管、教育人事變動(dòng)等信息關(guān)注度并不高，這既體現(xiàn)了已公開(kāi)教育信息缺乏吸引力，也有信息公開(kāi)不便捷、過(guò)于專業(yè)等問(wèn)題，這在很多情況下造成了“信息冗余”[7]。

（2）建立教育問(wèn)責(zé)制

行政決策、教育問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立是依法進(jìn)行教育治理的重要內(nèi)容。形成科學(xué)有效的教育行政權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，是深化教育行政管理體制改革的重要任務(wù)。2010年，山東在全國(guó)率先提出規(guī)范辦學(xué)行政問(wèn)責(zé)。山東省委辦公廳、省政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)素質(zhì)教育工作的意見(jiàn)》，著力解決規(guī)范辦學(xué)中存在的突出問(wèn)題，實(shí)施教育行政問(wèn)責(zé)制度。對(duì)違規(guī)辦學(xué)行為作出明確規(guī)定。對(duì)出現(xiàn)多次嚴(yán)重違規(guī)辦學(xué)行為的縣（市、區(qū)），撤銷(xiāo)榮譽(yù)稱號(hào)，同時(shí)，追究教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，直至追究當(dāng)?shù)攸h政負(fù)責(zé)人的責(zé)任。2010年，山東在全國(guó)首先提出了規(guī)范辦學(xué)的行政問(wèn)責(zé)制度，著力解決辦學(xué)過(guò)程中的存在突出問(wèn)題，同時(shí)山東省積極完善教育督導(dǎo)責(zé)任區(qū)制度，加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)規(guī)范辦學(xué)情況的隨機(jī)督導(dǎo)，建立全方位、經(jīng)常化的督查機(jī)制。對(duì)于違規(guī)辦學(xué)的學(xué)校追究教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，直至追究當(dāng)?shù)攸h政負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

參考文獻(xiàn)

[1] 楊東平.2020：中國(guó)教育改革方略[M].北京：人民出版社，2010.

[2]山東省濰坊市教育局構(gòu)建新型政校關(guān)系.搜狐教育，2008-9-22http：//learning.sohu.com/20080922/n259681400.shtml.

[3]江蘇省無(wú)錫市學(xué)校管理實(shí)行“管辦分離”的改革.搜狐教育，2008-9-22http：//learning.sohu.com/20080922/n259681976.shtml.

[4]《四川省成都市青羊區(qū)教育局建設(shè)服務(wù)型政府》搜狐教育，2008-9-22.http：//learning.sohu.com/20080922/n259682219.shtml.

[5] 假設(shè)服務(wù)型山東淮坊市教育局：組建教育惠民中心，搜狐教育2014-08-29http：//learning.sohu.com/20140829/n403880948.shtml.

[6] 上海市浦東區(qū)公共教育服務(wù)“管辦評(píng)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，搜狐教育，2014-08-28http：//learning.sohu.com/20140828/n403865657.shtml.

[7] 張?zhí)煅呱?地級(jí)教育行政網(wǎng)站信息公開(kāi)的現(xiàn)狀及發(fā)展進(jìn)路[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

【責(zé)任編輯 鄭雪凌】