我國金融監管體制發展概況及發達國家金融監管體制的啟示與借鑒

王 偉

[摘要]加強和完善金融監管以促進金融業發展是當今世界面臨的重要問題,金融監管體制是金融制度的重要組成部分。我國應循序漸進地推進監管體制的改革和完善,現階段仍應該堅持分立監管體制,但同時還必須在各方面逐漸建立起對綜合經營活動的監管制度安排。加強和完善我國的金融監管體制除了要結合自身的發展情況外還要積極的吸收和引進發達國家的金融監管體制啟示與借鑒。

[關鍵詞]金融監管體制 現狀 經驗借鑒

當前,我國的金融監管體系尚不完善,從監管的體制到監管的手段都存在一些亟待解決的問題。因此,切實加強和完善我國的金融監管體制,對于防范和分散金融風險,保證金融機構有充足的清償能力,維護金融組織體系的穩定,從而為整個經濟的運行提供堅實的基礎等方面具有重要的意義。

一、我國金融監管體制發展的現狀

自經濟體制改革以來,我國一直在致力于探索一條既適合于本國國情,又符合國際慣例的金融監管新路子,但時至今日,我國金融監管的現狀與未來金融業發展的要求仍然存在著較多的不適應,唯有從多角度對這些不適應的部分作出迅速調整,才會使我國的金融監管水平真正有一個質的飛躍。在金融監管的性質上,應由側重于行政性監管向側重于市場性監管過渡。新中國的金融監管是在計劃經濟大背景下誕生的,這使得金融監管至少存在著三大不足:一是存在著滯后性。因為在監管帶強烈行政色彩的情形下,金融監管當局對復雜的、多變的金融活動缺乏足夠的敏感性,不可能收集到行政監管所必需的真實、充分的信息資料,所以,行政監管難以或不可能總是最及時、最有效地對金融風險加以防范與控制。二是存在著主觀性。由于行政命令的權威性,其對金融業的影響將是直接的,但在市場經濟條件下,要做到完美無缺幾乎是不可能的。三是存在著非公平性。行政監管的主觀隨意性,往往導致各金融主體利益分配的嚴重扭曲、偏離,從而產生厚此薄彼、苦樂不均的現象。從世界范圍來看,金融監管模式無外乎三種類型:一是側重于外部監管的美國模式。屬于此模式的還有加拿大、日本、菲律賓、韓國、臺灣等國家或地區。其突出優點是金融監管主體可以站在超然的地位監管金融活動,避免部門本位主義,可協調部門的立場和目標。二是側重于內部監管的英國模式。我國目前的金融監管較多呈現的是一種外部性監管,之所以形成這種局面,一方面是因為金融業自律監管和自律意識十分薄弱;另一方面是由于金融監管信息存在著嚴重的不對稱性,加強外部監管是一種不得已而為之的選擇。

二、我國金融監管的發展趨勢

隨著市場經濟的不斷深化發展,盡管在我國存在金融全球化與金融混業對統一監管的客觀要求,但由于全球化和混業的廣度與深度不夠,從而決定了目前我國實行統一監管還存在許多困難。一方面,我國金融融入全球金融的程度還不深。多年以來,我國的金融業可以說一直處于未開放的狀態;最近一些年,我國金融業盡管從業務合作到股權合資逐漸開放,但很顯然開放的規模和比例都還非常小,尤其是作為金融體系核心的銀行業更是如此。并且目前金融領域的國際合作也多限于一些小商業銀行、證券機構和基金公司的合作與合資。另一方面,我國金融“混業”的規模和比例還較小。就金融組織體系來說,無論是銀行業、保險業還是證券業,獨立的金融機構占絕大多數,還是一種主流。銀證合作、銀行代銷基金等也還僅僅是表層的業務合作,完全突破分業界限的分屬不同金融行業的業務交叉、股權交叉等也才剛剛開始。此外,金融監管體系將得到進一步完善。一方面,要進一步加強中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會的獨立性,加大對違規機構及時發現、查處的力度;另一方面,在當前“分業經營、分業監管”的背景下,進一步強化監管機構之間已建立的高層定期會晤制度,經常就一些重大問題進行磋商、協調;再一方面,對業務交叉領域和從事混業經營的金融集團,實施聯合監管,建立監管機構之間的信息交流和共享機制。

三、發達國家金融監管體制的啟示與借鑒

從美國金融監管體制特點及最新的動態來看,各部門也開始意識到分業監管在混業經營和金融全球化的條件下,面臨巨大的壓力,無論是基本信息的及時、全面收集,還是對市場波動的隨機應變,都因體制缺陷而可能導致風險事件甚至沖擊金融穩定性。

2003年政府機構改革形成的“三會一行”式的監管框架經過五年左右的實踐,顯現出與上述美國監管體制中極為相似的現象,相互間競爭越來越突出,協調卻日益欠缺,“三會”之間通過聯席會議實現協調、磋商的機制并沒有真正建立起來。一是每次會議間隔時間太長,喪失了及時交流、溝通的意義。二是對于會議議題由誰提出并主導,如對無法協調或協調結果得不到執行如何處理等事項缺乏明確的規定和有效的約束,尤其是對一些邊界模糊的新興業務監管存在分歧,缺乏牽頭和協調機構,很多事情不了了之,從而達不到協調的目的。三是金融領域的諸多業務如企業債券的發行、企業短期融資券的發行、境外機構發行境內人民幣債券、境內機構發行境外債券、私人股權投資、創業投資、零售支付結算服務等的管理卻分別在中國人民銀行、國家發展與改革委員會、財政部等部門,這些部門并不在上述“三會”的聯席會議范圍之內。這些部門顯然在實際行政權力和行政資源等方面都明顯優于上述三個監管機構,而協調這些部門已經不是目前聯席會議的功能所能解決的,僅僅依靠部門間聯席會議解決監管部門間的爭端難以取得成效。

因此,在改革目標上,可借鑒英、日等國經驗,根據中國的實際情況,逐步將分業監管模式轉變為功能型監管模式,從體制上解決現行監管結構和監管理念的矛盾。在機構設置上,則可參照美國聯邦金融機構監管委員會或日本的金融服務廳的模式。在操作上,借鑒日本的改革經驗,分步驟進行操作。針對金融混業經營的趨勢,在組織結構上,借鑒德國經驗,考慮部門差異,對于金融市場跨部門的任務由專門的交叉部門負責,如交叉業務部門負責處理涉及金融市場、金融工具和金融集團的交叉監管問題;負責處理涉及交叉領域的法律適用和立法問題,保護存款人、投資者和消費者利益。此外,專設內部考核及預算委員會,負責監督管理各監管部門履行監管職責的水平,提出意見和建議,編制部門預算等。