論我國海洋立法的現(xiàn)狀、問題及完善途徑

張輝

摘 要：文章回顧了我國海洋法律的歷程；分析了我國海洋立法方面存在的不足：海洋法律地位有待提高，海洋法律體系內容不夠健全，結構缺乏完整性和協(xié)調性，涉海法律操作性較差等；探討了完善海洋立法的途徑：立法指導思想上高度重視，構建層次分明、效力有別、科學合理而運行有效的海洋法體系，改革與完善我國海洋行政管理體制，關注國際海洋事務立法的發(fā)展，加強地方海洋立法工作力度等。

關鍵詞：新中國；海洋立法；現(xiàn)狀；問題；完善

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2012）04-0104-04

新中國成立以來，特別是改革開放30多年來，我國海洋立法工作取得了巨大成績，海洋法律制度的基本框架已經(jīng)形成，主要的法律制度已經(jīng)建立，涉及的內容包括海洋權益、資源開發(fā)、交通運輸、環(huán)境保護和海域使用等諸多方面，在維護海上安全和海洋權益、保護海洋生態(tài)環(huán)境、規(guī)范海洋開發(fā)秩序、發(fā)展海洋經(jīng)濟等方面發(fā)揮了重要作用。但同時面對各國開發(fā)、利用與管理海洋和發(fā)展海洋經(jīng)濟的步伐不斷加快的趨勢，我們在海洋立法工作上也存在一定的缺陷，需要對此進行改進，以利于更好地維護我國的權益和海洋安全，促進海洋經(jīng)濟的更快、更好發(fā)展。

一、新中國成立后我國海洋法律制度的立法狀況

我國海洋法律制度的主要內容是由一系列法律、法規(guī)、規(guī)章及相關的條約等規(guī)范性法律文件規(guī)定的，國家級的海洋法律、法規(guī)和規(guī)章目前有110多個。我國的海洋立法主要經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段：

（一）初步發(fā)展時期（1949—1977年）

這一時期，我國所制定與頒布的海洋法律法規(guī)并不多，只是一些最基本、最迫切的規(guī)章或政策性的文件，內容主要集中在維護國家主權和國防安全等方面，比如1953年頒布的我國《 海港管理暫行條例》；1953年7月1日劃定了舟山群島的禁航區(qū)界限；1953年10月18日劃定了廟島列島禁航區(qū)；1956年公布《 關于商船通過老鐵山水道的規(guī)定》；1958年9月4日發(fā)布的《中華人民共和國政府關于領海的聲明 》；1964年發(fā)布《 外國籍非軍用船舶通過瓊州海峽管理規(guī)則 》；1971年國家交通部制定和頒布了《海損事故調查和處理規(guī)則（試行）》；1973年中國政府宣布加入《 國際船舶載重線公約 》；1976年發(fā)布《中華人民共和國交通部海港引航工作規(guī)定》等。

（二）快速發(fā)展時期（1978年至今）

這一時期，我國海洋立法工作快速發(fā)展，制定了大量的海洋法律法規(guī)。內容集中在三大方面：一是關于維護領土主權和海洋權益方面的法律法規(guī)。如《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法》、《關于中華人民共和國領海基線的聲明》、《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》、《海上交通安全法》、《涉外海洋科學考察研究管理規(guī)定》等。二是關于規(guī)范海洋開發(fā)秩序方面的法律法規(guī)。如《漁業(yè)法》、《礦產資源法》、《海域使用管理法》、《國際海運條例》、《港口法》、《鋪設海底電纜管道管理規(guī)定》等。三是關于保護海洋生態(tài)環(huán)境保護方面的法律法規(guī)。如《海洋環(huán)境保護法》及其7個配套條例、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境影響評價法》、《海島保護法》、《自然保護區(qū)管理條例》、《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》等。其中有些法律法規(guī)涉及到保護海洋權益、環(huán)境保護、海洋管理等多方面內容，如上面提到的《漁業(yè)法》、《海域使用管理法》、《礦產資源法》等。

二、我國海洋立法工作存在的問題

（一）“海洋法律”未能“入憲”，海洋的法律地位不夠高

我國憲法曾經(jīng)涉及海洋問題，如起到臨時憲法作用的1954年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第三十四條第3款規(guī)定：“保護沿海漁場，發(fā)展水產業(yè)”；1978年《憲法》第六條第2款規(guī)定：“礦藏、水流、國有的森林、荒地和其他海陸資源，都屬于全民所有”。但1982年《憲法》歷經(jīng)數(shù)次修訂，卻始終沒有出現(xiàn)“海”或“海洋”的規(guī)定。“海洋”不能“入憲”，不利于提高全民海洋意識，也不利于我國海洋法律制度的完善。

（二）海洋法律體系的內容不夠健全

一個完整的海洋法律體系包括海洋資源開發(fā)利用，海岸帶使用管理，海域使用管理，海島、大陸架開發(fā)利用，海洋綜合開發(fā)利用等方面的法律、法規(guī)、實施細則、規(guī)章及相關條約。對照這一體系，我國海洋法律體系的內容還不夠完善和全面，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

1. 發(fā)展海洋經(jīng)濟方面的法律不夠健全。目前我國在海洋權益、資源開發(fā)、交通運輸、環(huán)境保護和海域使用等方面的海洋立法內容豐富，比較健全，但在海岸帶建設、海洋區(qū)域經(jīng)濟建設、海洋綜合開發(fā)利用、海洋科學研究等有關海洋經(jīng)濟方面的立法不夠全面和完善。這種狀況，與世界各國大力發(fā)展海洋經(jīng)濟、普遍重視海洋經(jīng)濟立法的形勢不相適應，如不在此方面完善健全法律法規(guī)，將會嚴重阻礙我國海洋經(jīng)濟的全面發(fā)展。

2. 在對外維護本國海洋權益和安全方面立法相對滯后。一段時間，我國對《聯(lián)合國海洋法公約》等國際海洋法律重視不夠，研究不足，導致我國在法律制定方面缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃和明確的目的性，立法進度緩慢，其所帶來的不利因素迄今仍有影響，這突出表現(xiàn)在：對照《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定，我國尚有10多個領域有待于建立正式的法律制度或配套法規(guī)，如：專屬經(jīng)濟區(qū)的配套法律、公海生物資源利用與養(yǎng)護制度、參加國際海底礦產資源開發(fā)管理制度等。我國在立法保護釣魚島、南海等海洋權益方面，與爭端國日本、東盟國家相比也處于相對滯后狀態(tài)。

3. 在專屬經(jīng)濟區(qū)軍事利用、軍事行動等方面法律上仍存空白。這些空白使得外國軍艦、軍機在我國專屬經(jīng)濟區(qū)海域及爭議海域的非法軍事行動有機可乘，甚至有時肆無忌憚。

（三）海洋法律體系的結構缺乏完整性和協(xié)調性

我國海洋法律體系的結構，首先表現(xiàn)在缺乏完整性和合理性上。由于“海洋”未能“入憲”，我國現(xiàn)行海洋法律體系結構缺少最高層次——國家根本法（憲法）的法律條文規(guī)定；也缺少第二層次類似《海洋基本法》這樣的基本法律；我國現(xiàn)行的海洋法基本上是屬于第三、第四層次的法律、法規(guī)和規(guī)章。這樣就突顯出海洋法律在整個國家法律體系中的地位還不夠高，同時也使得我國整個海洋法體系，給人的感覺是“頭輕腳重”，不夠協(xié)調。其次我國海洋法律體系的結構，還表現(xiàn)在缺乏協(xié)調性上。由于我國海洋法體系缺乏一些貫穿整個海洋法律制度始終的海洋法的基本原則；同時各種各樣的海洋法律、法規(guī)的立法主體在立法時缺乏溝通和協(xié)調，這些最終導致整個海洋法體系內部缺乏協(xié)調性，進而導致海洋執(zhí)法主體的混亂，形成難以理順的“條條關系”和“塊塊關系”［1］。如《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定，對海洋環(huán)境污染，環(huán)保、海洋、港監(jiān)、漁政、海事、甚至軍隊環(huán)保等多個部門都有權進行管理。在海洋行政執(zhí)法方面，中國的海上執(zhí)法體制屬于分散的執(zhí)法體制，沒有形成一支綜合統(tǒng)一的海上執(zhí)法力量，而是機構林立，職能交叉重疊，執(zhí)法主體混亂，多頭管理，執(zhí)法分散，資源未得到有效整合，執(zhí)法效果當然大打折扣［2］。總之，海洋立法存在的缺陷，不利于管理國家海洋事務、維護國家海洋權益。

（四）涉海法律操作性較差

如在維護國家海洋主權與安全方面，我國頒布的《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法》、《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》等法律法規(guī)，原則性過強，缺乏針對性和可操作性，具體表現(xiàn)在：對海上執(zhí)法主體、外方具體海上活動的違法性、違反我國法律法規(guī)的具體處罰措施、緊追權的行使等都沒有做出細致明確的規(guī)定，法律內容上的缺陷，使其適用性大為下降。因此，對已經(jīng)頒布實施的海洋法律法規(guī)必須盡快制定實施細則，否則，我國海洋權益和海上安全的維護很難取得實效。

三、完善我國海洋立法的途徑

海洋法律制度的健全和完善是一個動態(tài)的過程。當前我國需要在國家海洋基本政策的指導下，與時俱進，制定相關的法律制度及具體政策。同時努力與國際法相協(xié)調，增加法律法規(guī)適用性、前瞻性和可操作性，使之更好地服務于維護海洋權益、發(fā)展海洋經(jīng)濟的戰(zhàn)略目標。

（一）必須從政治的戰(zhàn)略高度重視海洋的戰(zhàn)略地位和海洋立法工作

“欲國家富強，不可置海洋于不顧。財富取之于海，危險亦來自于海。”這是我國明代航海家鄭和的至理名言。從秦朝至明朝中期，中國與周邊國家乃至其他區(qū)域國家相比，造船和航海業(yè)發(fā)達，是當時名副其實的海洋大國，但明朝中后期至鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)前中國長期推行閉關鎖國政策，重陸權而輕海權，不重視海軍建設和海防建設，海防力量日益羸弱，結果導致倭寇和西方列強多次從海上入侵，使中國墮入屈辱的深淵，由世界大國、強國淪為半封建、半殖民地國家。我國和世界歷史發(fā)展的經(jīng)驗表明：國家的興衰與海上力量息息相關，海興則國強，海衰則國弱。自上世紀80年代《海洋法公約》誕生以來，海洋已日益成為人類重要的能源和資源寶庫，成為一個國家生存與發(fā)展的基礎，因此為了更好地維護國家海洋權益、保護海洋環(huán)境、發(fā)展海洋經(jīng)濟，我們必須從政治的戰(zhàn)略高度重視海洋的戰(zhàn)略地位和海洋立法工作，為建立科學合理、行之有效的我國海洋法體系而努力奮斗。

（二）構建一個層次分明、效力有別、科學合理而運行有效的海洋法體系

一要推動“海洋入憲”，要把海洋這一重要的“藍色國土”寫進國家根本大法——《憲法》的有關條文中，以作為國家整個海洋活動的根本指針和其他海洋立法的《憲法》根據(jù)。“海洋入憲”對提高全民海洋意識、完善中國海洋法律制度具有重要作用。

二要制定《海洋基本法》［3］121。制定《海洋基本法》的主要目的是對中國海洋事務作通盤考慮，統(tǒng)籌安排維護國家海洋權益、發(fā)展海洋經(jīng)濟、規(guī)范海洋開發(fā)秩序、保護海洋生態(tài)環(huán)境、促進海洋科教發(fā)展和提供海洋公益服務等問題。加強海洋經(jīng)濟立法在《海洋基本法》中的地位與比重。

三要加強海洋經(jīng)濟立法力度，如制定《海洋資源綜合利用法》、《海岸帶管理法》、《海洋資源開發(fā)管理法》等法律法規(guī)。

四是制定配套法規(guī)。如制定《領海及毗連區(qū)法》、《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》、《海域使用管理法》、《海上交通安全法》、《漁業(yè)法》、《海洋主權安全法》等基本法律的配套法規(guī)，更好地發(fā)揮其促進和保障綜合管理的作用。如在我國《領海及毗連區(qū)法》配套法規(guī)中，宣布剩余的原先沒有宣布的在釣魚島、南沙群島的領海基點；在《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》配套法規(guī)中，增加軍事利用的指導原則，明確外國艦船、飛機在我國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的基本權利和義務，增設巡航執(zhí)法制度、涉外海洋調查管理制度、海上人工構造物管理制度及違反規(guī)定的處罰［4］，宣布釣魚島、南沙群島的領海基點以外的專屬經(jīng)濟區(qū)及大陸架范圍等。此外，我國還要制定特定事項的管理制度，如海洋觀測預報、極地活動管理和大洋資源勘探開發(fā)管理等。

在構建多層次的海洋法律體系過程中，要做好兩個方面的協(xié)調與統(tǒng)一工作：一是國內海洋法之間的協(xié)調與統(tǒng)一，即海洋基本法律、法規(guī)之間，以及海洋基本法律、法規(guī)與其實施細則、規(guī)章等下位法之間保持協(xié)調與統(tǒng)一。二是國內海洋法要與國際海洋法保持協(xié)調與統(tǒng)一，特別要注意與我國已加入的《聯(lián)合國海洋法公約》的協(xié)調與統(tǒng)一。

（三）改革我國現(xiàn)行海洋行政管理體制，加強海洋執(zhí)法，有效維護國家海洋權益和海洋安全

重大海洋事務屬于國家戰(zhàn)略和安全問題，需要國家高層的統(tǒng)一協(xié)調決策。我國所面臨的重大海洋問題比許多國家都突出，多個執(zhí)法部門并存的現(xiàn)狀造成多頭管理、各執(zhí)其法、群龍鬧海、執(zhí)法效益差的局面，我們必須改革與完善我國現(xiàn)行海洋行政管理體制，規(guī)范海洋執(zhí)法，使我國海洋立法和海洋司法協(xié)調與統(tǒng)一，使我國海洋法體系在實踐中真正協(xié)調起來并有效運行。首先，我國應設立更高層次的決策和協(xié)調機構，可在中央或國務院設立“國家海洋工作領導小組”，或“國家海洋工作委員會”，由副總理或國務委員擔任領導小組組長或委員會主任，這一協(xié)調和決策機構由國防、外交、海洋、科技、發(fā)改委、教育等所有涉海相關部委參加，負責領導協(xié)調涉海重大政策的研究制定，統(tǒng)籌研究和協(xié)調解決重大問題，包括海洋安全、海洋資源開發(fā)利用、海洋權益保護等有關海洋的重大戰(zhàn)略問題。統(tǒng)一協(xié)調中央與地方的海洋行政執(zhí)法活動。同時，在沿海地方各級政府成立一個海洋綜合執(zhí)法管理部門如某某省或某某市海洋工作委員會，由本級政府的副職領導擔任主任，專門負責本轄區(qū)內的海洋行政執(zhí)法活動，統(tǒng)一協(xié)調本轄區(qū)內或本轄區(qū)與其他轄區(qū)之間的海洋行政執(zhí)法活動，以此體現(xiàn)海洋法體系的權威性和協(xié)調性。其次，在國家層級，可將國家海洋局這個國土資源部下轄的副部級政府機構從國土資源部脫離出來，在原先基礎上，納入其他部委的涉海部門升格為正部級的國家海洋部或國家海洋總局，實行垂直管理體制，這樣其他部委的涉海部門如交通運輸部的海事部門、農業(yè)部的海洋漁政部門、環(huán)境保護部的海洋環(huán)保部門等被統(tǒng)歸起來，分別成立海洋部（或海洋總局）海事局（司）、漁政局（司）、環(huán)保局（司）等機構。海事局（司）、漁政局（廳）、環(huán)保局（廳）負責日常行政事務，其執(zhí)法事項由海洋部（或海洋總局）下的海上執(zhí)法總局（或海上執(zhí)法局、副部級）設置海事執(zhí)法總隊、漁政執(zhí)法總隊、環(huán)保執(zhí)法總隊具體負責，原海洋局的海監(jiān)執(zhí)法由海上執(zhí)法總局（或海上執(zhí)法局、副部級）下的海監(jiān)執(zhí)法總隊負責。我國的海洋行政管理職能部門仍分為國家——海區(qū)——地方三級，國家管理部門是國家海洋部（或國家海洋總局）；海區(qū)管理部門是國家海洋部（或海洋總局）下的海上執(zhí)法總局（海上執(zhí)法局）派出的北海分局、東海分局、南海分局（司局級）等三個派出機構，這三個機構分別下設海監(jiān)執(zhí)法總隊、漁政執(zhí)法總隊、海事執(zhí)法總隊、環(huán)保執(zhí)法總隊等，分別履行對渤黃海、東海、南海海域的海洋管理監(jiān)督職責，其管轄區(qū)域是領海基線向外一側的海域；地方管理部門是16個沿海省區(qū)市（省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市，下同）的海洋局［3］452，其管轄區(qū)域是領海基線向內一側的海域。省區(qū)市海洋局的管轄范圍擴大，職能較前大大加強，因為地方政府要仿效國家層次將分散的各個涉海相關廳局及其職能（如海監(jiān)、海事、漁政、環(huán)保）統(tǒng)一移交給沿海省區(qū)市海洋局，沿海省區(qū)市海洋局在沿海縣（區(qū)）成立海洋局（海上執(zhí)法支隊），兩塊牌子，一套人馬，管理本轄區(qū)的海上行政事務和執(zhí)法事項（海監(jiān)、漁政、海事、環(huán)保等），取消地市級海洋局和執(zhí)法部門設置，縣（區(qū)）海洋局（海上執(zhí)法支隊）對上直接向沿海省區(qū)市海洋局負責。沿海省區(qū)市海洋局歸海洋部（或海洋總局）與省區(qū)市地方政府雙重管理，省區(qū)市、縣（區(qū)）海洋局的經(jīng)濟收益參照稅務、工商部門，可以補償支付一部分給地方財政（取得地方政府工作上的支持和配合）、一部分上交給國家海洋部（或海洋總局），一部分自留用于自身發(fā)展。三級管理部門對海洋的管理體現(xiàn)了垂直管理和分級管理相結合的特點。另外，武警邊防總隊海警和海關緝私警執(zhí)法職能不變，但要加強與海洋統(tǒng)一執(zhí)法部門的協(xié)調與合作。

（四）關注國際海洋事務立法的發(fā)展

我國海洋法律制度的建立、發(fā)展和完善受到涉海國際法的深刻影響。這是我國海洋法律制度不同于其他制度的一個重要特點。建立和完善我國海洋法律制度必須密切關注國際海洋法以及其他國家海洋立法的發(fā)展。首先，應關注國際海洋法律和條約的制定、修改和執(zhí)行情況。其次，應密切關注中國周邊國家的海洋立法情況。最后，應借鑒世界主要國家的立法經(jīng)驗，包括海洋管理較為成熟的發(fā)達國家和發(fā)展中國家的立法與實踐。

（五）加強地方海洋立法工作力度

地方海洋立法是我國海洋法律制度的重要組成部分，地方海洋立法的健全和完善有利于保障國家相關法律法規(guī)的有效實施，地方海洋立法的創(chuàng)新和探索也促進了國家海洋法律制度的建立和完善。國家相關部門應當加強對地方海洋立法實踐的支持與指導，提高地方海洋立法水平，積極總結地方海洋立法經(jīng)驗，及時在國家立法中予以吸收，進一步完善我國的海洋法律制度。

參考文獻：

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［2］蔡安寧.整合海上執(zhí)法力量維護我國海洋權益［J］.法制與社會，2009（9）:255.

［3］國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組.中國海洋發(fā)展報告（2010）［M］.北京：海洋出版社，2010.

［4］李安民.維護我國海洋權益之對策思考［N］.中國海洋報，2008-05-06.

責任編輯 陸 瑩

On Marine Legislation, Problems and Perfection of China

Zhang Hui

（Party School of Guangxi Zhuang Autonomous Region Committee of C.P.C.Nanning Guangxi530021）

Abstract: This paper discusses the current situation of marine legislation in China and analyzes the problems, which are promotion of marine legislation status, imperfect marine legislation system, fragmented and uncoordinated structure, worse operability etc. The paper proposes the following ways to perfect marine legislation: attaching great importance to the guideline of legislation, establishing clear, effective and scientific system of marine laws, reforming and perfecting marine administration system, focusing on the development of international marine legislation and reinforcing local marine legislation.

Key Words: Marine legislation, current situation, problems, perfection