職普關系政策演變：75年的回顧與展望

新中國成立75年來，職普關系曾多次成為教育政策、實踐與學術研究共同關注的熱詞。近期隨著舉辦“少而精”的中等職業教育信號的發出，職普關系及中職究竟向何處去等再次成為各方熱議的話題。如果就熱點談論熱點是很難找到出路的，只有運用歷史的眼光，在歷史的長河中才有可能更清晰地看到脈絡。

一、職普關系政策的歷史回顧

新中國成立75年來，職普關系的政策變遷大致可劃分為以下四個階段。

（一）單軌—雙軌起伏波動期（1949—1977年）

新中國成立初期，發展職業教育就受到黨和國家的高度重視。1950年，周恩來在第一次全國高等教育會議上強調，“現在我們國家的經濟正處在恢復階段，需要人‘急’，需要才‘專’，這是事實。”“為了適應需要，可以創辦中等技術學校”。1951年，教育部召開第一次全國中等技術教育會議，教育部部長馬敘倫在開幕詞中指出：“我們國家的建設，除了需要工程師、技師、醫師高級技術人才外，更迫切地需要大批中級技術人員。但是就今天的實際情形來看，現在全國共有中等技術學校五百多所，學生約11萬人，這個數量是遠趕不上各建設部門需要的。”1952年，《政務院關于整頓和發展中等技術教育的指示》明確提出，“大量地訓練與培養中級和初級技術人材尤為當務之急”，并初步估計在五六年內，全國經濟建設約需中級和初級技術干部五十萬人左右。1957年，全國已有中等專業學校1 320所，在校生77.8萬人，初步實現了這一目標。

1958年5月，劉少奇在中共中央政治局擴大會議上作了《我國應有兩種教育制度、兩種勞動制度》的講話，這篇講話涉及深層次的體制問題，會上提出的半工半讀學校教育制度得到了天津、江蘇、河北等地的積極響應。同年9月，中共中央、國務院頒布《關于教育工作的指示》，這份綱領性文件第一次提出建立一個完整的教育體系，實現普通教育與職業（技術）教育并舉，全日制學校與半工半讀、業余學校并舉等。然而，由于受“大躍進”的影響，這一時期的職業教育出現了無視客觀條件、急躁冒進的傾向，1960年，中等專業學校達到6 225所，在校生221.6萬人，農業中學和職業中學更是多達22 597所。1961年，教育部連續召開兩次全國高等學校和中等學校調整工作會議，對中等教育結構進行調整，提出要縮短戰線、壓縮規模、合理布局、提高質量，其中第二次會議決定保留中等專業學校1 670所，其余均予以裁并。但此時又出現大量初中畢業生不能升學、缺乏就業思想準備和職業訓練、勞動技術后備人才嚴重失調的狀況，因此，1963年，國家再次強調普通教育與職業教育、技術教育并舉，要求舉辦各種類型的職業學校。1965年，中等專業學校達到1 265所，農業中學和職業中學達到61 626所，各類中等職業學校數達到波峰。但從1966年開始，中等職業學校幾乎被完全取締，1970年，中等職業學校在校生僅占中等教育階段在校生的1.8%，中等教育結構退回到以普通中等教育為主的單一化狀態。總體來看，與高等教育和普通中等教育相比，受政治等多重因素影響，這一時期的中等職業教育呈現多次大起大落的運行狀態。

（二）雙軌制基本定型期（1978—1998年）

1978年，全國教育工作會議召開，提出應該考慮擴大農業中學、各種中等專業學校、技工學校的比例，調整中等教育結構被提上政策日程。1978—1979年間，教育部密集發文強調這一意見。1980年，國務院批轉了教育部和國家勞動總局《關于中等教育結構改革的報告》，這份里程碑式文件重點提出要改革高中階段的教育，“要使各類職業（技術）學校的在校學生數在整個高級中等教育中的比重大大增長”。該文件還提出了具體的改革內容與途徑，如改革普通高中的課程，普通高中要逐步增設職業（技術）教育課，將部分普通高中改辦為職業（技術）學校、職業中學、農業中學等。由此，中等教育雙軌體制正式被提出。

1983年5月6日，中共中央、國務院頒布《關于加強和改革農村學校教育若干問題的通知》，提出要改革農村中等教育結構，除“把一部分普通高中改辦為農業中學或其他職業學校外，還要根據可能，新辦一些各類職業學校。力爭一九九〇年，農村各類職業技術學校在校學生數達到或略超過普通高中”。時隔3天，教育部、勞動人事部、財政部、國家計委等四部門頒布《關于改革城市中等教育結構、發展職業技術教育的意見》，同樣明確改革中等教育結構的方向，并提出“力爭到一九九〇年，使各類職業技術學校在校生與普通高中在校生的比例大體相當”。這兩份文件進一步確立了中職在中等教育結構中的地位，雙軌制基本成型。

1985年，中共中央召開了改革開放后第一次全國教育工作會議，發布了《中共中央關于教育體制改革的決定》，該文件充分貫徹了《中共中央關于經濟體制改革的決定》和《中共中央關于科學技術體制改革的決定》兩份文件精神，體現了銳意改革的鮮明導向。文件提出 ，“職業技術教育問題已經強調多年，局面沒有真正打開，重要原因在于長期以來對就業者的政治文化技術準備缺乏應有的要求，在于歷史遺留的鄙薄職業技術教育的陳腐觀念根深蒂固”，并再次重申“力爭在五年左右，使大多數地區的各類高中階段的職業技術學校招生數相當于普通高中的招生數，扭轉目前中等教育結構不合理的狀況”。文件出臺后，各地紛紛行動，提出到1990年實現高中階段職業技術學校招生數與普通高中招生數大體相當的目標，標志著職業教育進入大發展時期。

在《中共中央關于教育體制改革的決定》以及后續系列文件的推動下，中等職業教育迎來第二次發展高峰。1991年，高中階段職普比例達到了大體相當；1998年，中職招生占高中階段招生比例超過60%，無論是招生數還是在校生數均再次達到峰值，中等教育結構單一化的狀況得到根本轉變。

（三）普職結構短暫調整期（1999—2004年）

這一時期中職的發展速度遠低于普通高中的發展速度，除了高校擴招和勞動人事制度改革這兩個眾所周知的原因之外，也有其他因素在交互起著作用。

一是政策模糊被誤讀。1999年1月，國務院批轉《面向21世紀教育振興行動計劃》，提出“經濟比較發達的地區可發展部分綜合髙中，推遲到髙三年級分流”，并提出“到2010年，城市和經濟發達地區有步驟地普及高中階段教育”。該文件不僅第一次明確提出發展綜合高中，而且所指的普及高中階段教育被一些地方誤讀為普及普通高中教育，認為今后教育的發展重點是高等教育和普通高中教育，職業教育應主要發展高中后的高等職業教育，這直接影響了一些地方政策的制定。

二是中職管理體制的調整。1998年以后，原有的中職管理“條塊分割”的格局已不適應經濟體制改革的需要，國務院對部門（單位）所屬中等專業學校的管理體制進行了調整，將大部分中等專業學校都劃轉地方管理，同時通過合并、共建、聯辦、劃轉等多種形式調整中職結構。但是，一些地方由于缺乏科學論證和統籌規劃，把中等專業學校層層下放或改作他用，造成了諸多中等專業教育資源的流失。

三是世界銀行意見的影響。1998年1月、5月和1999年7月，世界銀行專家組對中國教育考察后發表了題為《21世紀中國教育戰略目標》的研究報告。該報告提出，“今后20年內，中國應當把中等職業教育的比例減少為零”，同時建議在綜合性的、普通的和多樣化的高中學校中也應當逐步減少職業教育培訓課程內容。該建議雖未給國家層面的教育政策帶來根本影響，但的確為職業教育高移化提供了佐證，也影響了一些地方的中職經費投入。

正是在多重因素的影響下，中等職業教育發展遭遇了新的困境，1999年中職招生數量迅速回落，僅3年左右時間就快速降到谷底。所幸的是，國家政策依然堅持以發展中等職業教育為重點。2002年，國務院出臺《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》，在一定程度上提升了中職的吸引力，中職招生數量開始止跌回升，呈現恢復性增長的趨勢。

（四）職普融通探索構建期（2005年至今）

2004年，多項大規模調查顯示，“技工荒”依然沒有得到根本緩解，市場對技能人才的需求仍舊強勁。2005年，《國務院關于大力發展職業教育的決定》明確提出，“到2010年，中等職業教育招生規模達到800萬人，與普通高中招生規模大體相當”。同時，教育部連續發文，推動2005年、2006年兩年百萬擴招，至2007年，中職招生規模就達到810萬人，2010年達到高峰830萬人，此后從2010年到2019年，職普比持續下降，2019年達到0.65：1。雖然在《國家職業教育改革實施方案》出臺后，職普比在2020年稍有反彈，但近兩年關于“普職分流”的話題不斷出圈，造成了普遍存在的教育焦慮。為回應這一焦慮情緒，一系列新出臺的國家教育政策和法規開始以“職普協調發展”“職普融通”等話語取代“教育分流”，不再實行剛性的職普分流。2021年、2022年、2023年三年職普比持續下降，分別為0.54：1、0.51：1、0.47：1；2023年中職招生數和在校生數均出現拐點，呈現雙雙下降的趨勢。

近年來，職普融通在國家重大政策文件中被反復強調。2020年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“深化職普融通、產教融合、校企合作”，職普融通第一次被寫入中國共產黨全國代表大會文件中。黨的二十大報告和二十屆三中全會報告均反復強調職普融通這一話語，職普融通的內涵更為豐富。

二、職普關系政策變遷的趨勢與啟示

從新中國成立75年來的政策變遷可以發現，影響職普關系的因素很多，政治、經濟、科技、人口、思想觀念以及教育自身，都會以不同的方式對其加以影響，甚至一些偶然性事件也會導致其發展軌道的改變。這里無意全面論述其發展趨勢，也無力提出清晰的政策圖景，僅結合已有的實證研究給出初步思考。

（一）趨勢分析

第一，波動規律難以刻畫。75年來，職普關系總體呈現三次大的周期性波動，在改革開放之前的第一個大周期中，又包含著三個小周期，每次起伏時間都較短，用“高臺跳水”“大起大落”來形容也不為過，目前正處在第三和第四個周期交替之中，變化的規律難尋，未來走向尚處于不確定之中。

第二，政策視野更加宏闊。職普關系問題不再只是解決中職辦學困境的問題，而是開始跳出職業教育本身，從推進教育綜合改革和建設高質量教育體系的高度，從有效適應經濟社會發展的寬度，從尊重人的不同稟賦和差異的“溫度”，加以系統把握和統籌推進。

第三，改革路徑更為豐富。職普關系話語總體上由分流、滲透、溝通、協調發展開始向融通發生演變，其背后則是跳脫了職普零和博弈的思維。各地立足區域實際，在不同的歷史時期，已探索出課程、資源、學分、學校、學制等多元路徑。

第四，政策執行更為有效。職普關系諸多政策的模糊性和政策目標的沖突性，使得在央地政策鏈條傳遞過程中，出現地方變通執行或選擇性執行的情況，造成某些時期或地方在宏觀政策與具體的操作細則之間存在空白和間隙，未來打好政策的“組合拳”至關重要。

（二）政策啟示

其一，從經濟發展來看，需適度超前做好產業人才需求研究。在職普關系三次大的周期性波動中，中職發展的周期波動與經濟發展周期幾乎同步。從全球范圍來看，制造業大國多采取雙軌制，且在學生16歲之前分流，并維持較高的職普比。隨著發達國家相繼提出“再工業化”戰略，其職普比又呈小幅上升的趨勢。當然，具體政策的制定還需注意職業教育發展具有一定的反經濟周期現象，這要求職業教育主動化“危”為“機”，適度超前做好產業人才需求研究。

其二，從教育規律來看，需將職普比例保持在相對穩定的區間。歷史上的盲目擴大中職規模或隨意取消中職，尤其是第一個周期的“大起大落”，均帶來了一系列的負面問題。從世界范圍來看，不同國家的職普模式和比例雖呈多樣化特征，但一國在不同時期的職普比例總體還是保持穩定的，如在過去的30年間，OECD（經濟與合作發展組織）成員國的中職占比總體雖有所下降，但目前仍維持在35%左右。借鑒他國經驗，我國應在尊重民眾意愿的基礎上加強合理引導，將職普比例控制在一定的穩定區間內，防止出現顛覆性的變化。

其三，從人口變化來看，需加強職普關系政策的彈性設計。人口要素具有基礎性地位，是謀劃職普關系的重要變量。從趨勢來看，全國人口總體呈內生性負增長，但在“十五五”期間，高中階段學齡人口仍呈上升趨勢，全國大多數省份將在2029年左右到達高中學齡人口高峰，之后逐年持續下降。以江蘇為例，全省高中階段學齡人口將在2029年達到峰值，之后高位波動下降，到2035年降至255.24萬人，是2023年的97.14%，加上人口區域增減分化與城鄉流動逐步加劇，迫切需要加強職普關系政策的彈性設計和統籌調配。

從民眾意愿來看，我國需多措并舉緩解民眾對教育分流的焦慮。21世紀以來，我國先后出現兩次關于“中職往何處去”的探討，與世紀之初不同，此次對中職存在必要性的質疑主要來自民眾普遍的教育分流焦慮。但從世界范圍來看，簡單地降低職普比并不能持續減緩人們的教育分流焦慮，職普比低的國家民眾反而有更大的教育分流焦慮。這也表明，職普關系并非簡單的零和博弈，必須“堅持高中階段學校的多樣化發展”，超越學校類型界限，推動國家資歷框架構建等政策工具落地，改革學分、學籍、學制管理制度，提高技能型人才的教育回報，才有可能真正緩解民眾的教育分流焦慮。

（本文系江蘇省教育科學研究院2024年度重點課題“職普融通、產教融合、科教融匯省域推進路徑研究”的研究成果之一。）