政務服務部門編外用工的現實困境與對策研究

［摘 要］編外用工是在行政機構改革與編制硬約束矛盾下的無奈選擇。政務服務部門作為改革攻堅部門，具有改革任務重、承擔事項繁雜以及直面群眾等特殊性。以S市H區的政務服務中心為例，受行政編制供需不平衡、部門自我膨脹以及編制人員自身條件等內外部因素影響，政務服務部門選擇大量聘用編外人員。然而，編外用工實踐中存在管理體制不完善、編外人員職業倦怠等現實問題，應從職能職責配置、規范編外用工過程以及薪酬制度創新等方面進行優化。

［關鍵詞］政務服務部門；編外用工；困境

政府規模擴大以及由此產生的行政成本是國家治理面臨的基本問題 ①，精簡機構、節約行政開支是現代國家的共識。黨的二十大報告提出：轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力 ②。編制是防止政府規模膨脹的重要手段。編制人員主要指由國家財政負擔其經費開支的各級各類機關、事業單位以及部分特殊機構等單位的正式工作人員。本文討論的編外人員是指除工勤服務人員以外沒有被納入編制的非正式政府工作人員 ③。

近年來，中央政府多次強調控制編制人員規模，要求財政供養人員“只減不增”。但隨著行政體制改革和政府職能轉變，政務服務部門作為行政機構改革攻堅部門和綜合性管理服務機構，其面臨的工作任務日益繁重，基層政府編外用工現象在該部門中尤為突出。為深化“放管服”改革并推進政務工作順利進行，政務服務部門需要完善編外人員管理制度，提高人力資源效能，要將編外人員管理視為重要的內部管理內容，結合政務服務部門的組織結構特點，進一步完善管理制度。本文以S市H區政務服務中心為例，探究其編外用工的規模和特點，發現實踐過程中的問題并剖析其原因，嘗試思考編外用工的優化路徑。

一、S市H區政務服務中心編外用工現狀分析

自2018年S市實施“一網通辦”改革以來，政務服務中心作為與民眾直接聯系的基層政府工作陣地，是政務改革創新的重要對象，其組織結構、工作內容、方式和流程均發生顯著變化，直接影響改革成果，因此受到上級部門和領導的高度關注。S市H區經濟發達，下設10個街道，183個社區，常住人口數量近51萬，人口密度大且有較多的外來人口，該中心日均受理事務件數量大，工作內容繁雜，對中心工作的人員組織結構和業務能力水平等都提出了新要求。

（一）S市H區政務服務中心編外用工情況

自2019年來，S市編制委員會辦公室審批給H區政務服務中心的聘用編制數額基本固定在每年68個。截至2023年8月，H區政務服務中心事業編制額23個，目前在崗20人，編外在崗人員有60名。編外人員人數是在編人員的三倍。目前，政務服務中心編外人員數量超編內人員數量1-2倍的現象十分普遍，例如S市P區政務服務中心在編人數17，編外人數41。

在性別和年齡結構方面， H區政務服務中心編外人員平均年齡35歲，其中男性19人，女性41人，呈現出女多男少的情況；在學歷結構方面，本科學歷占總編外人員數82%，大專占15%，碩士占3%。編外人員學歷水平整體低于編內；在政治面貌上，編外人員中中共黨員5人，共青團員9人，群眾46人。

在編外人員所處的工作崗位分配方面，其中服務臺4人，幫辦9人，“云客服”3人。中心內部分區辦公，A區企業類事項14人； C區綜合窗口21人，后臺錄入打證4人，辦公室后臺5人；綜合窗口業務量大人員安排最多，占總編外人數58%。

在聘用方式方面，編外人員聘用方式主要為勞務派遣，用人單位確定招聘選拔標準及數量，通過面試等形式確定最終人選，不再干預其他招聘事項，除該種方式以外，還有人事代理和政府購買等方式；在薪酬待遇方面，編外人員的薪酬福利由區財政局承擔，收入由日常工資和績效兩部分組成，績效由人事處考核后核定，其工資標準參照社工待遇，較在編人員有一定差距；在管理制度方面，中心統一管理所有工作人員，管理制度主要設置五個方面：招聘、薪酬、績效、培訓和監督。由于編外人員招聘渠道不同，存在管理重疊和混亂等問題。

（二）編外用工的原因分析

H區政務服務中心的主任表示：目前各地政務服務中心之所以招聘編外人員主要是為了適應“建設綜合窗口的需要”。改革開放以來，我國政府機構改革大多是圍繞機構和人員的精簡進行，在此背景下，政務服務部門編外用工的原因主要有三：

1. 行政編制供求矛盾

政府需求理論指出，政府規模擴張是因為公民需求增加。在我國，這一現象表現為上級部門對基層的壓力傳導，導致基層政府面對民眾需求增長與編制硬約束的矛盾時不得不擴充編外人員。改革開放后，政府服務變得多樣化和精細化，特別是在超大城市例如S市，政府承擔的職責更是顯著增多。根據調研結果顯示，目前H區政務服務中心所承接的事項涉及稅務、市場監督、文旅等多領域，共計502項，單靠編內人員難以完成工作。面對服務需求增加和編制資源限制，政務部門通常通過增聘編外人員或購買外包服務應對。然而，由于許多政務工作，例如行政許可、行政確認等，不能外包，因此編外人員擴張是在編制供需矛盾下的權宜之計。

2. 部門的自我膨脹趨勢及條件

我國上下級政府間的關系主要是以“控制權”為中心構建的，上級政府通過政策文件、績效考核、行政命令等方式向下一級政府施加“控制權”。下級部門官員為了達到政績考核標準，會通過增加聘用人員來完成繁重的工作任務。此時編制軟約束和地方政府預算軟約束為其內部自我膨脹提供了可能條件。一方面，編辦對于基層政府聘用外部人員沒有制度性的硬約束，在政務服務部門用人緊張的情況下，編辦通常對于“編外用工”這一權宜之計采取默許的態度。另一方面，基層政府的編外人員薪資通常由地方政府支付，地方政府在獲取財政收入上擁有一定的自主權，這為其支付編外人員薪酬提供了可能。

3. 編外人員自身特殊條件

調查顯示，政務服務部門編外人員多在30-35歲，學歷大多本科及以上，相較編內員工，具有年齡和學習能力優勢。政務服務部門處于回應并解決人民群眾對公共服務訴求的第一線，大量社會問題和政務問題的解決在基層，這就需要相對充足的公共人力資源組成高度回應性的、相對彈性化的服務型政府，這也就需要更加靈活、彈性的工作群體和用工方式。除此之外，街道社區事務受理中心等基層窗口存在著比較嚴重的年輕職工流失現象，單位對新人進行業務技能培訓周期長、成本高，且工作連續性差，此時編外用工就是應對這些問題的權宜手段。

二、政務服務部門編外用工的困境分析

（一）管理機制不完善，缺乏統一管理

從錄用準入環節來看，政務部門在招聘編外人員時擁有較大的裁量權，對學歷、經驗、年齡的要求相對寬松，規范性指標在實際錄用環節中其約束性被減弱，具有一定的隨意性，標準建設與應用不足。部分編外人員通過熟人推薦而來，可能與領導有緊密社會關系，不利于人力資源隊伍理性化、科學化發展。同時，管理的統一性導致難以分辨員工期待的工作類型，造成工作內容與初衷不符，影響部門工作的整體性和協調性，甚至導致資源浪費和工作重疊。

從管理過程看，缺乏統一的管理制度和人社部門的統籌，管理難度較大。在制度層面，我國尚未制定針對編外人員廣泛適用的管理制度，各地方政府根據自身需求制定的管理方法往往不能全面覆蓋所有編外人員，缺乏有效的監督管理。在法律保障層面，根據我國現有的法律規定，公務員不包括政府部門的非編制人員，這意味著《公務員法》不適用于保護此類群體的合法權益，其主要法律依據為《勞動法》和《勞動合同法》。除此之外，政務服務部門為了讓民眾“少跑一次路”，通常與其他部門共享辦公空間，合署辦公雖方便民眾，卻也增加了人員管理難度。編外人員進入方式較多，人員分散，對于來自不同招聘渠道的編外人員管理權歸屬比較難理清，目前除部分編外人員由人社部門管理外，大部分由用人單位自行管理，外派入駐的編外人員仍由聘用部門管理，管理期間跨部門溝通成本較高。

（二）編外人員職業倦怠

結合馬斯洛的需要層次理論，目前我國政務服務部門編外人員職業倦怠的原因主要有以下三方面的原因：

一是同工不同酬，甚至多勞少酬，產生心理失衡的負面情緒。盡管近年來許多部門向區政府申請編外人員待遇參照社工，但收入與編內人員相比仍有較大差異。

二是職業發展前景不容樂觀，晉升渠道受阻，自我實現需求難以滿足。從職務晉升上看，編外人員由于缺少編制身份，其職業晉升規則并不能按照干部晉升的相關規范進行。從職稱晉升上看，編外人員很難參與某些與工作績效提高相關的項目，導致職稱晉升難以通過評 審。

三是身份認同感低，難以真正融入政府工作者的群體之中，尊重需求和自我實現需求感低。編外人員在直接面對民眾時更易承受來自政府和社會的壓力及問責，缺少工作單位和社會的充分理解與認同。

三、政務服務部門編外用工的對策建議

目前國內大部分城市優化編外用工的研究大多采用先清理、后規范的路徑，其中比較典型的是湖州市南潯區和金華市金東區兩個區級政府經驗做法 ④。但也有許多地方的編外用工并不存在無序擴張的問題，此時先清理后規范的路徑就不再適用。因此本文將著眼于普遍性問題，結合各地優秀案例討論規范政務服務部門編外用工的對策建議。

（一）合理配置工作職能職責

編內人員無法完成繁雜的工作，是導致政府部門聘用編外人員最直接的原因。因此，規范編外用工首先要合理配置基層政府的工作職能和職責，從縱向上弱化基層政府部門的部分社會性事務職能。同時打造多部門間的“事務共同體”，通過橫向協作減輕部門壓力，充分發揮在編人員的作用。除此之外，政務服務部門應嘗試擴大政府服務外包，加強監管與指導，利用市場的力量分擔政府的工作壓力。

（二）規范編外用工全過程

在錄用準入環節上，規范化的招聘流程和合理的人員引進是關鍵。人社局和編辦需在考慮編制容量的基礎上合理分配編外崗位，特別是向一線部門窗口傾斜。同時，用人部門應建立統一的準入機制及公開透明的規章制度，確保優秀人才的選拔。在管理過程上，創新激勵措施，提供職業晉升渠道以提高編外人員的工作積極性，增強編外人員的身份認同感。在退出機制上，要理清用人部門與勞務派遣公司之間的權責界限，政務服務部門可建立獨立于勞務派遣公司的編外人員退出機制和淘汰機制，避免出現用人單位與勞務派遣公司的規章制度混淆，充分保障編外人員的合法權利。

（三）創新編外薪酬制度

“不患寡而患不均”是人的固有心理，因此除了為編外人員探索合理的工薪制度外，還要讓工作能力強的編外人員得到其應有的公平待遇。

一是實施編外人員績效薪酬分配制度，借鑒在編人員的績效工資辦法，基于考核制度，按考核等級和工作成果劃分績效，為工作表現優異的員工提供更高績效工資。完善考核評價體系，實行分級考核，績效工資發放標準可以根據單位實際情況、物價水平、當地平均工資浮動情況進行調整。

二是設立特崗補貼制度。針對承擔高壓力、風險或特殊職責的崗位，各區政府可借鑒公務員特崗補貼，為編外人員創設補貼，根據實際情況調整，以實現“同工同酬”，增強編外人員的公平和認同感。

注釋：

①王錦花、吳少龍、唐文婷：《基層政府編外人員規模隱性擴張機制研究——基于A縣的案例分析》，《公共行政評論》2022年第3期。

②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2022年版，第47頁。

③孟俏俏：《治理現代化視角下基層政府編外人員的現實困境與激勵對策》，《領導科學》2021年第22期。

④陳鐸航：《當前我國基層政府部門編外人員的管理困境及解決對策》，《理論觀察》2022年第1期。

作者單位：中共上海市委黨校

（責任編輯 黎煒祎）