淺析我國(guó)農(nóng)村信用合作社專門立法的必要性

李　琴

(蘭州商學(xué)院甘肅蘭州730020)

摘要農(nóng)村信用合作社是我國(guó)農(nóng)村金融的主力軍，對(duì)我國(guó)“三農(nóng)”事業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。其立法的必要性體現(xiàn)在：農(nóng)村合作信用社的特殊性質(zhì)決定了對(duì)其要進(jìn)行專門立法；農(nóng)村合作金融的重要地位決定了對(duì)其要進(jìn)行專門立法；我國(guó)金融支農(nóng)的法律制度不健全、立法滯后決定了農(nóng)村信用社需要一部專門立法。

關(guān)鍵詞農(nóng)村信用合作社；法律地位；現(xiàn)狀；專門立法

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開金融，金融的重要性隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與日俱增。農(nóng)村信用合作社，簡(jiǎn)稱農(nóng)村信用社，是我國(guó)社會(huì)主義農(nóng)村金融的重要組成部分，也是我國(guó)農(nóng)村金融改革的重要支撐，肩負(fù)著我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的重任。

一、我國(guó)農(nóng)村信用社的特征和法律地位的界定

1、農(nóng)村信用社的特征

農(nóng)村信用社是由社員入股組成，實(shí)行社員民主管理、主要為社員提供金融服務(wù)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)。除了具有一般合作組織的性質(zhì)以外，農(nóng)村信用社還具有其自身特征。農(nóng)村信用社是由包括農(nóng)村居民個(gè)人和經(jīng)濟(jì)組織的社員在自愿互利基礎(chǔ)上入股建立起來的并實(shí)行民主管理的社會(huì)主義集體所有制合作金融組織，具有管理上的民主性；同時(shí)農(nóng)村信用社不是單純?yōu)榱速嵢±麧?rùn)，它存在的首要任務(wù)是為社員提供金融服務(wù)，社員之間相互扶持，具有政策性和扶持性；除此之外，為了不斷地滿足社員日益增加的服務(wù)需求，為社員更好地提供服務(wù)，農(nóng)村信用社必須具有一定的盈利能力。因此，作為合作金融組織，農(nóng)村信用社具有金融組織的盈利性特征。

2、我國(guó)農(nóng)村信用社的法律地位界定

一直以來，農(nóng)村信用社的法律地位模糊、處境尷尬，學(xué)界沒有統(tǒng)一的認(rèn)定。我們認(rèn)為對(duì)金融合作社的法律地位應(yīng)從以下方面界定：

(1)從設(shè)立基礎(chǔ)上看，農(nóng)村信用社是一種基于信用而設(shè)立的合作性組織。基于我國(guó)國(guó)情，農(nóng)民屬于弱勢(shì)群體，其自身的種種不利條件無法達(dá)到商業(yè)銀行的貸款條件，所以對(duì)于謀求生產(chǎn)發(fā)展資金的農(nóng)民來說，改善生產(chǎn)生活條件，只能基于自己的信用按照平等、互利、民主的原則組成一種合作組織為其提供融通資金等服務(wù)。

(2)從組織形式上看，農(nóng)村信用社是并非單純以盈利為目的的合作法人。農(nóng)村信用社作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，在市場(chǎng)上進(jìn)行營(yíng)業(yè)活動(dòng)，其權(quán)益受到法律的認(rèn)可和保護(hù)，具有民事法律主體地位。設(shè)立宗旨決定合作社必須以社員謀取經(jīng)濟(jì)利益為目的，而不是實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。所以，農(nóng)村信用社盈利的主要目的是為社員提供融通資金等服務(wù)，如利潤(rùn)的用途主要用于調(diào)節(jié)組織內(nèi)部的再分配、籌集發(fā)展基金等。因此，農(nóng)村信用社是一種并非單純以盈利為目的的合作社法人。

(3)從設(shè)立目的上看，以服務(wù)農(nóng)民為宗旨。作為特殊的合作社法人，農(nóng)村信用社以維護(hù)入社農(nóng)民利益、改善農(nóng)民的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位為設(shè)立目的。靈活多樣的融資形式使農(nóng)村信用社能廣泛地適應(yīng)我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)不同層次生產(chǎn)力發(fā)展水平的需要，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的作用。

二、我國(guó)農(nóng)村合作信用社存在的問題

隨著包括中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的四大國(guó)有商業(yè)銀行陸續(xù)退出農(nóng)村市場(chǎng)，發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了城市，農(nóng)村信用社成為農(nóng)村金融的主力軍。農(nóng)村金融在大力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的今天已被提上改革日程，然而，作為農(nóng)村金融主力軍，農(nóng)村信用社在對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮一定作用的同時(shí)還存在很多問題。

1、法律地位不明確

法律地位模糊是造成農(nóng)村信用社不被重視的根本原因。很多人忽略了公司制的商業(yè)銀行和合作制的農(nóng)村信用社的本質(zhì)區(qū)別，將二者混為一談。商業(yè)金融唯一目的在于追求自身利潤(rùn)最大化，而合作金融并不追求自身利潤(rùn)最大化，它盈利的首要宗旨是為社員提供服務(wù)，因此，農(nóng)村信用社自身的特點(diǎn)決定了單純以商業(yè)銀行法或政策性銀行法來規(guī)制農(nóng)村信用社是不行的。商業(yè)金融、政策性金融以及合作制金融作為一國(guó)主要金融制度，各自具有不可替代的功能，因此，不能簡(jiǎn)單以商業(yè)銀行法或政策性銀行法規(guī)制信用合作社，更不能規(guī)制肩負(fù) “新農(nóng)村”建設(shè)重任的農(nóng)村信用社。

2、資金“非農(nóng)化”，經(jīng)營(yíng)宗旨錯(cuò)位

農(nóng)村信用社的宗旨是為農(nóng)民提供服務(wù)，然而，這一宗旨并未真正體現(xiàn)，而且錯(cuò)位。農(nóng)村信用社吸收的巨大的存款數(shù)額往往“取之于民”但并未“用之于民”。改革開放以來，我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)正向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡，正是亟需資金的時(shí)候，農(nóng)村信用社非但沒有提供資金給農(nóng)民，反而將其吸收于農(nóng)民的存款流入城市等發(fā)展較快地區(qū)，在為城市發(fā)展提供了巨大資金支持的同時(shí)，卻使本來就深受資金短缺困擾的“三農(nóng)”的資金供給缺口更大，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村資金供求關(guān)系的失衡。資金“非農(nóng)化”的最終結(jié)果就是拉大城鄉(xiāng)貧富差距，而這與我國(guó)建設(shè)“新農(nóng)村”和和諧社會(huì)的目標(biāo)背道而馳。

3、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理，責(zé)任制結(jié)構(gòu)不清晰

我國(guó)農(nóng)村信用社普遍存在產(chǎn)權(quán)不明晰、缺乏有效監(jiān)督機(jī)制和分工不合理等問題，而這些問題已成為制約農(nóng)村信用社生存和發(fā)展的巨大阻力，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮不到應(yīng)有的功能。因此，必須規(guī)范農(nóng)村信用社的發(fā)展，保障其良性運(yùn)作和健康發(fā)展。

4、金融服務(wù)手段落后、服務(wù)水平較低

目前，農(nóng)村信用社能夠提供的金融工具單一，除了存款貸款匯款以外幾乎沒有其他金融業(yè)務(wù)，而發(fā)展“三農(nóng)”，建設(shè)“新農(nóng)村”除了需要存貸款等金融業(yè)務(wù)以外，單一業(yè)務(wù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)村現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需求，還亟需其他金融業(yè)務(wù)。同時(shí)信用社內(nèi)部工作人員素質(zhì)偏低、激勵(lì)機(jī)制不健全等原因也致使農(nóng)村信用社不能很好地發(fā)揮功能。

三、我國(guó)農(nóng)村合作信用社專門立法的必要性

農(nóng)村金融，不僅是經(jīng)濟(jì)問題，也是法律問題，法律先行缺位，農(nóng)村金融改革就無從談起。造成我國(guó)農(nóng)村信用社存在以上種種問題在于改革動(dòng)力不足、制度設(shè)計(jì)不完善等多方面的原因，但究其根本原因在于農(nóng)村信用社相關(guān)法律的滯后。法律在法律規(guī)范體系中處于最高的地位，具有最高的效力。我國(guó)《立法法》第八條規(guī)定：“涉及基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)基本制度的事項(xiàng)只能制定法律。”然而，從農(nóng)村信用社在我國(guó)出現(xiàn)到發(fā)展至今很長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期里，我國(guó)沒有制定一部完整的專門的農(nóng)村合作金融法，關(guān)于農(nóng)村信用社的相關(guān)規(guī)定也只是散見于其他金融法律及各種政策規(guī)章中，由各種合作金融方面的規(guī)范性文件表現(xiàn)出來。這就使得農(nóng)村信用社的立法相當(dāng)混亂，而且規(guī)范性文件的法律層級(jí)較低。因此，對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行專門立法的意義重大。其必要性體現(xiàn)在：

1、農(nóng)村合作信用社的特殊性質(zhì)決定了對(duì)其進(jìn)行專門立法的必要性

農(nóng)村信用社屬于一種特殊的合作社法人，從其經(jīng)營(yíng)宗旨到組織形式等方面都不同于商業(yè)金融與政策性金融，然而，與商業(yè)銀行、政策性銀行有專門立法不同，我國(guó)合作金融卻沒有，盡管我國(guó)頒布了一系列相關(guān)農(nóng)村信用社的政策條例，但是因?yàn)椴痪哂幸?guī)范性和可操作性而并不完善。而實(shí)踐表明，各種金融法規(guī)及政策調(diào)整農(nóng)村信用社遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)的需求，農(nóng)村信用社需要一部專門的立法。

2、農(nóng)村合作金融的重要地位決定了對(duì)其進(jìn)行專門立法的必要性

與政策性金融和商業(yè)性金融一樣，合作制金融對(duì)一國(guó)的金融業(yè)的發(fā)展同樣發(fā)揮重要的作用。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村金融事業(yè)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市地區(qū)，在城市金融業(yè)發(fā)展迅速，金融產(chǎn)品不斷衍生的同時(shí)，農(nóng)村金融的發(fā)展卻停滯不前，根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化就沒有國(guó)家的現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化又與農(nóng)村金融的現(xiàn)代化息息相關(guān)，在國(guó)有商業(yè)銀行撤出農(nóng)村市場(chǎng)后，農(nóng)村信用社肩負(fù)著廣大農(nóng)村金融事業(yè)的發(fā)展，而我國(guó)農(nóng)村信用社存在較多弊端的現(xiàn)狀使得農(nóng)村信用社法制化尤顯重要。實(shí)踐證明，在明確提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)后，農(nóng)村是全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，而農(nóng)村金融是“三農(nóng)”事業(yè)的重要推動(dòng)力，對(duì)縮小城鄉(xiāng)收入差距和貧富差距至關(guān)重要。因此，農(nóng)村信用社作為我國(guó)農(nóng)村金融的主體軍，應(yīng)當(dāng)作為農(nóng)村金融研究的重點(diǎn)來研究，而任何制度要避免偶然性和隨意性，就必須通過一定的法律方式進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，農(nóng)村金融也不例外。

3、我國(guó)金融支農(nóng)的法律制度不健全、立法滯后決定了農(nóng)村信用社需要一部專門立法

目前，我國(guó)正推進(jìn)農(nóng)村金融改革，而金融支農(nóng)的法律制度不健全，作為農(nóng)村金融改革的支撐，我國(guó)農(nóng)村信用社從法律地位、責(zé)任制形式等方面都存在缺陷，不從法律上解決其所存在的種種弊端，農(nóng)村金融改革將無法進(jìn)行。任何國(guó)家農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開金融的發(fā)展，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，很多發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)國(guó)家在建設(shè)農(nóng)業(yè)時(shí)，都做到了立法先行，制定了農(nóng)村合作金融方面的法律及相關(guān)法規(guī)，實(shí)踐也證明，農(nóng)村合作金融法律制度越健全，有關(guān)規(guī)定越詳細(xì)，其農(nóng)業(yè)也就越發(fā)達(dá)。因此我國(guó)應(yīng)該結(jié)合國(guó)情，借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，早日將我國(guó)農(nóng)村信用社納入立法軌道。

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作者簡(jiǎn)介

李琴(1982-)，女，甘肅白銀人，經(jīng)濟(jì)法碩士研究生，研究方向?yàn)樨?cái)稅金融．