政府介入漁業保險的必要性和政策選擇

賈憲飛 劉海英 同春芬

摘 要：漁業保險是市場經濟條件下保障漁業生產經營活動穩定性的有效條件。至今我國尚未形成適合國情的穩定漁業保險模式，目前僅存的商業性漁業保險和中國漁業互保協會兩種形式也因各自存在的問題而難以有效發揮應有作用。漁業保險市場存在著嚴重的“市場失靈”。明確政府介入漁業保險的政策選擇，加快推進政策性漁業保險步伐，將有利于實現我國漁業健康穩定發展。

關鍵詞：漁業保險；政府介入；政策選擇

中圖分類號：D63-31文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2012）04-0090-05

我國是漁業大國，水產品產量占全球的1/3，漁船數量占全球的1/4，從業人員為全球最多。改革開放以來，我國海洋漁業發展迅速。2011年全國水產品總產量達5603.21萬噸，比上年增長4.28%。按當年價格計算，全社會漁業經濟總產值15005.01億元，實現增加值6881.67億元。據對全國1萬戶漁民家庭當年收支情況抽樣調查，漁民人均純收入10011.65元，比上年增加1048.84元、增長11.70%［1］。漁業是世界公認的高風險的行業，面臨著一系列的人為風險和臺風等自然災害風險。據中國漁業互保協會統計，中國的自然災害損失約占到漁業國內生產總值的5%左右。漁業保險作為漁業風險的一種分散機制，受到了越來越多的關注，但我國漁業保險在世界所占份額較小，其業務出現不斷萎縮的趨勢，沒有發揮其應有的經濟補償功能。

一、我國海洋漁業保險發展概況及現狀

（一）海洋漁業保險的相關概念

按《 海洋大辭典 》解釋，漁業是指從事捕撈和養殖有經濟價值的水生動、植物的社會生產部門的統稱，一般分為海洋漁業和淡水漁業兩部分［2］。海洋漁業是指利用海洋資源捕撈和養殖魚類及海藻等水生植物以取得水產品的社會生產部門，包括傳統捕撈業和水產養殖業。保險是市場經濟發展的產物，是一種風險分散機制，海洋漁業保險是由保險機構為漁業生產者在水產養殖及捕撈作業生產的過程中，對遭受自然災害和意外事故所造成的經濟損失提供經濟保障的一種保險［3］。

（二）政府介入海洋漁業保險的國內外研究現狀

漁業從屬于大農業。國外對農業保險的理論研究始于20世紀30年代，一般把海洋漁業保險理論放在農業保險理論研究中。近100年來，國外學者對農（漁）業保險的研究主要集中在政府是否進行補貼、補貼比例、市場失靈、保費厘定等幾個方面，政府是否對農業保險和漁業保險進行補貼一直是研究的重點。

Ahsan（1982）認為，農業保險市場中存在著市場失靈，而有效的解決辦法就是由政府直接提供農業保險或給予補貼［4］。隨后的學者，對農（漁）保險市場失靈的原因進行了分析，Wright B.D和J.D.Hewitt指出，漁業保險作為農業保險的組成部分，也存在著市場失靈問題，并指出漁民層面的道德風險和逆向選擇，以及漁業的巨災風險特征是漁業保險市場失靈的原因［5］。由于農（漁）業保險市場存在市場失靈問題，因而政府介入農（漁）業保險市場就顯得十分必要。Gardner和Kramer（1986）進一步通過分析37個國家的農業保險需求情況發現，30%的政府補貼率可以使參保率增加20%-30%，從而得出政府補貼是農業保險需求第一大影響因素的結論［6］。在前人分析研究的基礎上，Wright和Hewitt進一步指出，歷史上由私人承辦農業保險多重險業務的嘗試都以失敗告終，對農業一切險和多重險的保險，基本上都是由政府來直接或間接經營［7］。

我國農業保險專家郭曉航教授是較早對農業保險進行系統研究的學者，在其著作《農業保險》（1987）中提出了“農業保險應納入國家整個農業政策范圍內，作為一項政策性業務來經營”的前瞻性觀點，為我國農業保險的科學研究指明了方向［8］。近年來，在我國漁業保險的發展道路問題上，學術界的觀點趨于一致，即走政策性漁業保險的發展道路。任燕楠、金麟根提出了建立“四位一體”的新漁保模式，主張在政府宏觀政策的引導和財政補貼扶持下，由我國漁業互保協會具體運作，引入商業性保險進行聯合共保，以及商業性再保險進行保險標的的再保險，從而實現四位一體協同發展，形成漁險分擔機制［9］。俞雅乖提出了漁業保險的路徑選擇應該是互保基礎上的政策性漁業保險［10］。綜上所述，由于漁業保險本身的高風險和正外部性特性，政府的介入和扶持是順利開展漁業保險的前提和重要條件。

（三）我國漁業保險存在的主要問題

我國漁業保險起步晚，市場發育滯后，存在著供給和需求兩不旺的突出問題。

資料來源：原始數據取自《中國漁業年鑒（2001—2010）》，作者整理計算而成。

從圖1可知，我國漁業勞動力與入保漁民數量懸殊，入保漁民占我國漁業勞動力的比重非常小，漁民對漁業保險的有效需求不足。同時，漁業保險還存在著嚴重的供給不足現象，漁業保險的供給水平取決于保險人的承保能力和漁業保險的經濟效益。中國漁業互保協會的綜合賠付率平均每年都在40%以上（見圖2），綜合賠付率較高，效益低下，遇到大災年份，甚至有可能入不敷出。據統計，我國每年因自然災害致漁業損失高達160億，僅僅靠不以營利為目的的中國漁業互保協會不能有效應對這樣高額的風險，這表明我國漁業保險的供給嚴重不足。

資料來源：原始數據取自《中國漁業年鑒（2001—2007）》，作者整理計算而成。

此外，商業性漁業保險也呈逐漸萎縮之勢，甚至退出了一些地區市場，目前尚存的商業性漁業保險僅限于漁船船東雇主責任險和大型漁船的漁船保險，使得小漁船、近岸漁船、木質漁船、老漁船等投保無門，而風險較大的養殖保險幾乎趨于停辦狀態。由于商業性漁業保險不能有效解決漁業保險的問題，借鑒其它漁業較發達國家的相關經驗，我國于1994年7月成立了中國漁船船東互保協會（后更名為中國漁業互保協會），但是其互保主體缺乏法律保障，中央財政補貼力度小，保險責任范圍單一且沒有形成全國性的漁業互保體系等，都制約著中國漁業互保協會的進一步發展。

二、政府介入漁業保險的必要性分析

我國漁業保險的發展現狀表明，我國的漁業保險市場存在著嚴重的“市場失靈”，需要政府的介入和扶持。

（一）漁業保險是具有正外部性的準公共物品

從經濟理論來看，公共物品是指可以提供社會成員公共使用或消費的物品，嚴格意義上的公共物品具有非競爭性和非排他性。所謂非競爭性，是指某人對公共物品的消費并不會影響別人同時消費該產品并從中獲得效用。所謂非排他性，是指某人在消費一種公共物品時，不能排除其他人消費這一物品（無論他們付費與否），或者是排除的成本太高。依據這兩種特性可以將公共物品分為純公共物品和準公共物品兩類，純公共物品是指具有完全的非競爭性和非排他性，通常采用免費提供的方式，準公共物品是指具有優先的競爭性和局部的排他性，即超過一定的臨界點，非競爭性和非排他性就會消失，擁擠就會出現。我國的漁業從業人員必須交納一定的保費才能購買海洋漁業保險，沒有交納保費的人員就沒有獲得漁業保險的資格，這說明海洋漁業保險具有競爭性的特點，而漁業從業人員通過交納保費購買海洋漁業保險不只是保障了自己的人身和財產安全，在一定程度上穩定了漁業生產和國民經濟的發展，但是這一成果不能將沒有購買海洋漁業保險的人員排除在外，被沒有購買海洋漁業保險的人員無償占有，產生“搭便車”效應，因此海洋漁業保險又具有非排他性的特性。綜上所述，我國的漁業保險是一種準公共物品。

外部性是經濟主體的活動對他人和社會造成的非市場化的影響，分為正外部性和負外部性，正外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價，負外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成外部不經濟的人卻沒有為此承擔成本。包括生產中的正外部性和消費中的正外部性。漁業保險是一種具有正外部性的準公共產品。漁業保險生產中的正外部性導致漁業保險供給短缺，因為完善有效的漁業保險體系不僅對提供漁業保險的保險機構有益，對社會上所有人都是有益的，而漁業保險消費中的正外部性導致漁業保險需求不足，對于購買漁業保險的漁民來說，購買漁業保險不僅保證了自己的人身和財產安全，在一定程度上穩定了漁業生產和國民經濟的發展，但是這一成果不能將沒有購買海洋漁業保險的人員排除在外，被沒有購買海洋漁業保險的人員無償占有，產生“搭便車”效應，越來越多的人選擇“搭便車”而不去購買漁業保險，導致漁業保險的有效需求不足，市場在提供公共物品時，存在著“市場失靈”。

（二）漁業保險市場中的信息不完全和信息不對稱

在分析完全競爭市場時，通常都假定市場信息是充分的、完全的，無論賣者還是買者，對價格、成本、收益和利潤等信息都充分了解，并可以根據信息做出理性的決策。但是這些假定并非是完全現實的，一般情況下，信息是不完全的，至少消費者和生產者并不能確切地知道市場中商品價格分布的信息。而完全的信息不是免費的，獲取完全的信息是要付出成本的。信息不完全或者是因為人們認知的有限，對信息的擁有量必定是不完全的；或者是人們追求信息完全性時需要搜尋成本，而這種搜尋成本對他們來說可能是不經濟的［11］。在社會政治、經濟活動中，一些成員擁有其他成員無法擁有的信息，由此產生的交易關系和契約安排中的不公平和市場低效率的問題。信息不對稱表現為逆向選擇和道德風險。經營漁業保險的保險機構和漁民之間就存在著信息不對稱，保險機構的工作人員對于保險精算、保費的設定、理賠等保險知識方面存在著信息優勢，而漁民在漁業捕撈、養殖等方面存在著信息優勢。拿海水養殖保險來說，由于保險標的是有生命的海洋生物，養殖專業性很強以及由于海水養殖的對象在水下生活，導致養殖產品存量和價值的確定以及發生損失后核定損失工作難度較大。因此，相對于其他農業產品而言，海水養殖中存在道德風險的可能性更大，而且一旦發生損失，在進行損失核算時，主要依靠政府專業技術部門進行核定，這一過程中，如果基層政府部門人員素質不高，就可能會出現基層政府與養殖戶聯合“吃”保的現象。

三、政府介入漁業保險的政策選擇

政府作為社會整體利益的代表，應當積極制定扶持漁業保險發展的優惠政策。具體來說，應做好以下幾方面工作：

（一）加快制定和完善政策性漁業保險的相關法律和法規，為我國漁業保險發展提供制度支撐

國際上凡是漁業保險發展比較成功的國家，如日本、韓國等漁業保險較為發達的國家其法律體系都比較完善。日本國會于1937年頒布了《漁船保險法》，1952年制定《漁船損害補償法》代替《漁船保險法》，引入義務加入制，即加入區內的漁船所有者如有2/3以上同意加入時，則該區域內的全部漁船都有必須加入漁船保險的義務。借鑒發達國家的成功經驗，我國政府應在以下幾方面來完善政策性漁業保險的相關法律法規：第一，在法律中明確規定政策性漁業保險的地位和政策性特性。明確規定我國漁業保險應走政策性漁業保險的道路，在政策性漁業保險中，政府居于主導地位，政策性漁業保險不以盈利為目的，主要是為了滿足廣大漁民的利益需求，以社會效益為最大化目標，以低費率、廣覆蓋為原則。第二，在法律中確定政策性漁業保險的實施主體和監管主體。將農業部確立為推動政策性漁業保險的主體，在農業部內設漁業局，分管漁業保險方面的事務。相應地，保監會負責商業性漁業保險的監管，政策性漁業保險的監管則應當在農業部內設置專門的風險管理局來履行監管職能，并明確規定其法律地位、職責權限和監管的適當程序等。只有主體明確才能順利地開展工作，否則就會產生“多頭管理”、推諉扯皮等不良后果。第三，應當在法律中明確規定各級政府的管理職能和支持作用。細化各級政府的管理職能，確立政府各部門的協調機制，中央和地方政府分工明確，政府在政策性漁業保險中的作用主要是負責政策制定、統籌協調、監管和提供財政支持。第四，應當在法律中明確規定我國漁業保險組織的法律地位。我國的漁業保險組織在發展和經營中都遇到了很多難以解決的矛盾，尤其是法律地位問題，這也正是我國各種漁業保險組織的發展不能步入正軌的一個主要原因。政府有必要盡快制定有關漁業保險組織的法律，為漁業保險組織的發展創造寬松的外部環境和必要的法律空間。在國家關于漁業保險組織的正式立法還沒有出臺之前，可以鼓勵地方政府根據實際情況，制定有關漁業保險組織的地方性法律以及相關扶持政策的暫行條例，為國家的正式立法積累經驗。其內容應包括：明確漁業保險組織的法人地位及注冊登記機關；對審批、注冊的扶持措施；稅收扶持政策以及財政、信貸支持等等。

（二）實施優惠扶持政策，強化漁業保險發展的動力

1.稅收優惠。對經營漁業保險的主體提供稅收優惠，是政府對漁業保險支持的一種有效形式。漁業互保組織是一種互助合作性質、不以盈利為目的的漁民保險組織，因而政府對其可采取完全稅收減免的優惠政策，而對一般的商業性保險公司，由于漁業保險經營的特殊性，也可對其業務進行減稅的優惠政策。首先應當免除捕撈業、養殖業等各種漁業保險業務的全部營業稅和個人所得稅，由于漁業互助保險組織對于內部來說不具有盈利性，在純費率中不含有利潤因素，當年結余的大部分又作為總準備金提留，不產生承保利潤，因此必須免除一切稅賦；其次對漁業保險經營主體資金經營的盈余，實行完全的稅收減免，以利于經營主體降低成本，增加保險基金積累，同時增大保險費的返還比例以提高漁民保險費的支付能力和支付意愿等等。總之，對于漁業互助保險組織應該給予免稅，而對于經營風險較大的險種的保險公司則應給予營業稅和所得稅免征的優惠。

2.財政支持。首先，對漁民交納的保費給予補貼。按現行農業部試點實施的政策性漁業保險保費補貼比例來看，目前，中央財政對漁船安全互助保險和漁民人身平安互助保險保費補貼比例為25%和20%［10］。這一比例遠遠低于日韓等漁業保險較為完善的國家，如在日本，100噸以下的漁船所有者義務加入漁船保險時，政府對義務加入的漁民補貼一部分保險費，其補貼額度高達保費的30%［12］。應借鑒國際漁業保險比較發達國家的經驗，結合我國財政狀況和我國漁民自身的承受能力，逐步提高漁業保險保費補貼比例，還應當擴大保費補貼的險種，從捕撈險種擴大到關系漁民生活的養殖險種。其次，直接對漁民進行補貼，并對投保的農戶實行“無索賠獎勵”。再次，對經營政策性漁業保險的機構的經營管理費用給予適當補貼，以保證其能更好地經營漁業保險的業務，確保漁業的穩定持續發展。第四，建立財政支持的巨災風險基金制度。巨災風險基金是漁業保險繼原保險、再保險之后的第三道屏障，為救災和災后重建提供穩定的資金來源，以平衡災年和平常年份的收支，從時間上分散了風險。

3.技術支持。借鑒日本農林水產省的相關經驗，可以考慮在我國農業部下設立風險管理局，負責保險費率的厘定和險種開發等技術性工作。漁業保險在保險費率厘定、保額確定、防災防損、定損與理賠等方面都涉及到漁業技術和保險技術，而漁業保險組織在一定程度上缺乏足夠的技術力量，政府應當采取措施充分利用現有的保險資源，對漁業保險經營主體進行全面的支持，如組織相關人員進行業務培訓，或由保險公司在相關技術認定時給予援助。

（三）加強對漁業保險的監管

監管的目的是更有效地實施國家的政策。監管的順利進行在于監管機構要充分發揮其作用，而監管機構擁有充足的資源、相應的職權等是成功監管的關鍵。只有監管機構具有相對獨立的職權，才能不受制于個別利益的制約和影響，從而在整體上順利進行協調和控制，因此這一監管機構應該設立在政府的核心層。首先，建立專門的漁業保險的監管機構。由于商業性漁業保險和政策性漁業保險的性質不同，如果由保監會統一監管兩類不同性質的保險，監管目標和理念的重合可能會導致政策性漁業保險和商業性漁業保險業務之間發生利益沖突，因此對兩類不同性質的保險應由不同的機構來進行監管。商業性漁業保險主要應由保監會來監管。而對政策性漁業保險的監管則可借鑒美國和日本的經驗，由農業部設立專門的機構如風險管理局來進行，負責對政策性農業保險和漁業保險來進行監管，風險管理局掛靠在農業部，使之相對獨立，從而在整體上對各方利益進行協調整合。同時，應當確立監管原則和監管的相應程序，保證監管的有效進行。漁業保險的監管原則應當基于經濟原則和法律原則，經濟原則要求減少不必要的運行成本，進而提高漁業保險的效率；法律原則要求減少漁業保險執行者過度的自由裁量權，以避免在勘損、理賠的過程中保險公司以及地方政府工作人員結成利益共同體來損害國家的利益［13］。

（四）加強保險知識的宣傳普及，提高漁民的風險意識，擴大投保面

政府應當加大宣傳力度和普及力度，讓更多的漁民了解漁業保險的必要性和重要性，從而更加自覺投保，以擴大投保面，形成“大數效應”。長期以來受自給自足的自然經濟傳統觀念的影響，我國農民的風險管理意識非常淡薄，雖然在一些漁業商品化、產業化水平較高的地方，漁業保險作為一種重要的風險損失補償方式已逐步被大部分漁民所接受，但是在更多地區特別是漁業欠發達地區，漁業保險的意義和作用還未被廣大漁民所認知，還沒有把風險的威脅轉化成為明確的保險需求，這里面既有內在的僥幸心理，也有現有保險機制難以符合漁民利益取向等多方面原因。因此，必須加強廣泛、持久的宣傳與思想教育工作，讓廣大漁民對漁業保險的性質、作用及具體運作方式等有一個比較深入和全面的了解，提高漁民的風險保障意識，樹立合作意識。可以考慮將宣傳職能更多的下放到鄉鎮政府和村委會，并設置專人進行負責。因為鄉鎮政府和村委會對本地情況更加了解，能制定更適合本地方情況的宣傳方案，使宣傳工作更加切合當地實際，收到事半功倍之效。此外，金融部門和監管部門應當聯合起來，制定政策法規，對參加漁業保險的廣大養殖戶優先給予貸款支持，投保人憑借保險公司的保單就可以優先得到銀行的貸款，投保的險種越多，就能得到更多的貸款［14］，以此激勵漁民投保實現投保面的擴大。

結 論

我國是一個漁業大國，當前漁業正處于蓬勃發展的時期，政府介入漁業保險將是解決我國漁業保險發展困境的有效應對措施，探討政府介入漁業保險的必要性，明確政府介入漁業保險的政策選擇，對推進政策性漁業保險的發展和充分發揮漁業保險“助推器”和社會“穩定器”的作用，具有很重要的現實意義，將有利于實現我國漁業健康穩定發展。

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責任編輯 凌經球

Necessity and Policy Option of Government Intervention of Fishery Insurance

Jia Xianfei Liu Haiying Tong Chunfen

（Ocean University of China Tsingtao Shandong266100）

Abstract: Fishery insurance is an effective guarantee to ensure the stability of fishery production and business activity in the market economy. So far, there is no stable fishery insurance that is appropriate for our state condition, even the current commercial fishery insurance and China Fishery Mutual Insurance Associations can not effectively perform their function. Fishery insurance is suffering serious “market failure”. It would be beneficial for fishery stable development to clarify policy option of government intervention and promote policy fishery insurance.

Key Words: Fishery insurance, government intervention, policy option