我國流動兒童教育財政問題的探討

王傳瑜

摘要：隨著我國流動人口的大量涌現，流動人口子女的教育問題日益凸顯。流動兒童在流入地接受義務教育在我國基礎教育經費撥款方式中一直以來是一個投資“盲點”。為了解決流動兒童的教育財政問題，需采取改變義務教育撥款方式，實施“教育券”制度；實行以流動兒童基礎教育為導向的財政轉移支付；引進政府采購模式，規范農民工子弟學校的管理；設立專項基金。引入民間資本，彌補教育財政投入經費的不足等措施，從而最大限度地實現流動兒童教育經費使用和教育資源配置的最優化。

關鍵詞：流動兒童；教育財政；義務教育；戶籍制度；教育券

中圖分類號：G526.7文獻標識碼：A文章編號：1005-5843(2009)02-0026-02

根據《人民日報》報道，我國每年失去土地的人口以200萬的速度在上升，這批人必將加人流動人口大軍，目前的基本估計是在2億左右，而且這個數字是指在異地打工時間超過半年的人，沒有這個時間限制，那么總人數將達到3億。流動人口的大量涌現帶出一個重大問題就是流動人口子女的教育問題。中西部地區的勞動力到東部來打工，其子女也隨行而來，那么這些農民工子弟的義務教育經費有誰來買單?

一、流動兒童教育及其發展趨勢

所謂流動兒童是指隨父母移居城市上學的進城務工就業的農民子女，他與父母進城務工就業而將子女留在家鄉的“留守兒童”相對應。全國第五次人口普查結果顯示，我國流動人口已經超過1.2億，隨父母進城的農民工子女有近2000萬，他們當中，失學率高達9.3％，近半數適齡兒童不能及時人學。農民工子女義務教育已經成為全社會積極關注和待解決的突出的社會問題之一。至2005年1月，上海市外來人員子女在本市接受義務教育人數達到37萬多，其中15萬在公辦中小學就讀，占40％，其余22萬多學生主要在300多所簡易農民工子女學校接受義務教育。

二、流動兒童教育面臨的財政問題

教育財政是指國家各級政府為發展本國本地區教育事業而對用于教育的財力資源進行的一系列專門性的管理活動。主要包括發布有利于教育發展的財經政策；籌措并分配用于各級各類教育事業的經費；對教育機構的經費使用情況和經濟活動進行監督等。其目的是為了提高教育資源的配置效果，增進教育投資的使用效率。目前，我國流動兒童面臨的教育財政問題主要體現在以下幾個方面：

(一)現行義務教育法與目前關于簡易農民工子女學校管理政策之間的矛盾

按照我國義務教育法規定，農民工子女義務教育應該由戶籍所在地政府負責；而根據教育部等部門制定的德見》規定，要以流人地公辦中小學為主解決農民工子女義務教育，要求流入地政府加強扶持和管理簡易農民工子女學校。這種根本原則性的矛盾導致流入地政府不愿為農民工子女義務教育“買單”，不愿真正承擔起簡易學校的管理職責。

(二)戶籍制度和教育撥款制度的滯后

城市流動人口子女義務教育問題的產生是在既有的義務教育經費投入模式和義務教育管理體制中產生的。以“戶籍人口”為義務教育經費投入依據。意味著隨著流動兒童的流動，政府的財政投入留在了戶籍所在地，而流人地政府并不能得到中央相應的教育經費投入，這種撥款方式使流動兒童成為義務教育的灰色地帶，造成流入地政府的權責不對等。按經濟發展的一般規律，隨著我國經濟結構的調整和經濟發展，農村人口的城市化是經濟發展的必然趨勢，因此，義務教育的投入機制必須順應人口大規模流動的現實需要，并做相應的調整。在國家已經出臺的“兩為主”的原則下，城市流動兒童義務教育問題依然存在的原因很多，我們可以指責流人地政府的卸責行為，但如果地方政府完全按照國家規定實行“兩為主”會出現什么樣的情況呢?可以想象在農村剩余勞動力流入的城市就會出現義務教育的“洼地現象”，大量的農村兒童涌入城市，會造成城市義務教育資源的供需嚴重失衡。同時，也會造成廣大農村地區已有的教育資源閑置和浪費。因此從這一層面上分析，城市流動兒童的義務教育問題的解決單純依靠地方政府，其實施成本會使一項事關全局的社會問題的解決復雜化，因此借助低成本的解決方法才是解決這一根本問題的癥結。

(三)政府教育支出不足和結構不合理

政府的教育支出不足和結構不合理是我國教育投入的兩個問題。在教育成本一定的情況下，公共支出不足意味著個人教育成本的增加。從一般意義上分析，城市流動兒童家庭多為低收入家庭，其教育投資受收入的約束。在有限的教育資源這種大背景下，流動兒童的教育投資作為基礎教育投資的一個“盲點”，分到的教育資源自然是更為有限的，流動兒童的教育經費不得不面對不足的困境。

(四)缺乏專門的流動兒童教育管理機構

流動兒童教育權力的保護缺乏相應的教育管理機構。政府職能部門存在缺位現象。在人學機會上，流動兒童在流入地入學須交納高額的費用；在受教育過程中，流動兒童往往被視為特殊學生，甚至有的學校對流動兒童的考試成績不計人到教師的教學考評中，其學業成績的好壞與教師的教學業績和利益不相關，在教學和管理上容易被忽視。

農民工子女義務教育工作和簡易學校的管理工作涉及到教育、公安、財政、勞動保障、社會發展、物價、機構編制等政府行政部門。做好這類學校的管理工作必須有一個最基本的前提，那就是要明確“由誰管”和“怎么管”，也就是管理網絡和工作機制的問題。《意見》對此只作簡單的“分解處理”，規定教育、公安、財政、勞動保障、社會發展、機構編制等政府行政部門各自的工作責任范圍。但是，這些責任范圍能否有效覆蓋到農民工子女教育工作的每一個方面?這些相關政府部門之間以怎樣的協調工作機制來確保政策的貫徹落實?國家又以什么樣的方式來對各地的貫徹落實情況進行監督、評價?這些問題直接影響到了現有管理政策的實效性，使得農民工子女義務教育和簡易學校的管理工作成了“講起來很重要、實際上沒人管”的尷尬處境。

三、流動兒童教育財政問題的對策探析

(一)改變義務教育撥款方式，實施“教育券”制度

在1995年，美國貨幣經濟學派的代表人物米爾頓·弗里德曼提出了“教育券理論”。他認為，應改變目前對公立學校直接補助的教育投入方式，主張由政府向學生家庭直接發放教育券。即政府把原本應該投入到教育中的資金經過折算發給每一位學生，學生憑券可以進行自主選擇，到政府認可的任何—所學校(無論是公立學校還是私立學校)就讀。學校在收到教育券以后，可以憑教育券從政府那里兌換與券值等額的教育經費。他建議把競爭機制引人公立學校體系，在“教育券”的流動中實現優勝劣汰，遏制教育中的壟斷和官僚主義。他還認為政府可以通過發放教育券保持對教育的投入；學校之間也會因為學生有了適當的選擇權而增強了競爭；這些會促使政府對教育管理效率的

提高和各個學校教育教學質量的整體提高。

流動兒童教育中的教育券由三部分構成；流人地政府、流出地政府以及學生家長。“義務教育券”由國家將國家應承擔的義務教育經費制作成“義務教育券”，分發給每個義務教育階段的適齡兒童，他們流動到哪里就將自己的“義務教育券”交給所在學校，再由學校交給當地政府，當地政府憑其“義務教育券”的多少向國家申請劃撥教育經費。實施“義務教育券”的義務教育投入制度，意味著國家應成為義務教育的投入主體，是以國家投入為前提條件的，這也符合義務教育的基本性質，在由國家承擔義務教育的經費投入的前提下由地方政府負責日常教育管理。

(二)實行以流動兒童基礎教育為導向的財政轉移支竹

流動兒童的義務教育問題具有很強的外部效益，無論是流入地還是流出地對他們進行教育投資，都將產生巨大的正外部性效益，因此中央政府有必要在全國范圍內對教育資源實行轉移支付，這樣才不會產生外部效益，實行以解決流動兒童基礎教育為導向的向流動人口多的城市進行轉移。這部分財政轉移支付中包括兩部分：一是根據各地區流入兒童數量進行統一標準的轉移支付，流動兒童多的地區得到的財政轉移支付就多，這為流人地政府更好地提供流動兒童的教育給予支持和關懷；二是建立用于貧困流動兒童接受義務教育的專項財政轉移支付，專門用于貧困流動人口家庭的子女在流人地接受教育，從而實現教育公平。同時，建立相應的財政監督制度。保證專項財政用于專處，保證轉移支付在流動兒童教育中使用的方向和效果。

(三)引進政府采購模式，規范農民工子弟學校的管理

教育中的政府采購是指政府不將資金預先撥給學校，而是通過公開招標的方式，允許多個提供者之間公平競爭，最后擇優選取中標者，中標者由此獲得公共資金，并與政府簽訂合同，政府通過合同對學校進行監督管理，并具有終止合同的權利。

流入地政府提供資金，向社會公開招標，建立農民工子弟學校，政府與承辦單位簽定合同，由政府提供學校的基本建設經費。建成后，由學校向政府提供辦學計劃和財政預算，政府按照當地生均教育經費水平，對學校給予資金支持。作為政府采購的承辦方，學校有權自主使用資金。有權招聘和解雇教師，并負擔教師進修和培訓的義務。家長和學生有挑選學校的自由；保證學校的教學質量，提高政府資金的使用情況的透明度，提高財政資金的使用效率，政府必須對承辦單位進行監督管理，學校的日常運作在嚴格的法律和管理限制下進行。

(四)設立專項基金，引入民間資本，彌補教育財政投入經費的不足

規范、支持簡易學校的發展，保障農民工子女受教育的基本權利，還需要社會各方面力量的廣泛參與和支持。首先應在一定區域范圍內，根據城市發展規劃的需要，綜合考慮義務教育辦學機構布點時，引人民間資本。目前，流動兒童的主要流入地多是經濟發展條件較好的地區，民間資本充足，具有發展民辦教育的經濟基礎，只要政府引導得當，就可以吸引民間資本進入義務教育領域，打工子弟學校投入不足的問題就可以得到較好的解決。

其次，應設立專項基金，規范管理好流動兒童教育經費的使用。目前社會上有一些單位和個人積極關心農民工子女義務教育工作和簡易學校發展，有捐助和支持簡易學校的愿望，但卻苦于找不到合法的渠道與途徑，因為捐助到簡易學校等于送入辦學者的個人腰包。因此，筆者建議設立專項基金，廣泛接受社會捐助，并通過積極宣傳在全社會形成共同關心支持農民工子女和簡易學校發展的良好氛圍。

責任編輯曙光