城市更新項目前期決策中存在的問題及解決措施

【摘要】“十四五”以來，城市更新是擴大內需、構建新發展格局的必要路徑。城市更新項目在項目前期決策中存在的問題更為突出。以成都市武侯區某城市更新項目為案例，分析該類項目在前期決策過程中存在產業融合度不高、各方利益主體難平衡、拆遷難度大、資金需求大等問題，并提出了以運營為導向做好城市更新項目的產業定位、收益策劃等解決措施，為新時期城市更新工作順利開展提供參考。

【關鍵詞】城市更新； 前期決策； 問題； 解決措施

【中圖分類號】TU984.11+4【文獻標志碼】A

［定稿日期］2023-08-01

［作者簡介］貝貝（1983—），女，碩士，高級工程師，研究方向為工程咨詢、城市更新；蔣程鑌（1990—），男，碩士，工程師，從事工程咨詢工作；尹一凡（1995—），男，碩士，工程師，從事工程咨詢工作；黃丹（1994—），女，本科，助理工程師，從事工程咨詢工作。

0 引言

城市更新意味著新舊的更迭融合，不僅對技術要求嚴格，更對項目的管理組織、策劃、協調等亦有更高要求。每個城市都有其地域性與特殊性，更新項目往往無章可循，在實施前期需要征求公眾意見、進行專家論證等以保證其更新合理性，同時還需制定全面系統的、有針對性的管控措施和解決方案。

城市更新是“十四五”時期建設領域的重要內容，城市更新項目的實施與常規新建項目存在較大差異，與片區未來發展息息相關。當前的城市更新項目范圍廣、投入資金大，更新目標已經從單一的建筑拆改升級為對城市全面的、可持續的更新，將成為新時期帶動我國城市持續發展的新增長點［1］。

在前期決策階段，需要決策者對城市更新項目實施的可行性進行充分論證，當前，城市更新項目是由政府或政府委托平臺公司制定專項規劃，劃定更新單元，在正式實施前，依次履行城市有機更新單元計劃審批、城市有機更新單元規劃審批、實施主體確認、土地出讓等程序，但仍存在前期論證不充分的問題。成都市武侯區某城市更新項目可以反映部分城市更新項目前期推進中所面臨的普遍情況，文本以該項目為案例，總結城市更新項目在前期決策中存在的問題，并提出相應提出解決措施。

1 城市更新項目前期決策中存在的問題分析

1.1 前期產業導入問題

新時期的城市更新逐漸從“有沒有”轉向“好不好”［2］，現階段，中國的城市發展逐漸進入存量市場，大城市的發展已逐步由全生命周期的成熟期進入衰退期，通過城市更新盤活存量資產，引進新的產業或者促進產業升級，使其衍生新的功能和業態，才能有效推動城市轉型，邁向新的更高階的發展平臺。

城市更新可以為新興產業的導入或者產業的升級，提供一定的發展空間，優化城市的產業空間布局，進而優化城市發展布局。在城市更新的過程中城市發展與產業發展相互影響，相互制約，兩者已然成為一個有機整體。有機的城市更新是以產業升級為核心驅動的、持續性的更新過程。我國城市發展速度較快，新興產業發展或產業升級隨之較快，如果在城市更新在推進的過程中，無法導入新興產業或者實現產業升級，會使城市更新項目很難落地或推進。如何在城市更新前期做好產業策劃導入適合的新興產業或者促進產業升級既是當前城市更新項目的難點，也是核心問題。

成都市武侯區某城市更新項目在前期策劃時，僅對項目更新片區現狀產業情況進行分析，未結合項目的實際情況進行產業升級策劃，未將前期研究的重心轉移到如何引進或者打造產業、如何充分將城市更新與產業結合，讓城市更新具有持續性，而是將其按照開發項目模式在推進，存在后期項目產業支撐力度弱、運營無法落地的隱患。

1.2 政策、規劃要求和項目預期收益的矛盾問題

《住房和城鄉建設部關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號）針對“拆改留”提出了明確的要求，如：項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%等。該文件出臺主要是強調城市更新的“去地產化”，否定了一次性收益的更新模式。城市更新項目未來的收益模式將從一次性收益方式轉向持續的運營收益方式轉變。《成都市城市有機更新實施辦法》《成都市公園城市有機更新導則》等提出：成都有機更新的總體導向為打造5個“之城”—人文之城、活力之城、宜居之城、魅力之城、韌性之城。《成都市城市規劃管理技術規定（2017）》等對不同類型、不同區域建筑的容積率作出了明確規定。

根據中央、地方的相關政策、規劃及技術導則等要求城市更新內涵主要聚焦于改善空間、補齊短板、提升產業、保留文化、改善民生、美化環境等，其中大部分建設內容屬于公益建設，而城市更新主要預期收益來源于長周期的資產管理和運營，通過提高品質、提高現金流的方式使其盈利。由于項目前期資金投入較大和資金流轉速率較低等造成根據確定方案預測出的項目收益情況不佳，從而導致項目無法從財務角度通過決策。

在滿足上述政策文件要求情況下，由于成都市武侯區某城市更新項目位于成都市主城區，項目啟動前期投入資金需求大，其主要收益仍按照一次性收益模式，輔以少量的持續性收益模式。此外，項目后期持續運營收益較低，從而導致后期負責運營的企業或者部門需要再投入一定的資金來維持項目正常運營，很大程度增大其運營難度，項目的投入難以達到預期的收益。

1.3 征地拆遷難度大

以成都市武侯區某城市更新項目為例，該片區房屋大部分修建于20世紀80、90年代，現狀建筑老化，居住環境較差，亟需拆除重建，涉及拆除建筑用地面積約9.3 hm2，拆除建筑總建筑面積約20萬m2。該片區存在征地拆遷量大，涉及人員多等問題，同時基于房價的上漲和居民期望值的增加，致使地方政府在前期拆遷安置、土地出讓環節可能無法全部滿足其補償性要求，項目啟動因此受阻。

同時，本項目擬拆除的老舊建筑容積率為1.6～1.8，二手住宅市場價格約為1.8萬～2萬元/m2，拆遷過程中貨幣補償方案補償價格約為2.5萬元/m2。項目地塊位于主城區，根據規劃條件，拆除后原址新建項目容積率應小于3.0，現區域新建樓盤市場價格為3萬～3.5萬元/m2，因此項目整體的增值空間非常有限。因此，項目整體財務論證出現較大了虧損，可能造成資金投入的虧損，投資人對此也保持謹慎態度。

1.4 項目資金需求量大，融資難度大

城市更新項目征地拆遷涉及范圍廣，涉及金額大，資金需求基本在10億元以上，甚至投資額超過百億元，這對實施主體的資金保障能力提出了非常高的要求。例如上述成都市武侯區某城市更新項目，項目總投資約110億元，包括拆遷補償、開發成本、貸款利息等，其中拆遷補償約38億元，占比約34.5%。僅靠政府財政預算難以保障資金的充足性，勢必需要借助市場融資及社會資本的力量。

由于城市更新項目的低利潤長周期，具有一定的公益屬性，難以吸引社會資本參與。同時，由于融資模式缺少創新力度，原有的以政府財政支持和地方發放融資債券為主的融資模式不可持續。城市更新類項目因其特殊性，項目整體測算收益有限，且需求資金量較大，項目建設前期難以獲得金融機構的融資支持。因此融資壓力導致地方政府難以開展城市更新，阻礙了城市更新項目的正常推進。

2 解決措施

2.1 以運營為導向做好城市更新項目的產業定位

有機的城市更新是以產業升級或導入新興產業發展為核心驅動的、持續性的更新過程。產業定位與城市更新區域及城市發展階段的匹配是城市更新需要重點關注問題。產業定位需要考慮城市空間形態、基礎配套服務、人才供給等因素，并整合政府、資本、產業的訴求、社會的公益需求，構建空間載體與產業相融合的良性生態。因而，在城市更新過程中，產業定位既要有一定的前瞻性，又要考慮產業后期的實際運營情況。

不同于傳統的房地產開發，城市更新和產業升級或引入新興產業發展事是不同城市功能和產業配套的更新問題，與項目前期策劃、產業定位、項目建設、產業導入和服務配套等緊密相關。為了使城市更新項目落地，在城市更新項目前期決策時，政府或相關決策者需做好更新區域以運營為導向的產業定位，這樣有利于明確產業與城市更新關系，進而促進產業升級或者新興產業發展，使城市更新與產業發展高度融合，真正做到產城融合。

2.2 以運營為導向做好城市更新項目的收益策劃

城市更新的直接收益來源為租賃、銷售以及自身運營收益等，間接收益為帶動周邊經濟的發展，實現土地增值，吸引人才等。城市更新涉及政府、企業、居民、產權單位等多方主體利益，平衡各方主體的利益既是城市更新收益策劃的核心，也是城市更新的核心。

城市更新項目規模大，涉及業態多，建設周期長，因而其運營是一個周期性長、系統性復雜、綜合程度高的過程。需以城市總體發展為目標，結合城市發展的實際需求，充分發揮產業和資源優勢，以運營為導向的方式主導城市更新，建立起“政府服務”+“市場經營”相結合的運營模式，形成包括規劃設計、商務談判、拆遷方案、開發建設、公共服務等方面的一體化運作模式。在城市更新實施過程中，將項目運營前置，整體考慮投資、產業生態，通過前期規劃策劃、品牌推廣、銷售運營等資源，做好以運營為導向做好城市更新項目的收益策劃，保障項目落地，實現城市更新項目經濟社會效益最大化。

2.3 充分進行實地踏勘、民意調查，確保征地拆遷方案的可實施性

在實施城市更新項目前期決策過程中，需將“公眾意見”提升到至關重要的高度，貫穿方案設計、方案審批、實施建設等全流程，鼓勵建立“社區規劃師制度”，幫助物業權利人參與方案制訂過程，做好與實施主體的溝通協調”。方案審核論證后，要進行第二輪意見征詢，通過公示、座談等多種公眾參與形式，征詢物業權利人及利益相關人對更新方案的意見。政府部門對民意征集輔助決策、評估風險、提升相關群體滿意度越來越重視。在具體征集中，要調研公眾是否滿意，更要調研公眾為何不滿意，需要解決什么具體問題。

傳統的先由政府制定規劃方案，再去征集公眾意見，公眾意見雖然成為重要的決策依據，但與公眾沒有互動。當前需要“公眾深度參與”城市更新，即在項目開始就征求公眾需求，根據需求進行規劃設計，并不斷溝通、互動，對規劃設計進行調整。在實施過程中，為加強公眾深度參與城市更新，鼓勵成立黨群中心加共商、共建、共管、共治四平臺的多主體社區共建中心。形成“自上而下與自下而上相結合”的溝通機制，提升城市更新項目的可實施性。

2.4 創新城市更新項目融資模式

政府要妥善發揮引導作用，多方位、多渠道籌集城市更新項目資金。

（1）繼續深化完善政府與社會資本的合作模式。在現有合作案例的基礎上，因地制宜、因事制宜，設計出更具針對性的PPP模式。同時，地方政府通過容積率獎勵、調整用地邊界、改變用地性質等方式建立確保項目能夠建立穩定的投資回報機制，使得項目本身能夠產生穩定現金流，吸引社會資本參與。

（2）建議設立政府引導基金，相較于政府財政補助、發行債券、稅收減免等融資方式，政府引導基金在撬動社會資本、穩定資金來源、提高融資效率方面作用顯著，通過在城市更新領域設立政府引導基金，不僅可以為建設期的城市更新項目提供資金支持，擴充資金來源渠道，還可以滿足投資者對于城市更新項目的收益性要求，提升社會資本參與城市更新的積極性。

3 結束語

城市更新項目在滿足規劃等審查要求之下，還需決策者在項目決策時就建立以運營為導向的思維，在城市更新項目啟動時就做好產業定位及收益策劃，確保項目更新完成后激發更強的產業活力，從而帶動更新片區城市的產業升級或引入新的產業，推進城市產業結構升級；城市更新的目的之一是改善公眾生活條件，提高生活品質，城市更新項目前期決策時，需全過程充分吸取公眾意見，建立公眾深度參與城市更新的機制，提升公眾滿意度，確保征拆工作的順利實施；最后，在面對巨大資金需求和政府財政力量的不足時，為確保城市更新項目的順利實施，在前期決策階段，還需決策者創新融資模式，確保資金來源的可靠性。

參考文獻

［1］ 胡茜. “十四五”時期我國推進城市更新的思路與舉措［J］.城市更新，2021（7）.

［2］ 王蒙徽.實施城市更新行動［J］.中外建筑，2021（1）：2-5.

［3］ 陳衛國.中國城市建設投融資模式轉型路徑研究［J］.商場現代化，2012（13）：79-82.

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［5］ 馬佳麗，王汀汀，楊翔.城市更新概要和投融資模式探索［J］.中國投資（中英文），2021（Z7）：37-40.