城市更新中既有建筑改造消防審驗現狀與對策研究

【摘要】

既有建筑改造是實施城市更新行動的必經之路，做好既有建筑改造消防審驗工作直接關系著既有建筑安全與質量。分析當前既有建筑改造消防審驗工作現狀，針對面臨的難點和堵點找出對策方法，為技術標準制定和行政決策提供參考。

【關鍵詞】既有建筑改造；城市更新；消防審驗；可行性評估

【中圖分類號】TU984.13【文獻標志碼】A

［定稿日期］2024-11-18

［作者簡介］王露熹（1990—），女，碩士，工程師，研究方向為建設工程消防技術。

0 引言

隨著中國式現代化的持續推進，當前我國城市發展面臨新形勢新要求，已由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，由過去“攤大餅”式的無序擴張向內涵式挖潛轉換，從“有沒有”轉向“好不好”。以習近平同志為核心的黨中央科學研判城市發展大勢，深刻把握城市發展規律，提出了“實施城市更新行動”的要求。而既有建筑改造則是實施城市更新行動的必經之路，盤活和利用好城市積累的龐大“存量”建筑已經成為各地發展的共識。做好既有建筑改造消防設計技術審查和驗收工作直接關系著既有建筑安全與質量，是把好建筑改造消防安全源頭關的必要措施，是維護人民生命財產安全的底線。然而，既有建筑改造消防審驗工作依然存在不少難點和堵點。因此，創新研究改造路徑，從技術標準和行政決策等方面找出切實可行的解決方法，是正當面臨和亟需解決的問題。

1 既有建筑改造消防審驗工作現狀

1.1 既有建筑改造消防審驗背景

隨著我國經濟結構和社會生活發展變化，新功能新需求不斷演變，大部分既有建筑都面臨逐步優化改造和維修升級，其中不合理的功能結構也亟待調整和盤活。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要加快推進城市更新，改造提升老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等存量片區功能，推進老舊樓宇改造。國務院辦公廳印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發〔2020〕23號），明確了城鎮老舊小區改造的總體要求、目標任務及政策機制。住房和城鄉建設部表示，“十四五”期間，我國將基本完成2000年底前建成的21.9萬個城鎮老舊小區改造目標。由此可見，無論是從人民群眾生活需求來看，還是從國家宏觀政策要求來看，實施既有建筑改造將是一項長期的任務，開展既有建筑改造消防審驗工作是保障改造安全的必經之路。

1.2 既有建筑改造消防審驗試點

住房和城鄉建設部高度重視既有建筑改造消防審驗工作，系統制定和出臺了一系列政策規定［1］。2021年6月，住建部印發《關于開展既有建筑改造利用消防設計審查驗收試點的通知》（建辦科函〔2021〕164號）［2］，在北京、廣州等全國31個市縣開展為期一年的試點工作，探索既有建筑改造利用消防審驗工作機制。試點過程中，各地形成了一些好的經驗做法。例如：北京市針對既有建筑改造不同類型，分類探索制定消防驗收工作程序和執行標準，細化具體操作流程，優化辦理時限，完善事中事后監管措施，健全信用評價體系；南京市提出了既有建筑改造利用的正負面清單和消防技術可行性研究報告的建議；廣州市積極探索并破解了具有歷史文化保護價值的老舊小區活化利用面臨的消防審驗難題，結合永慶坊片區改造，開展了歷史文化街區既有建筑活化利用消防改造及審批試點，形成了一套解決既有建筑消防問題的管理程序。

1.3 既有建筑改造消防技術文件

北京、南京、上海、成都、廣州等地在既有建筑改造消防審驗試點過程中，不僅在行政管理上進行了積極探索，而且針對既有建筑難以適應現行國家消防技術標準的現實情況，制定了相應技術性文件，對解決既有建筑消防改造的技術難題起到了積極作用。例如：《北京市既有建筑改造工程消防設計指南（2023年版）》（京規自發〔2023〕96號）［3］和《南京市既有建筑改造消防設計審查工作指南（2021年版）》（寧建消防字〔2021〕92號）［4］針對不同改造程度將既有建筑改造分為整體改造和局部改造等類型，予以分類技術指導，明確新老規范適用標準，解決了既有建筑裝修改造執行新老規范長期缺乏明確指導意見、“一刀切”執行新規范導致工程造價高、施工難度大等諸多問題。《成都市既有建筑改造工程消防設計指南（2022版）》（成住建發〔2022〕77號）［5］提出既有建筑改造決策實施前，建設單位宜對改造前的室內外消防安全狀況、改造后的消防設計要求、改造方案的實施技術進行消防技術可行性評估，并明確了可行性評估的內容。

2 既有建筑改造消防審驗存在的主要問題

2.1 既有建筑功能業態改變的規劃確認不明

隨著社會經濟發展和人民生活水平的不斷提高，建筑使用功能復雜性日益凸顯，既有建筑改造多涉及到建筑使用功能發生變化。例如：工業廠房改成創意文化園區、大型商業綜合體內部增加娛樂和兒童活動業態、科研建筑增加對內生活服務設施、辦公建筑改成酒店等。但目前規劃部門主要是對出讓、劃撥土地的建筑功能進行政策約束，而對既改項目本身使用功能發生變化的情況無規劃確認方式，加之不同行業部門在建筑功能分類認定上理解方式有所差異，從而導致哪些屬于功能發生改變并需要重新辦理規劃手續的情況不清不楚，不利于既有建筑活化利用和改造推進。

2.2 既有建筑改造消防技術措施落實難度大

一方面，“老建筑難以滿足新標準”問題突出，《建筑設計防火規范》GB50016-2014指出該規范適用于新建、擴建和改建的廠房、倉庫、民用建筑等，《建筑防火通用規范》GB55037-2022則更是明確指出新建、改建和擴建建筑在規劃、設計、施工、使用和維護中的防火，以及既有建筑改造、使用和維護中的防火，必須執行該規范。但現實問題是，很多既有建筑修建時無消防技術標準，或修建時依據的消防技術標準與現行標準之間差距較大，若要求既改項目嚴格按照現行消防技術標準執行，勢必出現調整核心筒布置、改變樓梯間形式、增加安全出口數量等涉及建筑主體結構的重大變化，改造難度和代價巨大。例如：歷史文化街區和歷史建筑建設年代久遠，大多緊貼建造，防火間距不足，若按照現行規范要求去嚴格打表，勢必影響其外觀外貌，造成歷史價值和文化價值損失。另一方面，既有建筑改造涉及使用功能發生變化時，新、老功能對應的消防技術要求差距較大，進一步增加了改造難度。例如：老舊廠房改造為辦公建筑大多需要增加樓梯數量，還需按照民用建筑百人疏散寬度指標的要求增加疏散寬度，而外掛多部樓梯或穿樓板增加室內樓梯，均會對建筑總平面布局或平面布置造成很大影響，實施難度大；當使用性質發生改變使建筑整體定性從二類高層公共建筑變為一類高層公共建筑時，屋頂消防水箱容積應擴大至36 m3，而對于老舊建筑結構負荷很可能不允許對屋頂水箱進行擴容，導致改造工作難以實施。

2.3 既有建筑改造消防審查驗收通道不暢

根據住建部《建設工程消防設計審查驗收管理暫行規定》（中華人民共和國住房和城鄉建設部令第58號）（以下簡稱《暫行規定》）要求，建設單位申請特殊建設工程消防設計審查時，當依法需要辦理建設工程規劃許可的，應當提交建設工程規劃許可文件。目前，由于既改工程在哪些情況下需要辦理建設工程規劃許可的情形不明，導致實際很多既改工程無法辦理建設工程規劃許可，進而導致消防設計審查申報材料不齊，阻礙了消防設計審查手續的辦理。對于一些微小的既改裝修工程，若套用《暫行規定》要求將建設工程竣工圖紙作為申請消防驗收（備案）必不可少的申請材料之一，不僅流程復雜，而且投入成本高，增加了企業的負擔，不利于優化營商環境。此外，由于很多既有建筑建設年代久遠，而該建筑在規劃設計之初就有可能存在審批流程不規范、資料不齊全等問題，或由于歷史原因導致資料遺失，存在無建設工程規劃許可證、無工程竣工驗收報告、無施工或竣工圖紙的情況，缺失了申報消防審驗的必備資料，使得消防審驗工作難以推進。

2.4 既有建筑改造可行性評估標準缺乏

當前，我國有關建筑的消防評估大多基于建筑現狀，而很少有專門針對建筑改造可行性方面的消防評估研究。例如，《火災風險評估指南》GB/T 31593.3-2015對建筑中危險源辨識、設定火災場景、火災風險估計等方面做了明確規定；《人員密集場所消防安全評估導則》GA/T1369-2016對人員密集場所建筑防火、安全疏散、消防設施等現狀評估的流程、步驟和方法做了要求；《單位消防安全評估》XF/T3005-2020對機關、團隊、企事業單位開展建筑、消防設施、消防安全管理等方面評估做了程序、內容和方法要求。2021年全國開展既有建筑消防改造審驗試點工作中，北京、南京等試點城市均提出既有建筑消防改造實施前開展消防安全可行性評估，為科學實施改造提供技術支撐，經可行性評估不具備改造技術條件的，不應開展改造工作。然而，全國目前尚無一套科學合理、成體系、操作性強的消防改造可行性評估標準，有的地方只用一張A4表格以機構加蓋印章的方式對可行性評估結論予以確認，評估內容和過程無詳細記錄，導致可行性評估工作流于形式，工作落實落地大打折扣。

3 既有建筑改造消防審驗對策及建議

3.1 厘清既有建筑功能業態改變確認形式

制定統一的建筑功能分類標準，使用地規劃、工程規劃、消防審驗各階段的建筑功能分類保持一致性，各部門統一口徑，清晰認定建筑使用功能。對既有建筑不涉及增加建筑面積、層數、高度和外立面時的使用功能改變劃分為兩種情況：一是對辦理土地、規劃等手續時確定的規劃用途進行改變；二是在同一規劃用途下將建筑內部經營業態進行調整。針對上述兩種情況分別出臺“正負面清單”，將工業或倉儲建筑改為住宅建筑、地下車庫改為商業用途、住宅或商業建筑改為生產或儲存易燃易爆危險品建筑等嚴重影響城市規劃和周邊環境的情形列入“負面清單”，對屬于“負面清單”的應予以“一票否決”制，不應進行改造；將商業建筑內部業態調整或互換、工業或倉儲建筑不涉及提高火災危險性的功能調整或互換、旅館建筑內部業態調整或互換等情形列入“正面清單”，對屬于“正面清單”的積極落實“優化營商環境”政策要求，實行“規劃豁免”，規定這類情形可以在不重新辦理規劃手續的情況下直接申請辦理消防審驗手續，最大限度為既有建筑改造提供便利條件。同時，針對非住宅建筑改為幼兒園（托兒所）、養老機構、醫療用房等其他涉及使用功能改變但不屬于“正負面清單”范圍的，由規劃部門根據實際情況出具規劃審批意見，作為申請辦理消防審驗手續的前置條件。

3.2 構建既有建筑改造消防技術標準體系

針對既有建筑難以適用現行消防技術標準的現狀，構建專門針對既有建筑改造的消防技術標準體系，在保證建筑整體消防安全的原則下，允許對不同專業，甚至同一專業的不同系統分類施策，實施不同的消防技術標準。將功能發生改變或不發生改變作為影響因素，就建筑整體改造和局部改造，在總平面布局、平面布置、安全疏散、消防設施等方面適用的標準進行區分，明確哪些內容需要按照現行消防技術標準執行，哪些內容可按照建造時消防技術標準執行，哪些內容可維持原狀。例如：對新增屋頂設備用房或屋頂水箱的不納入建筑高度計算，對使用既有水泵房和消防控制室的允許保持原有位置，允許既有消防電梯前室或合用前室的短邊尺寸維持原樣，允許既有送風、排煙管道的內壁維持原樣、排煙閥和防火閥的功能滿足原設計要求。對自身條件不具備無法執行現行消防技術標準的，在滿足《建筑防火通用規范》GB50016-2014、《消防設施通用規范》GB55037-2022中目標、功能和性能的原則下，允許采取等效技術措施或性能補償措施，并對措施的類型、路徑、使用方法等進行統一和明確［7］。

3.3 優化既有建筑改造消防審驗管理工作

針對既有建筑消防審驗工作出臺專門的管理辦法，要求既改項目符合《暫行規定》第十四條所列情形之一的，屬于特殊建設工程，應當向消防審驗行政主管部門申請消防設計審查和驗收，不屬于特殊建設工程的其他建設工程實行備案抽查制。對一定規模內的小微低風險改造工程，探索實施消防驗收備案告知承諾管理，完善告知承諾管理辦法，加強事中事后監管，進一步簡政放權，便民利民。對建筑面積不大于300 m2的裝修工程，其消防驗收備案申報資料中的建設工程竣工圖紙，可由有相應資質施工單位簽章出具的能體現裝修場所平面布置、消防設施器材布置及裝修材料的場所平面竣工示意圖代替。對于工程規劃許可證缺失的消防設計審查技改項目，可用不動產登記證書作為工程規劃許可的證明材料。對于工程竣工驗收報告缺失的消防驗收技改項目，可用消防查驗報告作為替代，為既有建筑改造工作“減負”。

3.4 落實既有建筑改造消防安全可行性評估

消防審驗主管部門在國家或省市層面完善可行性評估配套政策，要求既有建筑在改造前，應委托第三方技術服務機構對既有建筑是否適合改造、改造方案是否可行、改造難度大小等方面進行可行性評估，提出具體改造措施和意見建議，為改造工作奠定基礎。同時，主管部門還應明確評估內容，制定評估表格，統一評估工作流程，從具體評估工作執行層面給予指導，進一步規范從業行為，切實發揮出既有建筑改造消防安全可行性評估工作的作用。對于經評估發現消防技術措施難以符合改造后的建筑需求的，或因改造埋下重大消防安全隱患的，應實行“一票否決”制，從源頭上遏制不適宜改造的項目。

4 結束語

現階段，在城市更新的大背景下，既有建筑改造面臨諸多挑戰，越來越受到全社會的普遍關注。本文圍繞既有建筑改造消防審驗工作現狀和存在的主要問題進行分析，結合目前行業實際情況，從功能業態改變確認、消防技術標準、消防審驗管理和可行性評估等方面提出對策和建議，以期為既有建筑改造消防審驗工作鋪平道路，從源頭上保障消防安全。

參考文獻

［1］ 住房和城鄉建設部辦公廳. 關于做好建設工程消防設計審查驗收工作的通知（建辦科［2021］ 31號）［Z］.2021.

［2］ 住房和城鄉建設部辦公廳. 關于開展既有建筑改造利用消防設計審查驗收試點的通知（建辦科函［2021］ 164號）［Z］.2021.

［3］ 北京市規劃和自然資源委員會. 北京市既有建筑改造工程消防設計指南（2023年版） （京規自發〔2023〕96號） ［Z］.2023.

［4］ 南京市城鄉建設委員會. 南京市既有建筑改造消防設計審查工作指南（2021年版） （寧建消防字［2021］92號）［Z］.2022.

［5］ 成都市住房和城鄉建設局. 成都市既有建筑改造工程消防設計指南（2022版）（成住建發〔2022〕77號）.2022.

［6］ 李波茵， 李昂， 劉斌， 等. 我國既有建筑改造消防設計審查驗收工作探究［J］. 今日消防， 2023（4）： 17-19.

［7］ 余佳蔚， 王露熹， 李百毅， 等. 既有建筑改造防火性能評價體系和方法研究［J］. 四川輕化工大學學報（自然科學版）： 2024（1）： 86-91.