糧食安全視域下我國糧食儲備管理的優化

摘要：糧食安全是“國之大者”，是經濟發展的重大基礎。而加強糧食儲備管理則是保障我國糧食安全的關鍵。當前，我國實行的糧食儲備管理制度對各地區糧食儲備工作進行了有效的規劃與管理，糧食儲備體系運轉效率得到一定保證。然而，該制度在運行機制、約束機制等方面還存在一些短板，可能會在一定程度上對糧食安全產生不利影響。本文從理論、歷史和現實等角度論述糧食儲備管理的重要地位，針對當前在我國糧食儲備管理中存在的問題提出對應優化路徑，并嘗試改進我國糧食儲備管理工作的創新路徑。以期為完善我國糧食儲備管理制度，穩定國家糧食安全大局起到借鑒意義。

關鍵詞：糧食儲備管理" 農業" 糧食安全

一、糧食儲備管理的重要性

糧食安全是國家安全的重要組成部分。黨的二十大報告強調，要全方位夯實糧食安全根基，確保糧食安全。[1]儲備、生產、流通是糧食安全體系的三個核心子系統，而糧食儲備對于穩市、備荒等起著重要的作用。加強糧食儲備管理是保障我國糧食安全的關鍵。

從理論上看，加強糧食儲備管理是由糧食的商品屬性和公共產品屬性所決定的。糧食是一種特殊商品，其生產具有季節性，而消費具有持續性。因此，需要在生產與消費過程之外加入儲備過程，進行協調平衡，以滿足連續不斷的糧食需求。同時，糧食又屬于公共產品，具有非排他性和非競爭性的特征，其生產流通過程不能僅僅依靠市場調控，更要成為一項政府職能，讓政府通過宏觀調控來維持這項公共產品的持續和安全的供給。從歷史上來看，糧食儲備管理是否有效直接影響到糧食安全的狀況。“夫積貯者，天下之大命也。”統治者若能對糧食儲備及其管理予以重視，便能有效保障糧食安全、維護社會穩定，意義深遠，反之則會影響社會穩定。從現實來看，糧食儲備管理是一個值得全世界關注的重點話題。當前我國糧食產量基本能滿足人民群眾的生活需求。但我國作為人口大國，一旦出現缺糧、糧價不穩、糧食儲備不當，就會造成巨大社會風險，因而，我國糧食儲備管理面臨著較為嚴峻的形勢。從國際環境看，當今世界正處于百年未有之大變局。全球突發公共事件所帶來的不穩定、不確定因素對全球糧食安全造成了極大的風險挑戰。

因而，提高糧食儲備安全管理能力才能有效保障我國的糧食安全，從而為我國經濟持續發展、社會的和諧穩定提供堅實基礎。

二、我國糧食儲備管理面臨的現實問題及其原因

歷經不同階段的改革與發展，當前，我國已經基本形成了比較完備的糧食儲備制度。《糧食流通管理條例》明確：“國家實行中央和地方分級糧食儲備制度”。[2]在具體的糧食儲備管理實踐中，中央儲備起到一個穩定大局的“壓艙石”作用，而地方儲備則用于調節區域和局部的應急狀況。《中央儲備糧管理條例》標志著我國中央儲備糧垂直管理模式的正式形成。[3]當下，我國各地區也都建立了由各級領導負責的糧食儲備管理制度，以便規劃和管理各自地區的糧食儲備工作，這也使得整個糧食儲備體系的運轉效率得到提高。但我們也應看到，我國的糧食儲備管理制度在運行機制、約束機制等方面還存在一些短板，與發達國家相比尚存在一定的差距，未能行之有效地對糧食安全產生足夠的保障力度。

（一）部分管理主體對糧食儲備管理重要性的認識有待提升

當前，我國儲備糧體系的承儲主體由中央儲備糧管理總公司和國家儲備糧承儲企業兩部分組成，投資、管理主體均為中央、地方政府兩級。中央一級對糧食儲備較為重視，資金投入一直以來都被列入到中央財政預算當中；但是部分地區尚未設置儲糧專項資金，糧食儲備管理工作開展困難，一定程度上影響了地方糧食儲備安全。

（二）糧食儲備管理缺乏對現代化技術手段的有效利用

我國糧食儲備管理工作歷史悠久，儲備方式和手段本應隨著時代的發展而不斷更新。但部分地區的糧食儲備管理工作卻未能及時跟上時代，一定程度上影響了糧食儲備安全。其一，糧食倉儲環境不達標，糧食儲備效果大打折扣。受到地理環境、技術方面、資金支持等因素影響，部分地區的糧食儲備設施年代久遠、結構老舊，不符合現代儲糧標準，且部分地區仍使用傳統的平房倉庫和樓房倉庫，并不適宜機械化操作，倉房陳舊且單一，設施落后。普通農戶家庭的糧食多儲藏于簡易搭建的糧倉亦或是閑置的屋舍，溫濕度不能人工控制，糧食易霉變、蟲蝕，導致大量糧食損耗。根據有關數據，在我國，農戶自行儲糧中，因儲糧不當造成的損失占總存量的10%，嚴重地區高達30%。[4]其二，現代信息化技術未有效應用。在信息化視域之下，以互聯網、AI、大數據為代表的現代信息技術逐漸融入日常生活。諸多企業都在探索利用各類新技術提升企業運行效率和管理水平，糧食儲備行業也不例外，但促進行業發展的同時也隨之出現了一些新的問題。據悉，目前已有一部分地區引入智能化、信息化設備用以幫助提升糧食儲備工作管理效率。如云南省在2020年底已基本完成智能化糧庫建設工作，但在實際應用中，部分已建成的平臺在項目設計階段未能有效結合實際需求，開發的功能不能覆蓋全部業務管理流程；職工信息系統操作不熟練，仍然偏向于使用傳統方式，對國有糧食購銷企業儲備糧輪換、倉儲安全、經營管理等重要經營活動的過程監管暫時還無法實現；已開發的智能化系統存在安全隱患，原始數據存在造假或泄露的可能等等。諸如此類問題還有待解決。

（三）我國糧食儲備內外結合的雙重監管模式存在欠缺

目前，我國的糧食儲備施行內外相結合的雙重監管模式。第一，體系內監管。以中央儲備糧為例，中央儲備糧總公司作為負責管理中央儲備糧最主要的主體之一，管理著全國各地分公司，負責糧食儲備方方面面的工作，包括倉儲相關基礎設施的建設和維護、糧食的收購與入庫、糧食的日常保養、輪換以及出庫等等。第二，行政監管。國家糧食和物資儲備局作為國家糧食行政管理部門，在全國各地設立了26個垂直管理機構，以國家糧食和物資儲備局為主，與省、市、自治區地方政府一齊實行雙重領導。這種雙重監管模式對中央儲備糧的數量、質量安全能夠起到一定程度上的保證作用，但也存在如監管成本巨大、決策環節繁冗、監管主體多元、運行效率低下的問題。例如，按照《中央儲備糧管理條例》的要求，監管中儲糧的主體是國家糧食和物資儲備局，地方各級糧食局在名義上對中儲糧也具有監管職能，但在實際中，地方對其監管缺乏足夠的積極性，監管困難且相關措施也難以落實到位。除此之外，由于糧食行業整體來說較為獨立封閉，專業性及隱蔽性較強，難以利用社會公眾力量進行監督。現有的監督機制也多以事后監管為主，難以及時發現問題和進行整改。

（四）我國糧食儲備管理的相關法律法規還不完善

習近平總書記在黨的二十大報告中指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。[5]在糧食儲備領域，無論是在生產、流通，還是在儲備、消費的過程中都具有相應的法律法規，但是無論是從宏觀角度還是微觀角度，都存在一些問題。從宏觀角度上來看，隨著經濟的持續發展，改革不斷深化，過往出臺了一些相關法律，但缺乏系統性大法來統攬糧食儲備全局工作。例如，《中央儲備糧食管理條例》應用的主要對象是中央儲備糧，缺乏全局性的指引。從較為微觀的角度來看，需要根據各地方實際情況因地制宜出臺的地方性法律也是較為滯后的。根據相關數據顯示，截至2023年底，我國各省、市、自治區中只有廣東、貴州、浙江、福建、江蘇、四川等地出臺了糧食安全保障地方法規或政府規章。寧夏、遼寧、天津、陜西等地則是以地方性法規形式出臺了地方儲備糧管理條例。無論是從立法省、市、自治區的數量，還是從地區分布來看，都顯示出地方性糧食安全保障法立法工作還處于起步階段。尤其是作為糧食主產區的省份地區，立法進程需要進一步加快[6]。

三、優化我國糧食儲備管理的關鍵路徑

綜上所述，當前的社會環境之下，在糧食儲備管理工作中有許多新的要求與難題亟待解決。面對這些難題，相關主體要在基礎設施建設、加強內外監督、加快完善法律體系等多方面有效發力，早日形成科學合理的糧食儲備管理體系，為穩定國家糧食安全大局提供堅實的保障。

（一）提升各管理主體對糧食儲備管理工作重要性的認知

糧食儲備管理最核心目標是調控糧食供需，保證地方糧食的安全供應。作為地方的管理者，地方政府首先要從思想層面入手，要充分認識到地方糧食儲備所具有的公共產品屬性及其重要地位，明確好地方糧食儲備的核心目標，并且貫徹落實。地方在財政預算當中應給予糧食儲備一定資金傾斜，如此才有利于糧食儲備管理工作的順利展開。針對糧食承儲企業，地方政府也應定期組織開展各類培訓及宣傳活動，讓糧食企業從業人員學習糧食儲備管理方面相關的法律法規，樹立正確觀念，強調底線意識，有效規范糧食儲備企業的經營行為，更好地落實保障糧食安全工作的責任。

（二）加強糧食儲備管理現代化技術的應用

針對我國目前儲糧基礎設施較為陳舊落后這一問題，政府可以設立專項資金用以更新陳舊落后的倉儲設施，如翻新改造舊式糧倉，使之成為符合現代化要求的高標準信息化糧倉。此外，還需要根據現行行業標準，要求承儲企業嚴格按照行業標準進行基礎設施的更新與改造并進行監督。以河南省為例，為應對2023年的小麥災情，河南省財政緊急下撥2億元專項資金，緊急調配了烘干機、烘干塔等烘干設備，用以保障小麥的應烘盡烘，順利入庫。“硬件”保持規范固然重要，“軟件”的規范應用在糧食儲備管理中亦是不可或缺。2023年中央一號文件提出，要深入開展糧食節約行動，推進全鏈條節約減損，健全常態化、長效化工作機制。[7]抓技術應用便是其中的工作重點之一。一方面，在倉儲基礎設施方面，引入現代化數字技術能有效提升糧食儲備管理效率。如大力推廣應用氣調儲糧、控溫儲糧等技術，用以改善儲存條件，減少壞糧損失。又比如可以引入當下流行的“智能家居”概念、以及智能機器人系統，為糧食倉儲開發一套應用多參數糧情測控、智能通風、環流熏蒸、制冷控溫和氮氣氣調等儲糧系統，實現糧食儲存全周期智能化管控。以上現代化信息技術的應用能有效延緩糧食品質劣變，促進糧食保鮮儲存，減少糧食損耗，提高儲備效率，從而不斷提升糧食儲備管理的綜合效益。

（三）健全我國內外相結合的糧食儲備管理模式

要想更好地發揮政府糧食儲備“壓艙石”和“穩定器”的作用，就必須不斷強化糧食儲備管理的內部監督與外部監督，從監管主體與監管有效性等多方面進行考察。在內部監督上，工作流程、責任規范、獎懲制度都應詳細且完善，并且要通過培訓與檢查等方式將其落實到位。此外，還要暢通內部舉報渠道，將規章制度落在實處，如此才能夠真正發揮內部監管的作用。在外部監管上，糧食儲備各級主體、相關部門都需要積極合作，互相配合。以政府儲備體系為例，除了國家糧食和物資儲備局對中儲糧進行統籌監管之外，各級地方政府以及下轄的糧食部門都需要對其轄區內中儲糧分公司及直屬庫進行監管。對國家撥付給各糧食儲備企業的補貼資金，審計局也應對其進行全面的審計與監督，推動監管常態化。總之，要把全面從嚴、求真務實和依法管理貫穿于糧食儲備監督檢查工作的全過程，健全糧食儲備檢查監督、倒查追究和問責懲罰等監督檢查機制。要充分發揮糧食安全責任制考核作用，嚴格落實糧食安全黨政同責要求。實行糧食安全黨政同責是完善制度政策、提升治理能力、筑牢糧食安全根基的長遠之策，是強化政治引領、凝聚強大合力、端牢中國飯碗的現實需要。[8]從監管主體來看，應明確省級、各地級以上市黨政有關主管部門工作職責，明確各單位部門業務領域及監管職能任務。糧食安全責任制考核工作涉及部門多、考核任務重，工作要具體落實到人，層層壓實責任。例如，可以建立糧食安全綜合協調機制和跨部門綜合執法機制，采取聯合執法方式開展檢查；定期開展省內跨區域聯合執法檢查，與周邊省區糧食和儲備部門建立跨省聯合執法機制；推進糧食領域政企分開、公私分明，建立健全糧食經營者信用評價體系和國有糧食購銷企業評價考核機制。[9]從監管有效性來看，要想取得良好的監管成效，必須要修改完善地方糧食安全責任考核標準，在全過程中細化考核措施。力求使考核的內容明確具體、辦法規范易行、評價科學公正合理。

（四）完備我國糧食安全法治保障體系

糧食安全是國家安全的重要基礎，建立糧食安全法治體系的重要性不言而喻。首先，立法進程需加快。作為糧食安全領域的根本大法，《糧食安全保障法》的立法進程應加快速度，盡早頒布實施，法律保障才能更加全面、更高層次、更可持續。其次，鑒于過往的糧食安全各流程中出現的腐敗案例，也應盡快修改完善《糧食儲備安全管理條例》的有關內容，加以整治。與此同時，還應鼓勵各地結合自身實際情況制定相關地方性法規，建立健全地方性糧食安全保障法律法規體系，這是地方糧食儲備管理工作的緊迫需要，能夠為依法保障地方糧食儲備安全提供強力保障和支持。此外，糧食安全相關法律法規的有效落地，離不開法律的有效執行。糧食安全保障法律法規體系不斷健全的同時，也需構建糧食安全有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的法律環境。要進一步明確政府和糧食等各有關部門的監管職責、手段和措施，結合綜合行政執法改革，創新糧食監督檢查方式，切實解決糧食流通等領域行政執法力量嚴重不足的問題。對相關法律政策進行統合協調并加以嚴格落實，方能構建內蘊包容性、開放性、系統性的糧食安全法治保障體系。

參考文獻：

[1]習近平.在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[J].求是，2022（21）.

[2]中華人民共和國國務院令第740號《糧食管理條例》[Z].2021，2，15.

[3]唐曄.糧食儲備管理制度研究[D].上海：華東政法大學，2019.

[4]蔣和平，朱福守.我國糧食儲備管理現狀和政策建議[J].中國農業科技導報，2015，17（06）：8-14.

[5]習近平.在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[J].求是，2022（21）.

[6]錢煜昊，錢龍，武舜臣.地方性糧食安全保障法立法思路研究[J].農村經濟，2022（02）：9-16.

[7]國家糧食和物資儲備局.中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見［EB/OL］.（2023-01-02）[2023-10-18].http：//www.lswz.gov.cn/html/xinwen/2023-02/13/content_273655.shtml

[8]熊連升.全方位夯實糧食安全根基的兩點思考[J].中國糧食經濟，2023，No.378（01）：32-34.

[9]云南省審計廳涉糧審計課題組.糧食購銷領域騙取財政補貼問題淺析[J].審計觀察，2023（04）：26-31.

作者簡介：彭玉嫻，女，碩士研究生，研究方向為馬克思主義中國化理論成果研究、鄉村振興。