我國地方政府購買社會組織公共服務的問題與對策分析

齊海麗

摘 要：隨著新公共管理運動的興起，政府購買服務得以迅速發展。作為公共服務社會化的一種方式，政府購買可以有效提升公共服務供給的質量與效率。近年來，我國地方政府購買公共服務取得了一定的成效，但也存在著熱情過高、制度不完善、財政投入不足等問題。為此，需要從理性審視績效、加強制度建設和加大財政投入等幾個方面來加以完善。

關鍵詞：地方政府；購買公共服務；合同制治理；社會組織

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2012）04-0095-05

一、政府購買公共服務內涵及其類型分析

（一）政府購買公共服務的內涵

作為公共權力的行使者、公共利益的代表者、公共政策的制定者，政府最基本的職能就是供給公共產品和公共服務。為此，如何提升公共服務供給的質量與效率，也是政府一直追求的目標。20世紀80年代以來，西方發達國家先后掀起了公共管理改革浪潮。各國政府紛紛通過行政改革來重新定位政府職能，提高政府行政效率和服務質量。在這場從“生產者社會”向“顧客社會”轉變的靜悄悄的革命中，政府的職能也實現了由“劃槳到掌舵再到服務”的轉變。政府購買服務就是在這種背景下興起的。它起源于西方國家，符合以市場機制、參與式管理和公民自主選擇為特征的公共服務發展趨勢。當前這一制度在西方國家已較為成熟。

在我國，雖然政府購買服務的做法并非新鮮事物，但對其研究起步比較晚。目前國內專門論述政府購買服務的著作較為鮮見。學者王浦劬在總結政府向社會組織購買公共服務的總體情況和實際案例的基礎上編著的《政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經驗分析》［1］，是目前國內學術界較為系統地闡述政府購買服務的專著。更多的對于政府購買服務的論述體現在國內相關科研院所及其學者所做的課題中，如賈西津所主持的亞洲開發銀行的《中國政府購買公共服務研究》［2］，為政府購買服務的規范化運作提供了指導原則。在研究論文中比較有代表性的有鄭蘇晉《政府購買公共服務：以公益性非營利組織為重要合作伙伴》［3］、趙立波《完善政府購買服務機制，推進民間組織發展》［4］、周俊《政府購買公共服務的風險及其防范》［5］等。

政府購買公共服務具有多重含義，范圍較廣。目前國內學術界有兩種不同的意見。一種是將政府購買服務等同于公共服務市場化，即承接購買公共服務的對象既可以是企業，也可以是社會組織。把公共服務市場化與社會化等同起來。持這類觀點的學者們認為，公共服務市場化、社會化是指將由政府所壟斷的公共服務職能轉移給營利性的企業以及非營利性的民間組織來承擔的公共服務改革模式。另一種觀點是將公共服務的民營化與社會化的概念區分開來。國外學術研究中并沒有“公共服務社會化”的提法，使用“公共服務社會化”這一術語的主要是國內學者。孫曉莉（2008）將其界定為：根據不同公共服務項目的性質和特點，以社會需求為導向，鼓勵各種非營利組織和社會公眾積極參與興辦公益事業和社會服務，形成以政府為主導、各種社會主體共同參與的公共服務供給格局。她將這種社會化的形式分為非營利組織的供給、社區供給和自愿供給三種［6］。持這種觀點的學者們認為，政府購買公共服務就是公共服務社會化的一種主要實現形式［7］。趙子建（2009）指出，社會化與市場化的區別在于：市場化論試圖為供給者、生產者和消費者提供各種選擇機會，以競爭來提高效率，而社會化則強調利用各種手段創造各種條件促進供給者、生產者和消費者之間的合作，試圖通過協商合作減少成本，提高公共服務供給的效率和滿意度［8］。

綜合以上學者的觀點，政府購買公共服務就是公共服務社會化的一種主要實現形式。作為公共服務供給的一種方式，政府購買公共服務是指政府機關及公共部門為開展業務活動或向社會提供公共物品和公共服務的需要，遵循法定程序、方式和采購目錄，將原來由自己直接承擔或政府通過事業單位承擔，為社會發展和人民生活提供服務的公共服務事項，以合同方式交給有資質的社會組織來完成，并根據其提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用的做法。這是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的新型的政府提供公共服務的方式，它的核心意義是公共服務提供的契約化，政府與社會組織之間構成平等、獨立的契約雙方［9］。政府購買公共服務的內涵可以從以下幾方面來理解：

1. 從性質來看，政府購買服務是一種“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”的新型的公共服務提供方式，其實質是引入競爭機制和契約化管理，實現公共服務供給主體的多元化。

2. 從范圍來看，政府購買公共服務涉及到關乎民生的基本公共服務，民生即為人民的生計，隨著人們生活水平和質量的提高，基本公共服務的范圍也不斷擴寬。

3. 從實施機制來看，購買作為一種交換行為，具有市場性質。這就涉及到了購買價位問題。確定一個合理的價位和制度性的調整機制是購買行為得以有效實行的重要保證。

（二）我國地方政府購買公共服務的類型

我國內地政府購買服務首先產生于上海，最初僅僅局限于“政府購買養老服務”，現在已發展到多種社會公共服務領域。2000年，為應對政府包辦服務的弊端、提高社會福利服務的效益，上海率先改革社會管理體制，開始推行政府購買服務。隨著地方政府公共服務改革的推進，這一制度在我國迅速發展起來。目前，政府購買公共服務已形成廣泛的共識。北京、上海、福建、河南、廣東、湖南等省市都相繼推行政府購買公共服務，上海、無錫、深圳等地效果較好，取得許多值得借鑒的經驗。

清華大學王名教授（2008）根據上海等地政府購買服務的實踐，以民間組織的獨立性程度、競爭性程度這兩項指標為維度，總結出了政府購買服務的三種組合模式：依賴關系非競爭性購買模式、獨立關系非競爭性購買模式、獨立關系競爭性購買模式［10］。韓俊魁（2009）在王名的分類法基礎上進行創新，他從總體上將政府購買服務分為競爭性購買和非競爭性購買兩種。競爭性購買的關鍵要件有兩個:一是公開招投標；二是建立在不同主體契約關系之上的購買程序和購買合同；而非競爭性購買不能同時滿足以上兩個要件，至少不滿足第二個要件。非競爭性購買意味著購買主體之間并非通過招投標，而是通過指定、委托、協商等方式完成的購買行為。這種模式又分為體制內吸模式和體制外模式。體制內吸式政府購買公共服務是指在政府由于編制所限而無法承擔大量事務性工作的情況下，由政府出資建立社團或民辦非企業單位，再由這些NGO行使政府轉移的部分職能的運作方式。體制外非正式的按需購買模式和前兩種模式相比，該模式在形式上顯得更隨意，購買的規模不大，而且購買雙方有著較深的了解以及迫切合作的需要［11］。

二、地方政府購買公共服務存在的主要問題

（一）政府購買服務的熱情過高，缺乏對其風險的理性認識

政府購買服務作為推進政府職能轉變，構建服務型政府的良好舉措，在推進公共服務民營化和市場化方面發揮著重要作用。但是，并非所有的公共服務都可以購買。換言之，政府“購買”服務不是沒有條件的，不是什么都可以委托的。比如一些涉及政府核心業務、特別是一些涉及國家機密的事項，就不能通過“購買”這種方式來提供。很多學者沒有真正弄清楚政府購買服務的內涵與要旨，一味地為了適應潮流，將各種各樣的服務提供方式都命之以政府購買。這種熱情一方面體現在地方政府一窩蜂似地將很多本應有政府承擔的公共服務都以購買的方式轉嫁給社會組織，沒有考慮到購買服務的適用條件。另一方面體現在對其風險缺乏認識。誠如有的學者所言：“在政府購買公共服務問題上，我們表現出的熱情有些過度，因為我們不但缺乏經驗數據證實政府購買‘提高效率和節省成本的承諾，而且對這一模式中隱藏的風險知之甚少。”［12］政府購買公共服務作為合同制治理的一種形式，同樣面臨著委托-代理關系中存在的各種風險。如逆向選擇、道德風險、尋租風險、責任風險等。

（二）政府購買服務普遍存在“短期行為”，缺乏明確的定位和相應的制度保障，難以形成長效機制

一些機關事業單位購買崗位往往是在編制控制嚴格情況下的一種變通，普遍存在臨時過渡意識，缺乏長遠考慮，對于編外人員的管理更缺乏制度保障。

1. 崗位設置不規范。政府購買崗位缺乏科學的崗位序列和分類管理機制，往往是出于臨時需要，名目繁多，因人設崗。

2. 相關法律制度脫節。政府購買崗位具有特殊性，目前雖然主要依據勞動合同法來管理，但該法主要適用于企業用工，特別是在同工同酬、工資協商、試用期規定等方面存在沖突和矛盾。

3. 以一種新的、隱形的方式造成機構臃腫、人浮于事，加重財政壓力。政府購買崗位可以不占用編制，并且用人成本較低，如聘用一個公安文職人員的費用（包括工資、福利、裝備和培訓等）只占到一個民警的三分之一左右。正因為如此，部門和單位之間紛紛效仿，甚至出現“閑著媳婦找保姆”的現象，使編外人員的數量急劇膨脹。

（三）財政資金運作不配套，沒有形成與政府購買服務相適應的定價、預算、支付和績效評估機制

政府購買服務財政資金的核定缺乏科學合理的依據標準，也沒有購買服務資金與專項資金、部門預算資金統一考量的機制。

1. 缺乏合理的定價機制。購買崗位的工種是不同的，有技術、咨詢、輔助等，不同崗位對能力的要求也是不同的，同一工種也有能力高低之分，這就有一個價位差異問題，現在普遍采用一個價位進行購買是不合理的。

2. 財政支付不統一，缺乏穩定的財政投入保障。各級政府的財政支付沒有明確的制度，互相推諉，討價還價，支付方式混亂。

3. 政府購買服務的資金管理服從于專項資金管理，普遍沒有實行績效管理，更沒有真正實行“評估兌現”。目前政府購買服務所給的經費并不是足額的，一部分經費還需要運作機構想辦法自籌。這在發展初期，尤其是在內地的公益捐款還不成熟的環境下是比較困難的。沒有足夠的經費，很多拓展性和創新性的服務就難以開展，也很難擔負起聘請一些資深督導的費用。

三、創新地方政府購買公共服務模式的主要對策

推進政府購買服務模式創新，必須解決好以下三個方面的問題：政府的角色與定位、民間服務機構的培育和運營、政府與民間服務機構的關系問題［13］。具體而言，可從以下幾方面來努力：

（一）理性審視政府購買公共服務的績效

我國公共部門應該大膽地嘗試購買服務模式創新，同時避免走其他國家的老路，在進行購買公共服務的同時，政府應該始終保持冷靜的頭腦，不能一哄而上。要分析購買服務的條件、對象和效果，完善購買服務的管理體制，加強制度建設，加大財政支持力度，進而不斷強化合同管理能力，使政府成為一個精明的購買者。同時，要對政府購買社會組織公共服務的特殊性有清醒的認識。這種特殊性表現在：

1. 交易雙方不是完全對等的兩個實體。政府占據絕對優勢地位，掌握信息、資金等主導權，政府的意愿決定了交易的成功與否。社會組織處于弱者地位，在與政府博弈中，處于不利地位。

2. 購買過程既符合市場契約原理，又有所區別。購買方和承接者在完成交易過程中，以契約形式來規定雙方的權利與義務，彼此受到合同的約束［14］。

（二）創新和完善政府購買服務的制度框架和運作機制

良好的制度安排是政府購買服務推行的必要條件。在制度供給上，重點是營造一個有效、公平競爭的法律和政策環境，使政府購買服務的行為主體和相關活動在一定的規則下有序地運作。應從關鍵制度入手，研究制定政府購買服務的制度框架和政策體系，逐步規范政府購買服務行為。同時，制度的各要素之間相互銜接，相互補充，構成一個整體，并在制度框架內形成運行機制。就近期而言，應借鑒上海城市的經驗，系統規劃，盡快從制度上明確政府購買崗位的操作規范：

1. 制定政府購買服務的相關制度、管理辦法及實施細則，明確政府購買崗位和購買項目的范圍、準入條件、審批程序、預算安排、支付標準、經費保障等。

2. 探索建立專職制、聘用制、派遣制、項目制、委托制等靈活多樣的用人方式，出臺政府購買崗位編外用工管理辦法，包括招錄程序、合同簽約、薪酬待遇、考核評價、管理方式、權益保障等。

3. 制定政府購買服務績效評估、檢查驗收、監督管理等規定，規范政府購買行為和服務方式。

（三）健全政府購買服務的財政投入機制

政府購買服務需要財政配套支持，政府購買服務模式的創新預示著公共財政框架的改革方向，政府購買服務將是公共財政重要的支出形式，并以此推進公共財政框架的改革，促進公共財政從建設型財政向服務型財政轉化，鼓勵民間資本和社會資本參與公共服務。為此，可以從兩個方面進行改進：

1. 調整公共財政支出結構，加大公共服務資金投入力度和轉移支付的力度，既要擴大公共服務供給的總量，又要著力解決人民群眾對公共服務需求的突出問題，為政府購買服務提供科學、穩定的財力保障。政府購買服務經費應全部列入預算，要根據財力情況合理安排項目和崗位，按部門預算的要求實施管理，強化預算的約束力。就現實而言，在公共財政的購買支出體系不夠完善的條件下，在政府購買服務探索起步階段，以崗位為核算單位和購買依據，應是比較見效的操作路徑。應探索不同崗位的能級差異和培訓成本，建立差異化定價機制。每年財政支出的公共服務項目預算中，劃撥一定比例的經費用于政府購買服務的固定投入，并落實相關聘用人員的培訓補貼、工作經費等方面的支出。

2. 帶動社會多元投資主體進入公共服務領域。探索實行有利于加快社會事業發展的財稅、金融政策，充分利用社會的閑置資金，引導社會富余或慈善資金通過建立各種公益性的基金集聚起來，鼓勵和引導社會力量增加對社會發展領域的投入，使之成為政府購買服務資金的另一個重要來源。與社會不斷增長的公共服務需求相比，政府的財力總是有限的，因此，在公共服務領域改革中引入市場機制的方式可以有效彌補政府財力的不足。公共服務改革中引入市場機制，以公共服務主體多元化來緩解政府財政的壓力，減輕政府財政負擔。可選擇一些非基本的公共服務項目，通過委托代理、合同外包、許可經營、用者付費、內部市場等多種方式，引入社會資本參與供給，也可采取政府與社會組織或私人資本合作供給的方式，實現公共服務供給主體多元化和資金來源多元化。

參考文獻：

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［2］蘇 明，賈西津，等.中國政府購買公共服務研究終期報告［DB/OL］.http://wenku.baidu.com/view/3695b

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責任編輯 凌經球

Analysis on Problems and Solutions of Public Service Purchasing in Local Government

Qi haili

（Jining University QufuShandong273155,Shanghai Jiao Tong University, Shanghai 200030）

Abstract：With the rise of new public management movement, public service purchase of government is developing rapidly. As a way of public service socialization, government purchase can effectively promote the quality and efficiency of public service supply. In recent years, local governments have got some beneficial results in this regard, but there still exist some problems, such as over-enthusiastic implementation, imperfect institutionalized arrangements and insufficient financial investments etc. Therefore, it is needed to examine performance rationally, reinforce institutional construction and increase financial investments.

Key words: Local government, public service purchase, governing by contract, social organization