回顧公民參與研究

朱德米

摘要：公民參與已成為當代中國民主建設的內容之一。從學術譜系和研究主題兩個堆度總結公民參與的研究。公民參與從政治參與話語中脫離后，促進了公民參與的發展，它反映了公民與政府關系發生了深刻的變化。當前公民參與的研究圍繞著公民參與的動力系統、公共機構的反應、公民參與的政策領域、公民參與的路徑、形式與效果四個主題展開的。探索公民參與的發展軌跡為我國推進公民參與提供知識支持。

關鍵詞：公民參與；政治參與；激勵；評估

中圖分類號：D621.5

文獻標識碼：A

文章編號：1009—3060(2009)06—0089—08

公民參與是社會主義民主政治建設內容之一。黨的十七大報告中與“公民參與”或“政治參與”相關的詞匯出現了10多次。從四個方面對“參與”進行了闡述：第一，堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業；第二，推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度，制定與公民在群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上公開聽取意見；第三，人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督……推進廠務公開，支持職工參與管理……發揮社會組織在擴大群眾參與，反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能。第四，完善社會管理方面，“要健全黨委領導、政府負責、社會系統、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”。從參與的基本要求來看，黨的十七大報告指出：“要依法保證全體社會成員平等參與。”

基于文獻評論，回顧公民參與的研究歷程，探索公民參與發展的軌跡，以對中國公民參與提供借鑒意義。

一、學術譜系中的公民參與

從學術譜系的角度看，公民參與的研究源自政治參與，甚至在相當長的時期內，兩者之間的區分是不清晰的。盡管政治參與是現代民主政治形成的標準之一，。但是對其研究卻是二戰以后政治行為主義革命的產物。按照亨廷頓對民主化浪潮的劃分，第一次民主化長波是1828—1926年，起源于美國革命和法國革命。0而把政治參與納入政治學研究視野卻得益于政治行為主義革命的推動，其原因有：擁有分析大量數據的技術手段，公民個人成為分析單位，投票的數據容易收集等。代表著作有：米爾巴斯的《政治參與》(1965年)、亨廷頓的《變革社會中的政治秩序》(1968年)、佩特曼的《參與與民主理論》、伏巴和尼的《參與在美國：政治民主和社會平等}(1972年)。

這個時期對政治參與的學術研究主要集中在以選舉為核心的政治行為上，而且政治參與與公民參與之間的概念也沒有進行專門的區分。1975年出版的《政治科學手冊》把政治參與的模式劃分為四種：投票、競選活動、公民主動接觸、合作活動。1987年出版的《布萊克維爾政治學百科全書》把政治參與和民主的關系分為兩類：強調公民參與和限制公民參與。參與制民主主義者的代表有：盧梭、J.S.穆勒、佩特曼、巴勃等，倡導公民的積極參與；限制公民參與者的代表有：熊彼特等人，反對大規模的公民參與，主張程序民主、精英民主。1995年出版的《政治科學新手冊》沒有對“政治參與”設立專門章節，以政治行為為主題，以理性選擇理論為分析工具，關注行為產生的原因。2002年出版的《政治科學：發展的最新狀況》以公民權、認同和政治參與為主題，討論認同政治與參與政治之間的關系。

簡要地說，政治參與屬于政治學研究主題，關注以選舉為主題的相關參與活動。

在文獻脈絡中，公民參與源自美國20世紀40、50年代國家職能的擴張，特別是“大社會”(GreatSociety)法案提出社會項目設計中需要關注公民的需求和偏好。由于這個時期各類社會運動的蓬勃發展，代議制民主在運轉過程中遇到了內在的困境，民主出現了危機，調整政府與公民之間的關系成為改革的方向之一。它對公共行政和公共政策的研究傳統和范式提出了挑戰，奠定在啟蒙運動基礎之上的科學理性的假設提出了疑問，“行政中立和專家的科學理性”背后被遮蔽的行政能力不足、自我利益的考量等問題引起了學術界的興趣：公民直接參與社會項目和公共政策制定擺在政策制定專家面前。廣泛的社會運動也推動公眾更加關注政府決策過程，地方、州和聯邦政府決策者感受到更多的壓力。

1969年阿恩斯坦(Arnstein，s.)在《美國規劃師學會雜志》發表了“公民參與的梯子”(a ladder ofcl—tlzen participation)一文，他認為公民參與是公民權力(citizen power)的一種分類，根據對聯邦政府三個社會項目(城市改造、反貧困、模范城市)實施過程中公民參與的實證研究，關注到社會弱勢群體(have not)參與到項目的規劃和執行，這些弱勢群體在政治經濟過程中一直處于被排斥的地位，因而參與也就意味著權力的重新分配，弱勢群體獲得了權力。阿恩斯坦按照權力分配的形式，把參與分為三種類型和八種形式。非參與的形式有：操縱和治療(這是掌權者用來教育和治療參與者)；象征性的參與形式有：告知、咨詢、安撫(弱勢群體能夠得到來自掌權者的信息和發出自己的聲音)；按照公民獲得權力的程度，參與包括伙伴關系、授權和公民控制。

《公民參與的梯子》在公共行政和公共政策的學科領域出發關注參與問題，有別于政治學學術傳統，關注具體案例研究，關注社會弱勢群體在政策過程中的權力分配。它開啟了新的研究視角和研究方法。

政府強制性的規定推動了公民參與的實踐發展。在20世紀70年代，公民參與聯邦項目的數量已大幅度的增長。盡管如此，公民參與的發展還遇到了來自行政專家的抵制，參與的積極效果也難以得到檢驗。

全面推進公民參與還需要更多的力量推動。這些因素有：

第一，隨著公民教育素質的提高，公民對公共政策知識的了解在加深，行政官員和政策專家的知識優勢在下降。公民對政治的熱情在下降，但對公共決策參與的積極性卻在提高，對涉及到自身利益的公共事務的決策，公民需要參與并發出“聲音”。公民權的發展進入一個鼎盛時期。

第二，20世紀80年代以來，公共機構的改革呈現出周期性的特征，改革的目標是針對相對封閉的官僚運轉機器進行根本性的改造。新公共行政運動(New Public Administration，NPA)、新公共管理運動(New Public Management，NPM)和治理運動(Governance)的持續推進，使行政權力的結構、運行機制與行使方式都發生了變革。公正、透明、公開、責任、回應、效益等價值觀成為改革主導方向，行政決策的“黑箱”逐步打開，內部決策規則受到媒體、公眾的關注。在長達數十年的有關正義的政治哲學爭論把社會邊緣人群、弱勢群體的權利主張前所未有地成為社會的公共話語。公共機構把公民參與納入到改革替代性方案之一。

第三，信息技術，特別是網絡技術的革命性突破，促進了公共信息在社會的擴散和傳播，公民更容

易接觸到各類公共事務的知識，更容易找到偏好和需求表達的途徑，更容易通過網絡發出“聲音”。

這些因素綜合在一起推進了公民參與的蓬勃發展，研究文獻也相應地增長。。國際機構的推動，如聯合國1992年在《21世紀議程》中專門論述了可持續發展與公民參與，強調環境公共決策中需要發揮公民的作用。專門性的研究機構紛紛成立，研究項目開始增多。1990年國際公民參與協會(Interna—tional association f Public Participation)成立，這個組織旨在推動全球各國公民參與的發展。其成員從1992年的300多人發展到2007年的1050人，來自世界26個國家。。公民參與的研究已成為公共政策學科建設的一個部分。馮(Archon Fung)在哈佛大學肯尼迪政府學院開設了《把公眾放回到公共政策之中：公民介入與有效治理》課程，討論現代民主體制下的公民參與。

在公民參與的文獻譜系中，2001年經濟與合作組織(OECD)發布的報告《結成伙伴的公民：政策制定中的告知、咨詢和公眾參與》，2005年由克賴頓(James L.Creighton)的《公眾參與手冊：通過公民卷入實現更好的決策》，是對公眾參與實踐的總結。這說明了基于公眾參與實踐的解釋框架已基本形成。2007年聯合國經濟和社會部發表的“全球公共部門報告”，就是以“人民至上：公民參與公共治理”為主題，討論全球公民參與的現狀、作用與發展趨勢。

二、公民參與的研究主題

公民參與研究的文獻可以歸納為四個主題：公民為什么參與?公共機構如何適應或推動公民參與?公民參與的路徑、方式和效果?公民參與的領域有哪些?

1公民為什么參與

在規范層次可以分為理性選擇理論和共和主義兩種類型。理性選擇理論是把現代經濟學的分析方法和技術應用到政治過程中的產物。它可以在廣義和狹義上進行區分，廣義上的理性選擇理論包括經濟學中的公共選擇學派、新政治經濟學、公共經濟學等流派在內；狹義的理性選擇理論主要集中在政治科學領域。理性選擇理論的主要特征有：對演繹方法的偏愛，從一些合理的公理出發通過邏輯推導出利益(反對本能和直覺)的假設；關注均衡分析；方法論上堅持個人主義，個體理性的假設；個人利益最大化的假設。具體地說，理性選擇理論承認政治行為在政治生活中具有特別重要的地位，但行為是選擇的結果，選擇的標準是為了有效地達成既定目的。這就是理性選擇的過程。理性選擇理論最鮮明的特征是，盡管承認人類的動機是復雜的，但為了分析和假設的需要，它是以自我利益為中心，也就是利益人的假設(與新古典經濟學的經濟人假設相一致)。個體是有充分的理性能力，在選擇行動的最佳路線的過程中不受時間和情感的因素以及各種復雜條件的影響。行動和結果之間是一種直接的因果關系，因為個體能夠對各種可能的結果進行準確的判斷和比較。在理性選擇理論基礎上發展起來的研究公民參與的主要方法是利益相關者(stakeholder)分析。公民參與的動力來自于與利益關聯的程度、自身的行動能力和占有社會資源的狀況。

共和主義則基于強調公民對公共性的參與。從術語角度看，共和主義與君主制相對而言；從思想淵源來看，有兩個來源：一是“公民人文主義的復興”，即對文藝復興時期意大利共和國共和主義思想的再發現；二是由美國革命意識形態起源的爭議引發的對美國立國制憲思想的“共和主義修正”。共和主義認為公民參與的原因來源于公民對美德、公共性、共同的善(common good)、公民權的追求，公民參與公共事務是一種責任和崇高的使命，所以它強調協商、對話，反對具有自由主義色彩的理性選擇理論。

公民為什么參與?在實證層次，關注的是公民參與的動力系統。公民個體參與的激勵因素分為內在的激勵(intrinsic motiavation)和外部的激勵(extrinsic motivation)。外部激勵來源于行為理論，為了外部的目標，而不是為了展現自己的行動而進行公民參與。內部激勵說明了公民參與的行為來自自身因素的考量，因為參與本身能給個體帶來一定程度的愉悅或挑戰。

激勵因素的效應發揮取決于特定經濟社會條件。1972年伏巴和尼發現了公民參與與其社會經濟地位(socioeconomic status，SES)之間有著正相關關系。。社會經濟地位通過教育、職業地位、收入以及其他一些量化指標來表達。1995年伏巴等人意識到社會經濟地位模型對參與有著較強的預測作用，但缺乏理論基礎，所以他們提出了公民自愿模型(the cuvic volunteerism Model)，用來解釋缺乏參與公民的原因。參與活動有三個維度構成：資源(resources)、介入心理(psychological engagement)、招募網絡(recruitment network)。資源包括的時間、金錢和技能。介入心理包括對政治活動的興趣、對參與活動效果的主觀感受、履行公民義務的心理滿足。招募網絡指公民通過一定的社會網絡或社會動員來進行公民參與。

進一步的整合性分析力圖把社會心理學對個體行為的解釋和經濟社會因素的解釋結合在一起。奈德哈特(Neidhart)提出一個解釋性模式：

PARTICIPATION=f(ATP，CWIR，PLC，CO，SC)

ATP，attitude towards participation，對參與的態度；

CwIR，conformity with important referents，遵從重要的規范；

PLC，perceived 1evel of control，知覺控制層次；

C0，citizenship orientations，公民傾向；

SC，social capital，社會資本；

奈德哈特運用公民參與解釋模式分析公民參與交通運輸規劃的決定性因素。

2公共機構為什么需要公民參與

在規范層次上，公共利益理論和法治國家理論為公共管理提供了哲學解釋。公共利益理論是英國、美國、澳大利亞、加拿大、新西蘭等國家公共管理的哲學基礎，它強調公共機構授權的性質，行政權的行使奠定在維護和實現公共利益基礎上。波利特等人指出：“統治的過程被視為力圖使公眾同意(或至少是知曉)為公眾(一般的、全國的)利益設計的措施。它承認不同社會利益群體的相互競爭，這種競爭有時甚至以非常對立的方式進行。”。公民參與有利于更為清晰地界定公共利益，并更好地實現公共利益。法治國家理論是德國、法國等歐洲大陸國家的公共管理的哲學基礎。根據法治國家的觀點，“大多數高級公務員將接受法律訓練，而且確實有許多分別的、專門的行政法將被制定出來。在這樣一種文化中，官員的本能立場將是按照規則、根據先例行動，而公務員個人和公民的行動都應該處于這種正確性的環境和法律的控制之中”。法治國家理論強調公民與政府之間的法律關系，公民參與是通過法律機制保障公民權的實現，換言之，公民參與是來自法律的要求。

在政府管理過程中，公民參與是公共機構改革的方向和要求。在全球性的行政改革浪潮中，普遍

出現了對政府的不信任。公共機構被描繪成繁文縟節、效率低下、不負責任、缺乏公平等形象。改革沿著三個方面進行：一是內部權力結構的調整，許多國家都進行了大幅度的機構改革，對公共機構的核心功能進行重構，采取了授權、放權方式對行政權力進行結構性調整，管理的重心普遍“下移”；二是對政府管理工具的變革，普遍采用了電子政務、合同、外包、戰略管理、績效管理、社會化手段，強化競爭機制在公共服務中供給中的廣泛運用；三是強化公共機構的公共價值導向，以此來引導改革的方向。公共價值是政府通過服務、法律、管制和其他活動創造的價值。在民主體制下，這種價值最終由公眾自身來定義，由公民偏好來決定，通過多種方式和手段來表達出來，通過政務官的決策折射出來。盡管從多個角色來稱謂公民，如“消費者”、“客戶”、“顧客”、“利益相關者”等，但共同點都在于改進政府與公民之間的信任關系。這些研究關注公共管理者的角色和技能的轉變。在公共事務管理向網絡治理轉變過程中，公共管理者從服從和執行的角色向網絡線路管理的角色轉變。公共管理者在包容性管理(inclusive management)過程中，其主要技能是進行關系構造、信息的交流、增強與公民之間的信任。

3公民參與的政策領域

公民參與的政策領域與現代國家職能擴展是聯系在一起的。托馬斯整理了美國公民參與發展史和不同歷史階段的關注點。這些領域有社區和經濟發展、住房、學校廢除種族歧視、犯罪和警察、交通(包括建設計劃和其他)、環境(空氣、水、公共設施等)、核能、有害廢物等。在所有實質性的決策領域中，社區和經濟發展問題都受到了最多的關注。

目前公民參與的研究文獻大多數分布在專門的政策領域，尤其集中環境、城市規劃、公共交通、社區發展、公共預算等領域。由于環境領域是當前最典型的公共政策問題，大量文獻主要集中在對這個領域的公民參與研究。2003年美國環境保護署(Environmental Protection Agency，EPA)發表《公民參與政策》報告，強調了環境政策領域公民參與的目標、參與的政策階段、地方政府作用，并提出了公民有效參與七個步驟。七個步驟是：第一，對公民參與活動進行規劃并提供預算；第二，識別利益相關的公眾；第三，對參與的公眾提供技術或設施的幫助；第四，給公眾提供充足的信息；第五，引導公眾咨詢和其他參與活動；第六，及時反饋公眾；第七，評估公眾的參與活動。

當前的研究關注環境公眾參與的對話機制建設。哈密爾頓(Hamilton)和威爾斯一托克(Wills—Toker)認為環境領域需要公民與環境保護機構之間共同決定，而不是簡單地對專家的評估作出回應。公民參與的形式有工作小組、圓桌會議、公民咨詢小組等，這些形式都建立在對話(dialogue)基礎之上的。盡管早期的對話強調了公平、開放、理性協商和達成共識，但是它卻帶來了意想不到的后果，如不能很好解決差異、多樣性和權力的不平等問題。重塑對話的理念強調兩種類型的對話：意義構建(sense—making)的對話(強調對話過程中的談判和通過參與者的對話來相互影響，從而形成新的知識和產生新的意義)和問題解決(problem-solving)的對話(強調在問題定義和方案定義階段進行對話)。在對話的過程中關注兩種類型的對話機制運用。

城市規劃、社區發展、公共預算、公共交通等政策領域的公民參與研究也是比較多的。它反映了公民參與政策向更深層次的發展。

4公民參與的路徑、形式與效果

與公民通過選舉參與的形式相比，公民政策參與的路徑和形式則豐富、多樣。阿恩斯坦按照非參與、象征性、實質性三個標準，把公民參與的形式分為八種，主要有：操縱、治療、告知、咨詢、安撫、伙伴關系、授權和公民控制。他認為只有伙伴關系、授權和公民控制才是實質性的參與形式。

后來的研究都關注到公民參與的多種形式問題。參與的主要形式可以概括為三種方式：告知、咨詢和積極參與。在具體的領域內，比如在環境領域治理方面，也出現了把公民參與的形式細分為五種：即告知、公民反饋、咨詢、聯合規劃和公民控制，這是從低到高逐步發展的五種形式。實際上，前三種形式包括了后五種形式；而且從OECD所倡導的公民參與形式來看，三種形式是主流。

告知、咨詢和積極參與是公民參與政策過程的主要形式，是一個從低級到高級逐步發展的過程。這些形式在世界范圍內被各國政府所普遍采用。OECD非常重視這些參與形式的推廣，并于2001年發表《成為伙伴的公民：OECD關于政策過程中告知、信息和公眾參與的手冊》，既是對成員國公民參與政策過程的總結，又是指導成員國如何有效地進一步推進公民參與。

如何對公民參與效果的評估?這個問題是公民參與研究的前沿問題之一。目前的研究主要集中在三個方面：

第一，確立評估框架，包括評估的主體、過程、工具和評估結果的用途。從評估的分類看，分為內部評估、獨立評估和參與評估。內部評估掌握的信息比較多，但評估的獨立性和專業性不足；獨立機構的評估能力比較強，速度快，能夠帶來新的觀點，但評估信息收集不足，影響力受一定的限制；參與性評估能夠強化相互學習，經驗能夠得到及時的應用，但能力不足，速度比較慢。評估過程包括評估的目標、評估的組織(評估的成本、持續的時間)。評估的工具有問卷調查、訪談、觀察和資料評估。有的學者提出運用前后對比(pre-and post一)法進行評估。。評估結果的信息用來進行相關各方的溝通，用來改進公民參與的績效，提高參與的效果，給決策者和公民提供下一步行動的指南。

第二，評估的標準。如何確立一個相對科學的評估標準是評估研究中最為核心的問題。目前對評估標準的研究集中在規范、定性和操作化概念、定量兩個方面。規范和定性的標準援引哈貝馬斯“理想對話情景”理論，從參與的公正性方面論述，把民主治理和協商民主的價值引入到公民參與的評估。公正性體現在四個方面：有能力設置對話的議程和主題范圍、參與對話規則的指定、參與合作和建立共識、準入過程的平等性。從民主治理和協商民主理論來看，OECD提出了十項原則標準：承諾、權利、清晰、時間、評估、目標、資源、協調、責任、積極的公民權。

操作性概念和測量的標準強調評估過程中能夠收集到數據、資料和社會事實，其定義和標準更為清晰。羅威(Rowe)和費威爾(Frewer)在《公民參與的方法：一個評估框架》和《評估一個協商性會議》中提出了評估的9個一級指標和若干個二級指標。歐文(Ren4e A.Irvin)和斯坦斯伯里(John Stans—bury)在《公民參與決策：是否值得?》中提出從過程和結果兩個方面來評估公民參與和政府之間的優勢和不足。

第三，評估的測量。評估的測量決定了評估是否成功，它還是評估決策有效性模型的主要依據。其主要成果的代表是托馬斯的《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》。托馬斯依據大量的公民參與案例，構建了測量決策有效性的模型。

三、結語

從文獻譜系的梳理來看，在20世紀60、70年代以前，公民參與屬于政治參與的一個組成部分(間接參與與直接參與)，此后，公民參與成為公共政策和公共行政學科討論的主題，并且與政治參與的研究分離開來。近40年來，公民參與逐步成為一個具有獨立學術譜系的研究領域。通過對文獻的整理，總結研究公民參與的四個主題：公民參與的動力系統、公共機構的反應、公民參與的政策領域、公民參與的路徑、形式與效果。這些成果是進一步推進我國公民參與研究的基礎。