淺談公務卡在國庫集中支付應用中的問題和對策

○周 蕾 （江蘇廣播電視大學 江蘇 南京 210036）

一、推行公務卡制度的原因、背景及實施狀況

近年來，我國公務消費領域存在著一定程度的不正之風與腐敗現象，各地公務消費耗費巨大。根據部分地方政府的調查數據表明，公務消費已經在財政支出里面占到相當大的比重，其中大量開支是各種接待費支出、差旅費用及其他公務費用。公務費用支出的急劇增長，導致了財政資金的嚴重浪費，也損害了黨政機關公務人員在人民群眾心中的形象。

2007年5月，為深化財政國庫集中支付改革，規范財政資金管理，財政部、人民銀行聯合召開了全國公務卡應用推廣工作會議，制定了《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》，要求中央預算單位財政授權支付業務中原使用現金結算的公用經費支出，原則上使用公務卡結算，以規范中央預算單位工作人員日常公務支出和財務報銷行為。

根據暫行辦法，公務卡實行“銀行授信額度，個人持卡支付，單位報銷還款，財政實時監控”的操作方式，對于差旅費、會議費、招待費和5萬元以下的零星購買支出等，使用公務卡支付結算。

2007年7月26日，財政部宣布，從2007年7月起，在中紀委、中科院、和宋慶齡基金會3家單位首批試行中央預算單位公務卡制度，并于2008年在所有的中央預算單位推行公務卡管理，2010年在全國范圍內建立起比較完善的公務卡制度。目前，公務卡制度除了在中央預算單位實施之外，用公務卡取代現金支付的公務消費方式已經在重慶、四川、山東、浙江、湖北和江蘇等地推廣。

二、推行公務卡對我國財政國庫集中支付制度改革的積極作用

自2007年在我國中央和部分地方預算單位推廣公務卡以來，改革成效顯著，對全面提升國庫集中支付工作起到了積極的作用。

1、增加公務消費的透明度

從理論上講，推行公務卡制度符合“不相容職務相分離”的管理原則。同時，公務卡制度使得每筆開支都有電子記錄，有據可查；有作為“外部人”的銀行參與監控，能較好地減少脫離監督的“剩余行為”。公務卡制度有助于最大程度地減少單位現金支付結算，強化財政動態監控，從源頭上堵住現金支付漏洞，實現透明消費，切實把公務支出置于陽光之下，在一定程度上可以有效杜絕公務消費中的一些腐敗行為，提高財政資金使用的安全性和規范性。

2、提高預算單位的財務管理效率

推行公務刷卡消費后，公務人員在支付招待費、差旅費、培訓費、會議費、辦公用品等費用時，不再使用現金支付，而改為刷信用卡支付。使用公務卡后，免除了預借現金的程序，將公務開支由原先的預借款、報銷兩道程序變為報銷一道程序，簡化了財務流程和財務人員的工作量，直接實現轉賬，避免支付差錯，杜絕假鈔，提高了預算單位的財務管理效率。

3、降低資金預借風險

將傳統的先墊支預借、后報銷還款的零星結算模式，轉變為先由個人公務卡透支消費、后由單位財務部門報銷還款的支付結算新模式。對持卡人而言，持卡人憑卡消費，出門在外不必大量攜帶現金，安全相對得到保障。對預算單位而言，大量零星公務支出不需預先借款，減少了資金占用，降低了出現呆賬、壞賬的風險，從根本上解決了少數公務人員長期占壓資金的問題。

4、加強國家稅收管理

實行公務卡結算方式，通過對各項電子交易信息的準確記錄，形成個人和商戶的交易檔案，有利于促進對個人所得稅和企業所得稅的征繳和監管，加強對商戶的約束，防范企業和個人偷稅漏稅行為，為稅務檢查提供了有效的信息，保證國家稅收應收盡收，有效避免了國家稅收的流失。

5、促進健全社會信用體系和改善金融環境

公務卡在行政事業單位的廣泛應用，對全社會使用銀行卡消費具有示范效應，有利于帶動其他社會人員使用銀行卡，從而促進各金融機構加大對用卡環境的投入，調動廣大商戶受理銀行卡的積極性。

三、公務卡在國庫集中支付應用中出現的問題

公務卡制度是一副良藥，但不是包治百病，打個比喻，公務卡制度就像是一個透明的魚缸，缸里的魚是否健康則不是魚缸能夠控制得了的。

1、不能完全遏制腐敗問題

公務消費中的腐敗行為主要通過兩種途徑實現，一是湊票報銷，即報銷者搜集一些自己沒有發生實際支付行為的票據回到單位后進行報銷，從而侵吞國家資金；二是虛開報銷發票，即報銷者在發生了實際支付行為的消費活動中，要求經營者為自己開具超出實際支付額的票據，回到單位進行報銷后賺取差額，從而侵吞國家資金。

財務人員通過公務卡的支付清單可以清楚地核對哪些支出是實際發生過的，哪些是沒有發生的，所以公務卡對于遏制前者可能會起到一定的效果。但對后者，公務卡缺乏有效監督，因為公務卡屬于準現金交易，報銷者如果以“溢價發行”的方式實際消費，只需經營者的簡單“配合”將超過真實消費部分當場以現金返還，這樣依然無法堵塞虛開發票的漏洞，“卡”不住定價虛高所生成的回扣、介紹費之類的商業賄賂。

2、預算編制不夠細化

我國現行的財政體制，從資金的安排，部門預算的編制、審查、監督，到經費的使用和管理，都存在較大的漏洞。單位預算的編制一般都是在各個部門上報的基礎上匯總而成的，而部門在上報相關資金安排時，往往是在上一年度的基礎上進行增減，部門預算的編制缺乏科學的論證。同時，由于現有的財政預算是一種軟約束，預算一經批準，對預算的執行過程幾乎不進行監督和制約，各級人大對預算的審查和監督，流于形式。各單位即使將現有預算中的錢花完后，還可向上級財政部門申請追加經費，致使一些單位和部門領導在工作中不計成本，消費無度。

3、預算外資金未能真正反映出來

伴隨著近年來我國經濟的高速發展，一些地方預算單位的預算外收入也急劇增加，其中不乏有部分預算單位的預算外資金一直游離于國庫之外，這成為公務卡制度的軟肋，若不能把預算外收入真正納入國庫，單位卡上記錄的信息就是片面的。但要做到全面，需要做的工作比想像的復雜得多，因為這涉及到眾多單位和部門的利益，而且在清理單位賬戶的同時，還要保證正常的經濟往來。

4、公務卡使用受地域經濟發展的限制

因為公務卡的使用需要銀行電子系統予以支持，但是目前我國很多地區，尤其是落后地區，尚未建立起全面的電子貨幣系統，在那些相對落后的地區，能夠刷卡的商戶不多，一些地方商戶也習慣于傳統的現金交易，不愿支持公務卡結算這項措施，許多公務活動的消費結算仍要依賴現金支付。

5、公務卡作為一種銀行貸記卡存在信用風險

為符合財政國庫管理制度的要求，使財政資金在最終支付到收款人之前最大限度地保留在國庫中，公務卡必須是具有信用支付功能的貸記卡。但是貸記卡比借記卡風險高，大面積推行貸記卡，則不可避免地要面對信用風險的承擔問題。目前我國的信用卡風險管理措施還不夠完善，同時公務卡又可用于個人非公務性支出，這樣公務卡不僅存在一般銀行信用卡普遍存在的過度透支的信用風險，而且還存在個人將非公務性支出轉變為公務性支出的道德失信風險。

四、完善公務卡制度的措施與對策

公務卡并非堵住財務管理漏洞的“萬能卡”，要做到防范公務消費中的浪費和腐敗，還有賴于其他配套制度的完善。

1、制定詳細明確的公務消費標準，公開透明每筆公務消費

（1）公務消費行為必須要有一個明確的執行標準。如果公務消費行為沒有一個嚴格的執行標準，無論如何也難以保證公務消費不出現浪費和腐敗。因為僅有道德上的約束難以保證每個公務員都厲行節約、陽光消費。唯有對所有的公務消費行為都制定出一個明細的執行標準，方能保證公務消費行為有可供參照的尺度。這樣做可能比較繁瑣，但是只有細分和準確的規定，才更有助于消費尺度的執行。

（2）公示每一筆公務消費，接受公眾的監督。透明公開是腐敗的克星，正是缺乏陽光的照射，一些公務活動中才會滋生出腐敗與浪費。如果每一筆公務消費都能做到公示，就不會再有人敢隨意地亂花國家一分錢，誰公款私用、誰奢侈浪費，將一目了然。

2、實行“陽光預算”，全面實行公開化，接受公眾監督

預算編制要細化。預算單位的所有開支，都要納入預算編制，每一個項目，每一筆開支，都必須細化并且明確。建立起科學合理、公開透明、公平剛性的財政預算制度，包括各級政府的預算編制制度、預算審查和監督制度、預算執行以后的審計制度，并且接受各級人大以及公眾的審查和監督。

3、預算外各項資金全部納入國庫

清理撤銷預算單位開設的銀行賬戶，要求預算單位將所有收入全部納入國庫支付中心在銀行開設的統一賬戶，該統一賬戶給每個單位分配一個標識碼，收入全部由支付中心的賬戶接收，支出也通過國庫支付平臺統一支付。預算外收入集中收繳到國庫后，不再受到預算單位的控制，只有這樣，公務卡的記錄信息才能全面，國庫集中收付制度改革才算是徹底，對財政收支的跟蹤和約束作用才能凸顯。

4、建立健全電子貨幣系統

人民銀行和各商業銀行要及時完成相關業務系統改造和人員培訓，制定相關的規章制度和操作規程，加快公務卡產品開發，提升服務能力，加快POS機的更新換代，對偏遠地區，要加快公務卡使用的相關支持力度，如通過財政補貼和銀行共同出資，在偏遠地區建立建全電子貨幣系統，為公務卡的應用推廣創造良好的運行條件。

5、加強公務卡風險管理，建立風險防范機制

人民銀行和銀監局要根據各自的職責，加強公務卡技術風險管理，建立健全公務卡技術風險管理體系，采用有效的技術措施防范公務卡偽冒和欺詐交易，建立健全公務卡案件的預警及通報制度。各發卡銀行要將保證持卡人安全使用公務卡作為風險防范的重要內容，從技術手段、業務流程、內控制度、商戶管理、培訓教育等方面提高風險防范和反欺詐能力。公安部門要會同人民銀行、銀監局、外匯局、銀聯和商業銀行等部門，建立防范和打擊公務卡犯罪的情報信息交流機制和案件合作機制，堅持防范和打擊并重，努力從源頭上預防公務卡犯罪的發生。

[1]薛艷春：公務卡的實施與推廣[J].現代審計與會計，2008（6）.[2]顧海英：推廣公務卡制度引入國庫集中支付的探討[J].財會研究，2008（5）.

[3]孟麗：公務卡使用過程中的風險與控制[J].鄭州航空工業管理學院學報，2009（2）.