劉少奇對中國共產黨從革命黨向執政黨轉變的探索

杜本禮

摘 要：新中國成立后，劉少奇對中國共產黨從革命黨轉向執政黨問題，進行了艱辛的探索并取得了一些有益的認識：他提出黨政分工以完善黨的領導方式和執政方式；對權力加強制約，以防止個人集權、官僚主義和腐敗現象的出現；加快法制建設，強調黨員必須帶頭遵守憲法和法律，把實行法治作為共產黨的基本執政方略。劉少奇對中國共產黨從革命黨轉向執政黨的艱辛探索，為新時期實行全面改革提供了寶貴的經驗。

關鍵詞：劉少奇；中國共產黨；革命黨；執政黨

中圖分類號：D251文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2012）04-0081-05

隨著新中國的誕生和新的國家政權的建立，中國共產黨從一個領導人民為奪取全國政權而奮斗的革命黨，開始轉向一個掌握全國政權并領導國家建設的執政黨，在這種政治地位發生巨大變化的過程中，劉少奇作為中共中央第一代領導集體的重要成員，為順應這種歷史性的變化做出了不懈的努力，在完善黨的領導方式和執政方式、加強對權力的制約和監督、建立社會主義法治等方面進行了不斷地探索，這些探索至今仍有其寶貴的借鑒意義。

一、黨政分工，不斷完善黨的領導方式和執政方式

新中國成立之初，新生的人民政權面臨著復雜困難的環境，作為執政黨的共產黨對國家政權仍然沿用了戰爭年代的一元化領導體制。黨的一元化領導是在新民主主義革命時期形成的特殊制度，1942年，中共中央政治局通過了《 中共中央關于統一根據地黨的領導及調整各組織關系的決定》，規定黨的組織為抗日根據地的最高領導機關，由它領導根據地政府、軍隊和人民團體。這種一元化領導方式，具有集中統一、靈活高效的特點，在當時發揮了很大作用。新中國建立以后，各級政權處在初創階段，缺乏健全的機構和豐富的經驗，因此，這種領導方式不可避免地沿用下來，并在新中國成立初期繼續發揮作用。

但黨的組織與國家政權畢竟是不同性質的組織，具有不同的權力職能，因此，區分它們之間的界限，使其各司其職，才能更好更充分的發揮各自的作用。劉少奇當時就注意到這個問題，提出不能以黨代替政府，要發揮政府的職能作用。早在開國大典之后，他就指出：“以后一切應該由政府來解決的問題，例如進行土地改革、規定職工薪資標準、征收公糧賦稅、規定各種政治的、經濟的、社會的制度等等，都必須由人民政府用法令、決議、指示等來宣布，而不應該用黨的名義來宣布。因為用黨的名義宣布，只有黨員才有服從的義務，人民沒有服從的義務。如由人民政府來宣布，則一切黨派一切人民均有服從的義務。因此，黨是不能代替政府的”［1］131，1951年3月，北京市政府黨組在關于與黨外人士合作問題的報告中提出：“黨組只應討論有關原則方針問題，不必過多地討論具體執行問題，更不應代替行政機構直接處理行政事務，使黨外人士感到無事可做。”他在批轉這個這個報告時認為這些提法很好，要求各級黨委仿照這個報告提出的辦法加以檢討，“以便有所改進。”［2］159

隨著國民經濟的恢復，1954年第一屆全國人民代表大會召開后，各級政權已開始逐步健全。黨的工作重心已經由新中國成立初期的社會改革轉向經濟建設，一元化領導方式中的黨政不分和權力過分集中的弊端開始暴露出來，這更引起了劉少奇的關注。1955年4月，他在聽取省市負責同志匯報有關工作時提出：“一攬子的領導方式是不行的，要有分工，要建立各種業務機構”，并指示中共中央書記處匯同中共中央組織部共同研究省委與省政府的分工問題，實際上提出了“黨政分工”的觀點。他認為黨政分工的原則應該是根據黨組織與政府的不同職能，由政府管具體的業務工作，黨委則主要管政治、思想和組織。為此，他強調指出：“要有管業務的，這主要是政府系統、行政系統去管。另外要有管干部、管思想、管政治的，這由黨委管”。針對各地都出現的黨委工作忙亂，整天管征兵、統購統銷、基本建設等具體業務工作而無暇管黨的問題，劉少奇提出了批評：“現在是不應該管的管了，應該管的沒有管。”［3］623他認為解決這個問題的辦法是要健全政府業務機構，加強政府的獨立工作，黨應該站在監督的地位來指導和幫助政府部門的工作，而不必直接管他們的業務。

到1956年，社會主義改造基本完成，國內的主要矛盾和主要任務都發生了根本變化。正如劉少奇在黨的八大政治報告中所指出：“現在，革命的暴風雨時期已經過去了，新的生產關系已經建立起來，斗爭的任務已經變為保護生產力的順利發展，因此，斗爭的方法也就必須跟著轉變”［4］53。如果說，戰爭年代形成的一元化領導方式在新中國成立初期還有其存在的理由，那么到社會主義改造基本完成時，這種方式顯然已不能適應全面建設社會主義的任務，必須對此進行調整轉換以適應形勢發展的需要。因此，劉少奇在黨的八大政治報告中又強調：“黨應當而且可以在思想上、政治上、方針政策上對于一切工作起領導作用。當然，這不是說，黨應當把一切都包辦起來，對一切都進行干涉”［5］264。遺憾的是，后來由于種種原因，在黨的八大之后，黨內的“左”傾指導思想泛濫，偏離了八大指出的正確方向，轉向以階級斗爭為綱的方向發展，使我們黨喪失了一次從革命黨向執政黨轉型的歷史契機，原有的領導方式不僅未能向劉少奇提出的黨政分工的方向發展，反而在“黨委負責、書記掛帥、全黨大辦”的口號下，黨的部門通過“對口領導”加強了對政府工作的直接干預。正如鄧小平在改革開放初期深刻地指出：“加強黨的領導，變成了黨去包辦一切、干預一切；實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政”［6］142，使黨的轉型走上曲折的道路。

盡管如此，劉少奇仍然對這種黨政不分的體制不斷提出批評。1961年7月他在東北視察工作時，就批評當地的“黨委領導了小事，沒有領導大事，黨委擺脫不了日常事務，盡抓行政工作，就搞亂了，等于沒有黨委領導。”［7］532在1962年1月召開的“七千人大會”上，他專門批評了以黨代政從而削弱黨的領導的現象：“有些黨委，也發生了包辦代替行政系統的日常工作的缺點。為了應付這些日常工作，黨委就過多地增設書記。黨委包攬的事務越來越多，使行政系統不能發揮應有的作用，同時，也使黨委自己不能集中精力好好地研究黨中央的方針、政策，進行調查研究，總結群眾經驗，加強思想政治工作，加強對各方面工作的督促檢查，把領導工作切實做好。”［5］408-409在這次會議上，他不但批評了以黨代政的缺點，而且還強調了黨組織不能代替人民代表大會和群眾組織。隨后，他又公開指出以黨代政、以黨委代替一切是一個根本性的錯誤：“無論如何不能以黨代替政府，不能以黨代替工會，因為黨員總是少數。所以，一定要有人民代表大會，要吸收各方面的意見。人民代表要能夠反映各方面的聲音。現在黨的代表大會代替人民代表大會，黨的委員會代替人民委員會，黨委代替一切，在黨內也代替了黨代表大會，這是個大錯誤。”［3］716可見他對完善黨的領導方式和執政方式的執著追求。

二、制約權力，防止個人集權和腐敗

與黨的一元化領導方式相伴產生的是權力過分集中問題。一元化領導容易導致權力過分集中，在實際中把黨的領導變為個人的專斷。對此，鄧小平精辟地指出：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”［6］328-329其實這個問題也源于戰爭年代，由于當時的特殊情況，黨內的民主集中制存在一些問題，如黨內討論重大問題，有時發揚民主不夠，由個人或少數人匆忙作出決定，很少投票表決。1943年，中共中央政治局又規定，凡中央討論的問題，主席具有最后決定權。這同少數服從多數的民主集中制相違背，是戰爭年代的一種特殊制度，因為戰場形勢瞬息萬變，情況緊急，加之根據地分散，交通不便，冗長的討論表決有可能喪失戰機，需要及時果斷做出決策，所以這是在當時特定環境中所形成的一種特殊制度且具有歷史作用。新中國成立后，我們黨成為領導人民進行經濟建設的執政黨，可以比較從容地、按照民主集中制的程序去處理問題，但這些革命戰爭年代的特殊制度卻沒有被取消，而是繼續沿用下來。1953年，毛澤東還專門再次強調主席的最后決定權：凡是用中央名義發出的文件電報，均須經過他過目和同意，否則無效。

黨的八大鑒于蘇聯斯大林破壞集體領導搞個人專斷的教訓，提出健全民主集中制，強調集體領導，反對個人崇拜，加強對黨組織和黨員的監督，反對個人決定重大問題，規定任何重大問題都要由黨委集體討論決定，然后個人分工負責執行。但黨的八大后，這些正確的認識和制度卻未能貫徹下去，而是轉向了高度集權的發展方向。從此，“黨和國家的民主生活逐漸不正常，一言堂、個人決定重大問題、個人崇拜、個人凌駕于組織之上一類家長制現象，不斷滋長。”［6］330最終釀成歷史悲劇。

這種領導者個人集中或包攬了黨委的權力，實行書記個人高度集權，其實質是以個人代替組織，領導者個人凌駕于組織之上，把組織變成個人的工具，使黨的領導變成個人領導。這不但與黨的性質和黨的集體領導體制根本相違背，而且對黨的長期執政極為不利，執政黨必須在自己的權力框架內引入合理的權力制衡機制，歷史和現實告訴我們，沒有制約的權力是危險的，執政黨要想鞏固自己的執政地位，對權力的制約成為必然的選擇。

劉少奇早在新中國成立之前就對這個問題有著深刻的認識，他指出“我們黨的組織，不是家長制，不許有任何個人站在黨的一切組織之上來支配黨。相反，而是黨的組織支配任何個人。黨的領導者，組織的領導者，只能在服從黨，服從組織，服從多數的條件下，來領導黨，領導組織。黨的任何領導者，都在黨的組織的支配之下，都在多數的支配之下。”［3］302新中國成立后，我們黨執掌全國政權，黨的領袖出任了中央人民政府主席（后為國家主席）和政務院總理（后為國務院總理）等國家機關的領導職務，成為國家的領導者，在巨大的權力誘惑面前，如果缺少制度的制約，即使原來最優秀的領導人也可能濫用國家權力，給執政黨和國家帶來嚴重后果。劉少奇對此有相當的警惕，在黨的八大政治報告中，他專門強調了要貫徹黨的集體領導原則和擴大黨內民主問題。1956年11月，在黨的八屆二中全會上，他又提出了對國家領導人的權力加以限制的主張：“我們要吸取波匈事件的教訓……，要擴大社會主義民主，反對干部中的官僚主義特權思想；要限制領導人的權力，加強對領導人的監督。”［7］379并進一步指出：“國家領導人員的權力應該有一定的限制，什么事情他有多大的權力，什么事情不準他做，應該有一種限制。”［3］645

20世紀50年代末“大躍進”中，出現“第一書記掛帥、一把手大權獨攬”等個人集權現象，不少領導干部不講民主，不聽反面意見，造成“一言堂”、“家長制”等個人專斷作風盛行，使黨和國家民主生活遭到嚴重破壞。對此，劉少奇在總結“大躍進”經驗教訓的“七千人大會”上，強調在黨委內部，應該實行集體領導、分工負責，批評“有些同志，把政治掛帥誤解為第一書記決定一切，或者某一書記在某一方面決定一切，什么事情都是個人說了算，什么事情都要找他。這樣，黨的民主集中制的原則受到損害，黨委的集體領導受到損害”［5］408，大會結束的第二天，他在中央工作會議上再次提出個人專斷問題：“過去這幾年，有集中過多的偏向。這種集中過多，不是真集中，不是無產階級的集中制，而是獨斷專行”［3］713，他認為，我們這幾年實行無產階級的民主，實行的很不好，黨委的民主生活也不正常，書記決定一切，第一書記決定一切，不準聽反面意見。對此，他甚至提出了“要有公開的反對派”的尖銳觀點：“要有反對派，人民中間也好，黨內也好，要有公開的反對派。”［3］714-715為了對權力進行有效的制約，他希望以“反面意見”限制權力的濫用，以“公開的反對派”約束個人專斷，顯示了一個政治家的坦蕩胸襟。

權力會導致腐敗，絕對權力會導致絕對的腐敗，權力的過分集中又必然伴隨著官僚主義產生，這兩個問題對于執政黨而言又是一個能否有效長期治理國家的重大問題。早在新中國成立前夕，劉少奇就敏銳地預見到這個問題的出現：處于執政地位的黨容易滋生官僚主義的作風，執政后有些人高高在上，不關心人民的疾苦；同時，處于執政地位的黨直接面對權力的考驗，黨的少數干部有可能以權謀私、搞特殊化，出現腐敗現象。所以，他在1948年對馬列學院學員的講話中就指出“很多人擔心，我們未得天下時艱苦奮斗，得天下后可能同國民黨一樣腐化。他們這種擔心有點理由。在中國這個落后的農業國家，一個村長，一個縣委書記，可以稱王稱霸。勝利后，一定會有人腐化、官僚化。”［8］413

新中國成立以后，他對此一直保持高度警惕，一再重申要克服官僚主義和腐敗，改進黨的領導作風。在八大政治報告中，他指出：“在黨領導了國家政權以后，黨內貪污腐化、違法亂紀、道德墮落的現象有了某種程度的發展，這種嚴重現象必須堅決制止。”［5］272在1962年“七千人大會”上，他再次警鐘長鳴：“我們黨是掌握了全國政權的執政黨，許多黨員是國家政權的各級領導人。處于這種執政黨的地位，很容易滋長命令主義和官僚主義作風。”［3］696在同年11月全國組織工作會議上，他又深刻指出：“執政的黨，有的干部可能腐化下去。……如果對腐化墮落的不處理，無產階級的政黨也可能變質，這是個嚴重的問題，革命等于白革。”［3］726把反腐敗提到如此的高度認識，可見其重視。

劉少奇還認為，對權力缺乏有效的監督是造成官僚主義和腐敗問題的主要原因。因此，他極力主張建立和健全監督機制，加強對國家工作人員權力的制約，防止腐敗和官僚主義。他認為“好的干部如果沒有經常的監督也可能變壞。因此，對一切國家機關工作人員都應實行監督，除了廣大人民的監督以外，還必須加強各級監察機關和檢察機關，認真實行國家的監督。”［5］174他還強調要發揮黨的監督、群眾監督、民主黨派的監督和新聞輿論監督等多種監督主體的作用，甚至提出：“必須鼓勵和支持由下而上的批評和揭露；凡是對批評者實行壓制和報復的人，必須受到應得的處分。”［5］249可見他對這個問題一直有著清醒的認識。

三、實行法治，創立依法治國的基本執政方略

實行法治憲政、依法治國是一個國家長治久安的基石，也是一個革命黨成為執政黨后治理國家的基本執政方略。我們黨在這方面的認識曾經歷了一個曲折的發展過程。

新民主主義革命時期，我們黨要用革命的暴力去奪取政權，那么，對于舊政權的法律和制度，毫無疑問應當加以摒棄。新中國成立初期，我們黨已成為在全國范圍執政的黨，擔負起領導人民建設新政權的重任，依照《 共同綱領 》建立了各級國家機構，并通過國家政權制定了一些重要的法律、法規。但當時還沒有條件及時制定完備的法律來實施對國家和社會的領導，主要還是依靠政策和群眾運動的方式來領導國家建設。盡管如此，劉少奇當時就主張在法律的框架內解決社會中的各種矛盾，使執政黨的政治活動規范性運作，他提出有關國家政治的、經濟的和社會制度的“黨的這些決議，只有經過人民政府的法定機關的宣布，才能具有法律上的效力。”［1］132以上主張體現了劉少奇對新中國初期的法治建設的積極探索。

1954年，中華人民共和國憲法頒布實施，我國的法制建設進入了新的階段。我們黨領導人民制定了憲法和法律，也要領導人民遵守憲法和法律。憲法和法律體現了執政黨的主張、人民意愿和國家意志的統一。黨員遵守憲法和法律，就是遵從人民的意愿，維護國家的利益，服從執政黨的領導。劉少奇高度重視憲法在國家生活中的作用和權威。他在關于憲法草案的報告中不僅指出“憲法是全體人民和一切國家機關都必須遵守的”國家根本大法，還特別強調中國共產黨雖然是執政黨，但是“黨的這種地位，決不應當使黨員在國家生活中享有任何特殊的權利，只是使他們必須擔負更大的責任。中國共產黨的黨員必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用。”［5］168這一論述，實際上是有關“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”這一法治思想的濫觴。

反對特權，法律面前人人平等是實行法治的一個基本原則。劉少奇一貫主張任何人和組織都必須遵守法律，都沒有凌駕于法律之上的特權，不允許有超出法律之外的特殊公民和組織。對于違反國家法律的黨員和干部，他主張必須依法處理。1954年12月他在處理干部離婚糾紛問題的一份文件中批示：“所有離婚案件，包括黨員干部的離婚案件，一律由法院處理”，并對于該文件提出的“法院必須堅持獨立依法審判的原則，真正貫徹黨的政策和國家的法律，打破情面和顧慮，不應容許一部分干部成為特殊人物，置身于法律之外”［9］的內容，表示完全贊同，充分體現了他的“法律面前人人平等”思想。

1956年，社會主義制度初步建立，健全法制和依法治國已成為當務之急。劉少奇順應歷史趨勢，在黨的八大政治報告中明確指出:“我們目前在國家工作中的迫切任務之一，是著手系統地制定比較完備的法律，健全我們國家的法制。”［5］253

1957年以后，由于革命黨的慣性思維定式造成階級斗爭擴大化，黨的一元化領導和個人集權加強，導致以黨代政、以黨代法的“人治”泛濫，不僅沒有能夠實現向法治社會的轉變，反而公開提出以黨的決議代替法律，明確把執政黨置于法律之上，以政策和群眾運動沖擊甚至否定法律秩序，法治建設出現嚴重的曲折。黨與國家法律的關系也陷入不正常狀態，在政法機關強調必須絕對服從黨的領導，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部合署辦公，地方上取消了公檢法三機關的建制，改為“政法部”或“政法公安部”，甚至提出“一長代三長（公安局長、檢察長、法院院長），一員頂三員（偵查員、檢察員、審判員）”的口號，這樣，完全否定了司法獨立原則和黨的八大確立的“公、檢、法分工負責和互相制約”的原則，在司法實踐中帶來嚴重后果，使社會主義民主和法治建設遭到了很大破壞。

毋庸諱言，劉少奇在當時的特定歷史背景下，也曾提出過依靠人治和黨的決議來治國，但他對隨意破壞法制所造成的混亂后果很快作出反省，開始糾正錯誤的做法。1962年5月，他在對1958年以來的政法工作進行總結時，就批評有的黨政負責人，隨便批準捕人，根本不要公安局、檢察院這一套，這是一種破壞法制的行為，必須堅決制止。針對黨對政法機關的絕對領導，他認為黨要善于領導，黨委一般不干預具體的審判業務。對于法院工作，他則強調：“法院獨立審判是對的，是憲法規定了的，黨委和政府不應該干涉他們判案子”，甚至提出“不要提政法機關絕對服從各級黨委領導，它違法，就不能服從。”［5］452他還從司法機關工作程序的角度提出要保持其獨立性：“檢察院、法院要獨立辦事，黨委不要干涉具體事務，黨委什么都干涉不好。以后下面公檢法向上級寫報告要直接報，不要經黨委批準，經過黨委批準是錯誤的”，針對公檢法合署辦公，他則指出“要有對立面，唱對臺戲，三機關互相制約也是對立面，也是唱對臺戲”［7］554，強調通過加強公檢法之間的相互制衡來保證司法的公平。

但遺憾的是，劉少奇重建法治的努力并未能阻止巨大的歷史慣性，到“文化大革命”時更是踐踏法律，國無寧日，劉少奇已成為這次革命的對象，憲法也未能保護他身為國家主席的尊嚴和權利，通過黨的決議就撤銷其黨內外一切職務，最終他個人成為“繼續革命”的祭品，億萬人民也身受其害。這種“無法無天”的混亂局面不僅使執政黨自毀形象，而且也使其執政能力和執政水平大大削弱，最終破壞了自己的執政基礎。直到1978年12月黨的十一屆三中全會以后，才撥亂反正，開始重歸法治的軌道：“黨在憲法和法律范圍內活動”納入黨章，“依法治國，建設社會主義法治國家”也成為憲法的準則。執政黨依法執政已經成為全黨和全社會的共識，劉少奇對革命黨向執政黨轉變的探索和努力也融入了時代的洪流，成為現今全面改革的寶貴歷史經驗。

參考文獻：

［1］中共中央文獻研究室，中央檔案館.建國以來劉少奇文稿:第1冊［M］.北京：中央文獻出版社，2005.

［2］中共中央文獻研究室，中央檔案館.建國以來劉少奇文稿:第3冊［M］.北京：中央文獻出版社，2005.

［3］中共中央文獻研究室，中共中央黨校.劉少奇論黨的建設［M］．北京：中央文獻出版社，1991．

［4］中共中央辦公廳.中國共產黨第八次全國代表大會文獻［Ｚ］．北京：人民出版社，1957．

［5］劉少奇.劉少奇選集:下卷［M］．北京：人民出版社，1981．

［6］鄧小平.鄧小平文選:第2卷［M］．北京：人民出版社，1994．

［7］中共中央文獻研究室.劉少奇年譜:下卷［M］．北京：中央文獻出版社，1996．

［8］劉少奇.劉少奇選集:上卷［M］．北京：人民出版社，1981．

［9］中共中央文獻研究室，中央檔案館.建國以來劉少奇文稿:第6冊［M］.北京：中央文獻出版社，2005：473.

責任編輯 何成學

Liu Shaoqis Exploration on the Transition of the Communist Party of China from

Revolutionary Party to Ruling Party

Du Benli

（Party School of Henan Provincial Committee of C.P.C. Zhengzhou Henan 450002）

Abstract: After the founding of New China, Liu Shaoqi began to explore the issues related to the transition of the Communist Party of China from revolutionary Party to ruling Party and obtained some useful understanding on the following issues: improving and perfecting the Partys leading and ruling mode through the division of work between the Party and the Administration; preventing personal authoritarian rule, bureaucratism and corruption from happening through the check and supervision of power; upholding the rule of law as a basic ruling strategy through strengthening the legal system, in which the Party members shall take leading roles in abiding by the constitution and law. Liu Shaoqis explorations in this regard provide valuable experiences for the present all-round reform in the new period.

Key Words: Liu Shaoqi, the Communist Party of China, revolutionary Party, ruling Party