鄉鎮義務教育管理體制改革的探索和實踐

摘要：全面持續深化縣域鄉鎮義務教育管理體制，是實現教育高質量發展的重要保障，是辦好人民滿意教育的核心舉措。文章主要圍繞縣域義務教育管理體制改革的前后對比，及其“四對關系”，闡述推進過程中形成的優質經驗，以期為鄉鎮義務教育管理的體制改革提供“懷遠樣本”。

關鍵詞：鄉鎮 義務教育 中小學“大編制管理”

2023年9月，懷遠縣教育體育局在縣委、縣政府的堅強領導下，經過縝密籌劃，全面開展深化鄉鎮義務教育管理體制改革工作。同時，在縣域18個鄉鎮推行中小學“大編制管理”，以此破除原有“學區管理體制”模式衍生的諸多行政壁壘。將縣域分散的各級各類教育資源，通過“大編制管理”這一方式，進行了有效的整合和盤活。此次鄉鎮義務教育管理體制的改革，取得了較為明顯的教育效益、民生效益和經濟效益，引起了社會的廣泛關注，在全省亦屬首例。

就當前縣域鄉鎮義務教育而言，面對新時期建設教育強縣的宏偉圖景，在扎實推進鄉鎮義務教育管理體制改革過程中，需要通過多方面統籌推進，深耕原創性教育研究工作，強化教育供給側改革成效，為其縣域新優質教育均衡的“生命線”輸入高質量發展的營養補給；作為皖北農業大縣，懷遠縣既要回答好“教育強縣，懷遠何為”這一深刻的新時代命題，也要提煉和分享其在改革過程中形成的“懷遠經驗”“懷遠樣本”。基于此，本文擬從縣域義務教育管理體制改革的前后對比，以及形成的“四對關系”，由此呈現縣域鄉鎮義務教育體制改革的“懷遠啟示”。

一、破與立：鄉鎮義務教育體制改革的前后對比

從當前縣域現實環境和發展態勢來看，鄉鎮義務教育管理體制的改革，一是優化鄉鎮教育資源配置，促進優質教育資源均衡發展的需要；二是完善集團化辦學，助推基礎教育質量提升的需要；三是完善管理層級，適應教育規律，改進教育系統工作作風的需要。習近平總書記在二十屆中央政治局第五次集體學習時強調，“從教育大國到教育強國是一個系統性躍升和質變，必須以改革創新為動力”。簡而言之，鄉鎮義務教育管理體制的改革，亦須瞄準其關鍵問題，進而持續發力。那么，改革后的鄉鎮義務教育管理體制，其前后有何種變化呢？筆者認為，主要有如下幾個方面的變化，以此體現不同于原有鄉鎮義務教育管理體制的新形態。

（一）在教育行政管理的實踐主體上

改革前是多人法人制，改革后則是單一法人制，實現一個鄉鎮只有一個法人。即縣域鄉鎮各級各類學校法人代表為67個，減少至18個，相比減少73%。學校領導干部由過去240個，減少到121個，對比原先減少49.6%。此外，女性干部占比增長6.2%，40周歲以下干部的數量占比增長7.77%。學歷方面，本科以上學歷占比85.12%，比改革前增長16.37個百分點。擁有研究生學歷的校級干部也日漸增多。

（二）在教育管理體制的層級上

破除原先“學區制”的中心小學管理，轉變為鄉鎮中心中學管理模式，進而使其鄉鎮義務教育的管理層級趨向科學合理。同時，捋順校級干部崗位去向，明確教師教育職位。校級干部必須回歸校園、講臺。如是校長，必須帶頭兼課；是黨員干部的，要堅持一線教學和管理。

（三）在教育管理體制的創新上

改革前是獨立小編制管理，改革后是統一大編制管理。即本輪鄉鎮義務教育管理體制的改革，改變以往“學區制”管理方式，實施靈活統籌的中小學“大編制管理”創新模式。

（四）在教育管理的辦事效率和資源配置上

改革前，鄉鎮義務教育管理的機構臃腫，改革后，精簡行政人員及校級干部，全面提升鄉鎮教育管理的辦事效率。與此同時，盤活鄉鎮各級各類教育資源，優化教育資源配置，使其由改革前的人財物分散，轉變為改革后人財物的集中統籌。

（四）在集團化辦學上

改革前，縣域鄉鎮義務教育主要是松散型教育集團，改革后轉化為緊密型教育集團，實施集團化辦學協同發展。組建18個鄉鎮緊密型教育集團、18個城鄉輻射型教育集團、7個城區教育集團。以鄉鎮中心學校校本部為核心的初中教育集團、以鄉鎮實驗小學為核心的小學教育集團、以鄉鎮中心幼兒園為核心的幼兒園教育集團等6個不同層次類型教育集團的職責和范圍，實現強校帶動弱校、核心校帶動分校、示范校帶動新建校，讓管理更科學、更專業、更有效，促進教育優質均衡，推動城鄉教育一體化發展。

（五）在黨建引領的頂層設計上

改革前，書記、校長一肩挑。改革后，以黨建促引領，其中校長、書記分設職位，實施黨組織書記領導的校長負責制。與此同時，界定書記、校長職責范圍和工作重點。教育系統干部實施聘任制，聘期一律為三年，到期集中考核，建立動態的干部考核管理機制。

（六）在城鄉一體化和鄉村振興上

改革前，鄉鎮與縣城義務教育管理體制呈現背反樣態，步調難以均衡發展，其城鄉一體化也難以推動。改革后，鄉鎮義務教育的管理體制，著力推進和建設鄉鎮的中心中學基礎設施，從而提高辦學質量和品位，實現與縣城教育同步發展，另外，由于改革后的各類資源得到了全方位優化，教育的帶動性也逐漸顯現，提振鄉村發展是本輪義務教育管理體制改革的重要目標。

二、“大編制管理”：鄉鎮義務教育體制改革的四對關系

中小學“大編制管理”既是實現縣域高質量發展的本質訴求，也是教育創新的能動實踐。作為新事物，它的誕生，表明原有鄉鎮義務教育下的“學區制管理”成為過去式。但是，從教育原理的角度考量，無論是其教育方法，或是體制管理，皆是因人而立。由此細推，原有“學區制管理”的諸多好辦法、好措施，并非隨著管理體制的改革而消亡。相反，它的有益之處已被中小學“大編制管理”吸納與融合了。概括而言，就兩者之間的關系來看，“學區制管理”與中小學“大編制管理”的基本問題是“關系”的問題。因而，唯有謹慎處理好“關系”問題，才能凸顯中小學“大編制管理”的制度優越。在縣域18個鄉鎮全面推行中小學“大編制管理”以來，筆者多次調研，認為“學區制管理”與中小學“大編制管理”有四對“關系”需要處理。

（一）處理好“大我”和“小我”的角色關系

中小學“大編制管理”是集合性管理思維，是凝心聚力，辦好縣域教育高質量發展的新路子。扎實推動中小學“大編制管理”進程，必須舍棄個人“小我”，奉獻教育“大我”。從當前鄉鎮義務教育管理體制改的情況來看，部分校長因年齡、學歷等諸多因素受限，退居校干崗位，高風亮節地騰出位置，讓更多符合條件的有為青年走上領導崗位，充實懷遠教育干部隊伍。這在某種意義上，成就了懷遠縣教育事業的“大我”。

（二）處理好“本”與“分”的層級關系

1.中心學校和校本部

根據《懷遠縣鄉鎮義務教育管理體制改革方案》，“撤銷學區，整合資源，優化布局，每個鄉鎮設立一所鄉鎮中心學校，建立以鄉鎮重點中學為中心學校管理轄區內中小學的管理體制”。因此，在實際管理上，鄉鎮中心學校和校本部是一個機構，只有1名法定代表人，中心學校加掛校本部的一塊牌子，是為了保證改革期間鄉鎮義務教育的穩定性和過渡性。同時為強化校本部（鄉鎮優質中學）的示范引領作用，增設校本部校長職位，中心學校校長須兼任校本部校長。這樣，中心學校和校本部管理疊合一體，精簡了教育行政的管理層級，形成了有機的合力機制。

2.中心學校和分校

中小學“大編制管理”的實施，改變以往鄉鎮中心小學管理所轄區域的中小學模式。主要依托鄉鎮中心的優質中學，進行業務指導和教育管理，即中心學校是為中學。概言之，中心學校是鄉鎮教育集團辦學的旗艦校和核心校，所轄其他學校均為分校；同時為突出原先“學區制管理”中鄉鎮中心小學的人文底蘊和辦學優勢，將其更名為“鄉鎮實驗小學”；其他學校也均為分校，不再擁有獨立法人資質；其教育資源使用權限上移至中心學校，由其鄉鎮中心學校統籌調度。此外，“中心學校”和“分校”要通過建立章程來引領鄉鎮教育區域協調發展，促進鄉鎮學校管理和治理的科學化、規范化、特色化，從而實現縣域教育高質量發展的現代化。

（三）處理好賦權和監督的職能關系

1.書記和校長的權責

本輪鄉鎮義務教育管理體制的改革，其實質是對教育資源、權力、義務的再分配。中小學“大編制管理”體制的構建，始終把黨組織領導的校長負責制擺在核心的位置。書記的職責是把方向、管大局、做決策、抓班子、帶隊伍、保落實，主要體現在領導、決策、監督層面；校長的職責是執行決策，主要體現在課程建設、教學質量管控等層面。無論是黨組織會議還是校務委員會，必須堅持民主集中制，執行“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的機制。書記和校長要建立全天候常態化溝通制度，保障中小學“大編制管理”體制的精準實施。

2.夯實民主的監督職責

中小學“大編制管理”的實施，使其分散的教育資源得到了有效的整合，鄉鎮中心學校的書記和校長統籌人財物的權力隨之增大。同樣，權力只有在陽光下運行才能實現公平公正公開。對書記和校長而言，科學決策和民主監督更顯重要。所以改革后的鄉鎮義務教育體系，設立以鄉鎮主要負責人為主任、人大代表、政協委員參與的監督委員會，定期聽取鄉鎮中心學校工作的匯報，審議鄉鎮中心學校的“三重一大”事項。

（四）處理好守正和創新的辯證關系

縣域鄉鎮運行十多年的“學區制管理”，在推進義務教育均衡驗收中發揮過積極有益的作用。如，鄉鎮中小學的教育資源得到了較為合理的配置，鄉村學校的辦學條件得到了較大的改善，等。故而，“學區制管理”中諸多行之有效的方法，必須堅守和深化。辯證地看，只有萃取“學區制管理”的精華，才能豐富中小學“大編制管理”的創新內涵。即，要做好改革后的建章立制工作，要研究建立改革后的財務管理制度；要研究制定改革干部任用、人事管理制度；要研究制定改革后教育督導評價體系；要研究改革后學校項目建設和優質均衡創建的創新引領；要研究改革后學校治理現代化和學校管理去行政化的系列創新；要研究深化改革后，引入“賽馬機制”助推“五大行動”落地生根的系統機制。

三、“懷遠樣本”：鄉鎮義務教育管理體制的改革啟示

鄉鎮義務教育管理體制的改革，既要指向深層的教育主體，也要照亮縣域鄉鎮振興的發展道路。教育不僅有其自身的本質屬性，亦包含社會的產業屬性。從教育這一切口，彌合城鄉一體化的短板，是加快美麗鄉鎮建設的重要舉措。正如上文所述，懷遠縣是個農業大縣，同時也是人口大縣，要短期解決縣域教育演化的諸多問題，絕非易事。但通過“教育杠桿”撬動相關配套的隱性資源，使之最大化地得到開發利用，是完全可以實現的。從鄉鎮義務教育管理體制改革的實行效應和效益角度看，它對振興鄉村發展、去鄉村空心化、人口回流等社會關切問題，起到一定作用，是“實現農業的現代化、產業化，建立新型農村”的新路子。那么，除此之外，鄉鎮義務教育管理體制改革，還帶給我們哪些啟發呢？筆者到認為，可從微觀和宏觀兩個角度來看。

（一）從微觀角度看

1.提升教師幸福感的加速器

教師作為教育實踐的主體，其切身利益關乎縣域教育事業的興衰枯榮。在深化鄉鎮義務教育體制改革的過程中，教師的諸多利益得到根本保障，滿足教師的合理訴求，是本輪鄉鎮義務教育管理體制改革的制度亮點。如，原“學區制管理”中的教師流動，其程序復雜，即使是同一鄉鎮的中小學之間流動，也要先通過學校審核，“然后上報學區同意后再向縣級教育主管部門申請，經研究并向縣編辦備案后才可調動”。另外，“學區制管理”的小編制，限制了教師職稱的名額與指標。諸多教師因為不能按時評定職稱而失去工作熱情。鄉鎮義務教育管理體制改革后，簡化了教師合理流動的操作程序和步驟，“以教師資格種類為介質，推動鄉鎮內部中小學師資隊伍可上可下”，滿足教師的合理訴求。職稱評定指標，也由鄉鎮中心學校按照學段統籌，依據轄區教師綜合表現最大可能地調配使用，切實提升教師的職業幸福感。

2.瞭望人口回流的燈塔

據相關數據統計，懷遠縣域戶籍人口有100多萬人，常住人口約為60萬人，余下40多萬人常年在外務工，由此帶來的突出問題，是人口流失和留守兒童。中小學“大編制管理”從謀劃設計之初，就充分考慮到這一因素。即將鄉鎮分散的諸多資源，利用“教育”方式進行整合，把社會生產要素聚攏于人口較為稠密的鄉鎮中心和政府所在地。教育方面，通過加大鄉鎮中心學校基礎建設力度，完善辦學條件，以及提升優質教學服務，進而吸引務工人員回鄉創業，陪伴子女讀書，使更多的少年兒童享受親情的溫暖和父母的呵護。當然，以教育輻射鄉鎮區域特色經濟發展，實現本土產業化的教育性鏈接升級也是關鍵。

（二）從宏觀角度看

1.縣域人口起伏的回應機

就教育而言，出生率偏低會直接導致生源的下降，如果沒有優質的教育管理體制，會造成資源的盲目擴張和浪費。鄉鎮義務教育管理體制改革后形成的中小學“大編制管理”，作為新型教育管理形態，能夠在教育資源與人口增減之間起到調適作用。以懷遠縣為例，據相關材料統計，2019年出生嬰兒約19000人，至2023年約為12000人。出生人口的減少，從外部來看，教育行政主管部門必須進行結構性調整，以此滿足社會的需求和發展。而從內部來看，教育本身也要優化相匹配的運作形式，使其管理更加實效。就縣域而言，“十三五”期間常住人口年平均增長率-1.1%，2021年較2020年常住人口增長0.5%；全市“十三五”期間常住人口年平均增長率-0.4%，2021年較2020年常住人口增長0.6%。城鎮一體化提速的進程與出生人口呈現反比。鄉鎮義務教育管理體制改革從一定意義上是對上述人口數量起伏的回應，也是符合社會和教育發展的認知規律。

2.美麗鄉鎮建設的重要推手

自鄉鎮義務教育管理體制改革以來，諸多辦學效益弱、規模小的鄉鎮中小學被撤并或整合。但當前無論是其鄉鎮中心，或者縣城的教育容量，暫時難以容納體量過大的生源。另外，未經提前科學籌劃的教育整合，加劇了鄉鎮的空心化，違背辦好人民滿意教育的初心和建設美好鄉鎮的愿景。因而，鄉鎮義務教育管理體制改革必須著眼于鄉鎮現實，要以縣域教育高質量發展為引領，切實強化鄉鎮義務教育管理體制改革的培元固基作用，并充分發揮教育的帶動效應。“在這一過程中，學校當然是必要的配套實施，甚至是重要的文化傳播、滲透場所。”所以，要瞄準鄉鎮效益較好的中小學點，利用天然的鄉鎮教育資源和獨特的教育形式，通過采取諸如集團化互動辦學等措施，打造一批文化品位高、辦學質量好的美麗鄉鎮學校，繼而彰顯鄉鎮教育深層的歷史經驗和人文傳統，使其走向智慧性、公平性、創新性、人本性。概言之，鄉鎮義務教育管理體制的改革，努力扭轉鄉鎮教育發展單一之局面，改變城鄉教育結構失衡的布局，為構建綠水青山、人居和諧、文化豐富的美麗鄉鎮，提供教育的“懷遠樣本”。

綜上所述，鄉鎮義務教育管理體制的改革，是實現城鎮一體化的重要抓手。城鎮化并非要消滅鄉村，也不是城鎮一枝獨秀向前發展，而是要統籌城鄉發展，推進城鄉一體化發展，促進各類資源要素布局更加均衡，“促進城鄉之間、城鎮之間要素平等交換和公共資源均衡配置”。由此推行的中小學“大編制管理”，也是深化縣域鄉鎮義務教育體制改革，邁向新優質教育均衡臺階的基石，是實現新型城鎮化和發展優質教育的創新舉措。

在具體實踐中，鄉鎮義務教育管理體制的改革，敢于直面鄉鎮教育質量不高、內涵不足、信心不足等問題，繼而通過實施中小學“大編制管理”，破除原有“學區制管理”形成的行政壁壘，生發出新型教育管理體制的活力。未來懷遠的教育生態，必然是自信的、現代的和共生的。最后，歸根結底一句話，鄉鎮義務教育管理體制的改革，有效解決了當前鄉鎮教育面臨的真問題，為新時期縣域教育高質量的發展，書寫了一份生動的“懷遠答卷”。

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責任編輯：黃大燦