城市群一體化協(xié)調(diào)模式與合作機(jī)制——以長三角城市群為例

○唐 勇 王祖強(qiáng)

（中共浙江省委黨校、浙江科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心）

鄰近區(qū)域且又分屬于不同行政區(qū)的多個城市實(shí)現(xiàn)一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展，是世界范圍內(nèi)城市群發(fā)展的普遍趨勢。發(fā)達(dá)國家較早開始探索城市群一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑和辦法，形成了各具特色的城市群一體化協(xié)調(diào)模式，如英國上世紀(jì)60年代以來的大倫敦城市群行政架構(gòu)協(xié)調(diào)模式、美國上世紀(jì)70年代以來的城市政府協(xié)會、政府協(xié)議和特設(shè)機(jī)構(gòu)模式、日本上世紀(jì)90年代以來的核心城市主導(dǎo)協(xié)調(diào)模式、法國上世紀(jì)90年代以來的市（鎮(zhèn)）聯(lián)合體一體化協(xié)調(diào)模式。

國內(nèi)學(xué)者對我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題做了大量研究，對于城市群一體化協(xié)調(diào)模式概括起來主要有三種：一是建立超省、市的多城市統(tǒng)一、權(quán)威機(jī)構(gòu)。這一思路并沒有觸及經(jīng)濟(jì)區(qū)域化中利益沖突和矛盾產(chǎn)生的根源，從全局看成立超區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的方案并不可行。二是在現(xiàn)行行政區(qū)不變的前提下成立跨區(qū)域的多城市經(jīng)濟(jì)管理局，并賦予“管理局”規(guī)劃、決策和協(xié)調(diào)的職能與相應(yīng)權(quán)限。這種不信任市場機(jī)制運(yùn)作效率的一體化思路是否比統(tǒng)一市場的利益協(xié)調(diào)方式更為可行也值得懷疑。三是成立區(qū)域立法機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)一體化地區(qū)的法律和法制統(tǒng)一。這種思路與現(xiàn)行的《立法法》相沖突，不具備可操作性。因此，如何實(shí)現(xiàn)城市群一體化協(xié)調(diào)管理，在現(xiàn)行條件下實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的效果，達(dá)到針對性與可行性的統(tǒng)一是值得深入探討的問題。

一、長三角城市群協(xié)調(diào)模式構(gòu)想

本文以長三角城市群為例，提出政府、企業(yè)、第三方組織共同治理的城市群協(xié)調(diào)模式。這種城市群協(xié)調(diào)模式在協(xié)調(diào)層次上應(yīng)該實(shí)現(xiàn)中央政府、省級政府、城市政府的一致協(xié)調(diào)，即實(shí)現(xiàn)三級政府協(xié)調(diào)的統(tǒng)一性；在協(xié)調(diào)主體上應(yīng)該實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、第三方組織的共同參與，并實(shí)現(xiàn)三者的多元化、交叉化聯(lián)系，達(dá)到政府傳導(dǎo)協(xié)調(diào)目標(biāo)和意愿、企業(yè)接受傳導(dǎo)信息并反饋意見的目的，即實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)化；在協(xié)調(diào)機(jī)制上，應(yīng)該將協(xié)調(diào)、合作內(nèi)容融入到協(xié)調(diào)機(jī)制中，即實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)機(jī)制與合作內(nèi)容的統(tǒng)一。

1、長三角城市群協(xié)調(diào)模式的層次性

構(gòu)建長三角城市群協(xié)調(diào)模式，可將長三角區(qū)域的政府協(xié)調(diào)分為三個層次：一是國家層面上，由中央政府加強(qiáng)宏觀政策與規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)；二是兩省一市層面上，建立定期協(xié)商會議機(jī)制等；三是長三角地區(qū)各城市層面上，構(gòu)建日常溝通協(xié)調(diào)機(jī)制?，F(xiàn)行的行政管理層級制度，區(qū)域內(nèi)各城市自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)和利益互動機(jī)制已經(jīng)較為成熟，在充分發(fā)揮已有垂直合作的基礎(chǔ)上，特別要建立跨區(qū)域?qū)用?、區(qū)域內(nèi)部各城市之間的水平合作機(jī)制。事實(shí)上自1997年長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會成立以來，至2010年已召開十屆協(xié)調(diào)會議，達(dá)成二十多個合作專題，水平合作機(jī)制目趨成熟。

2、長三角城市群協(xié)調(diào)模式的市場性

通過營造側(cè)重于長三角協(xié)調(diào)發(fā)展的市場環(huán)境和機(jī)制，各層次政府能夠在市場調(diào)節(jié)的作用下促進(jìn)企業(yè)參與協(xié)調(diào)合作，實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展。長三角地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)合作要強(qiáng)化市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，率先突破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的障礙。在市場建設(shè)方面，應(yīng)培育五個方面的一體化：消費(fèi)品市場的一體化、技術(shù)市場的一體化、資本市場的一體化、人才市場的一體化、產(chǎn)權(quán)交易市場的一體化。

3、長三角城市群協(xié)調(diào)模式的網(wǎng)絡(luò)化

構(gòu)建長三角城市群協(xié)調(diào)模式，應(yīng)充分發(fā)揮企業(yè)、中介組織、行業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體等第三方組織在區(qū)域公共治理中的重要角色。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，使企業(yè)、非營利組織、居民等在區(qū)域決策、管理中的地位不斷凸顯，構(gòu)成了區(qū)域的利益相關(guān)者和共同體，推動著區(qū)域的決策模式由原來的政府單中心模式逐漸向以政府、企業(yè)、第三方組織、居民等共同參與的多中心體制模式轉(zhuǎn)變。區(qū)域協(xié)調(diào)的重心不再僅僅是政府主體之間的利益協(xié)調(diào)，更多強(qiáng)調(diào)的是多個決策中心之間網(wǎng)絡(luò)化的合作與協(xié)同?？梢钥紤]在長三角地區(qū)條件成熟的領(lǐng)域或行業(yè)組建長三角地區(qū)區(qū)域性的社會中介組織，如建立研究咨詢類中介組織，包括建立專家學(xué)者為主體的咨詢委員會，從而為重大規(guī)劃及重大事項(xiàng)提供咨詢。

二、長三角城市群合作機(jī)制與協(xié)調(diào)形式

構(gòu)建合理有序的區(qū)域綜合治理秩序需要解決三方面的問題，即信息充分、約束有力與激勵有效。因此，長三角地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)模式在形式上，應(yīng)同時具備這三種功能，從而實(shí)現(xiàn)合作機(jī)制的有效性與協(xié)調(diào)形式的多樣性。

1、長三角城市群合作機(jī)制的有效性

目前江浙滬的最高領(lǐng)導(dǎo)與各市市長之間的兩級磋商機(jī)制已經(jīng)形成，這是長三角地區(qū)最高級別的政府之間協(xié)商機(jī)制，保證了協(xié)調(diào)的有效性。通過每兩年一次的區(qū)域首長協(xié)商和每年一次的各市市長協(xié)商，有利于增進(jìn)各方共識，促進(jìn)合作各方增進(jìn)信任、消除彼此戒備的心理、營造良好的合作文化氛圍；有利于發(fā)現(xiàn)各方的潛在合作收益，尤其是各職能部門之間的日常協(xié)商有利于發(fā)現(xiàn)工作的互補(bǔ)性與資源的共享空間，為進(jìn)一步合作奠定基礎(chǔ)；有利于及時發(fā)現(xiàn)解決合作中遇到的困難與問題，由于是面對面溝通，某種意義上類似于“現(xiàn)場辦公”，尤其有利于各方共同研究一些臨時性、暫時性或緊迫性的問題，共同尋求解決之策。

2、長三角城市群協(xié)調(diào)形式的多樣性

（1）對話協(xié)商。這種日常性的溝通對話具有非正式性、面對面的特點(diǎn)，在長三角地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)中具有不可替代的作用。

（2）行政協(xié)議。相比日常協(xié)商而言，行政協(xié)議制度的約束力要強(qiáng)許多。行政協(xié)議制度的締結(jié)主體是長三角地區(qū)的行政機(jī)關(guān)，即省、市人民政府或職能部門，是一種對等性行政契約；締結(jié)形式是行政首長聯(lián)席會議。長三角地區(qū)的行政契約包括兩個層次，即各城市政府之間的行政契約和江浙滬兩省一市及各城市有關(guān)職能部門之間的行政契約，具體形式表現(xiàn)為“宣言”、“意見（向）書”或“協(xié)議”。

（3）立法協(xié)調(diào)。在我國這種制度本身還沒有法律化，因而在長三角地區(qū)的實(shí)踐中還存在著一些問題，如責(zé)任條款缺失和效力不明確等，影響了其作用的進(jìn)一步發(fā)揮。為此需要從源頭上對各區(qū)域的地方性法制法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一梳理，力求以統(tǒng)一的法制體系為區(qū)域各方的合作清除法制環(huán)境上的障礙，并對區(qū)域協(xié)調(diào)的重要事項(xiàng)及成果，應(yīng)通過地方立法和制定規(guī)章為其提供保障。

（4）經(jīng)濟(jì)協(xié)作。在區(qū)域協(xié)調(diào)實(shí)踐中，需要進(jìn)一步消除區(qū)域之間的市場障礙，促進(jìn)要素、資源的充分流動與優(yōu)化配置；需要進(jìn)一步促進(jìn)企業(yè)以多種形式進(jìn)行跨區(qū)域的兼并、重組、聯(lián)合等，密切區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系；需要進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與引導(dǎo)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈根據(jù)各區(qū)域的資源優(yōu)勢進(jìn)行最佳配置，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、合理分工、科學(xué)協(xié)作的區(qū)域綜合產(chǎn)業(yè)體系。

三、長三角城市群協(xié)調(diào)合作的趨勢

1、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃與建設(shè)

推進(jìn)長三角地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一體化需要兩省一市從區(qū)域共同發(fā)展大局出發(fā)，主動謀求區(qū)域全面合作，推動規(guī)劃、建設(shè)、管理、政策及法規(guī)等協(xié)調(diào)配合。在加強(qiáng)兩省一市主要領(lǐng)導(dǎo)對交通一體化問題協(xié)商的基礎(chǔ)上，發(fā)揮區(qū)域內(nèi)部門之間區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，如交通方面的“兩省一市交通主管部門聯(lián)席會議制度”、“長江三角洲地區(qū)都市圈交通論壇”等，強(qiáng)化其在一體化中的協(xié)調(diào)功能，協(xié)調(diào)好重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的落實(shí)。同時努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域交通政策一體化，逐步建立多層次的、有交通行業(yè)特點(diǎn)的、時效性強(qiáng)的公眾信息服務(wù)系統(tǒng)。

2、產(chǎn)業(yè)分工與布局的協(xié)同合作

長三角地區(qū)應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上應(yīng)在由政府控制投資領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)協(xié)作上首先行動，盡早建立旨在尋找機(jī)遇共同點(diǎn)和利益交叉點(diǎn)的框架協(xié)議；應(yīng)以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)“關(guān)聯(lián)發(fā)展”為基本取向，加強(qiáng)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接，確定區(qū)域產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展戰(zhàn)略和中長期實(shí)施計劃，努力形成“你中有我、我中有你”，科學(xué)合理，富有競爭力的區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系。同時產(chǎn)權(quán)交易制度，清除企業(yè)兼并與重組的障礙，整合產(chǎn)權(quán)交易系統(tǒng)，確保所有市場主體平等進(jìn)入各類市場、平等地使用各種要素；應(yīng)組建無屬地企業(yè)，通過市場力量，促進(jìn)企業(yè)的跨省、市兼并與重組，探索通過企業(yè)跨地區(qū)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合組成具有規(guī)模和競爭力的區(qū)域企業(yè)集團(tuán)，提升區(qū)域企業(yè)的整體競爭力。

3、公共服務(wù)一體化

一是要進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府間的橫向合作，協(xié)調(diào)理順各地的公共服務(wù)政策，引導(dǎo)社會公共服務(wù)機(jī)構(gòu)跨地區(qū)開展服務(wù)。二是要在新一輪財政體制改革中，通過中央政府與長三角地區(qū)地方政府合作，以比例分擔(dān)財政支出的辦法，共同逐漸解決公共服務(wù)的不均衡問題。三是避免區(qū)域公共服務(wù)的“蹺蹺板”效應(yīng)，應(yīng)盡量維護(hù)區(qū)域公共政策的均衡、協(xié)調(diào)，應(yīng)加快構(gòu)筑生態(tài)積蓄、環(huán)境保護(hù)、社會治安、維護(hù)穩(wěn)定等城市群聯(lián)動機(jī)制。就當(dāng)前較為迫切的環(huán)境保護(hù)一體化而言，以最小制度成本取得最優(yōu)治理效果的選擇便是加強(qiáng)行政區(qū)之間的聯(lián)動、協(xié)作，通過立法、規(guī)劃、體制、政策、機(jī)制等層面的合作協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)?？梢酝ㄟ^建立長三角地區(qū)區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作機(jī)制、強(qiáng)化減少污染物排放的市場約束機(jī)制、構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警機(jī)制和區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制推進(jìn)長三角地區(qū)環(huán)境保護(hù)的一體化。

4、產(chǎn)權(quán)市場的一體化

一是加大兩省一市三地政府的協(xié)調(diào)推動力度。可考慮成立兩省一市長三角地區(qū)產(chǎn)權(quán)交易共同市場協(xié)調(diào)委員會，同時明確以各地交易所和主管部門為主的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，建立起長效協(xié)調(diào)、利益共享機(jī)制。二是進(jìn)一步整合地方要素市場。上海要在本市范圍內(nèi)率先整合地方性要素市場，將本市技術(shù)、物流、航運(yùn)、文化產(chǎn)業(yè)等要素市場統(tǒng)籌整合到同一平臺，率先形成統(tǒng)一、高效、集中的產(chǎn)權(quán)市場，為長三角地區(qū)產(chǎn)權(quán)市場的一體化奠定基礎(chǔ)。三是以浦東綜合配套改革為契機(jī)，加快建設(shè)非上市股份公司股權(quán)交易市場。以上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所及其股權(quán)托管中心為基礎(chǔ)，加快建設(shè)非上市股份公司股權(quán)交易市場，并以此作為帶動長三角地區(qū)區(qū)域建立股權(quán)市場、促進(jìn)產(chǎn)權(quán)市場一體化的突破口，推進(jìn)聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所的交易標(biāo)的擴(kuò)大到國資以外多種所有制成分，從而促進(jìn)聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所做強(qiáng)做大。