電信網絡詐騙犯罪治理中偵查信息公開的價值分析和制度完善

摘要：公安機關在執法實踐中，一般認為偵查信息不屬于政府信息而不予公開，這與受害人渴望獲得案件偵查信息是相互矛盾的。學術界也對偵查信息能否公開存有爭議。在電信網絡詐騙犯罪治理的領域內，因為偵查信息不公開，致使受害人難于審視公安機關的偵查行為，阻礙了受害人對犯罪人的民事追償，限制了受害人的權益保護，弱化了治理電信網絡詐騙犯罪的能效。而公開偵查信息能提升公安機關的偵查工作效率，回應受害人的知情需要，建立受害人的維權基礎。通過互聯網問卷調研平臺“問卷星”進行的三批次問卷調查也證實了這些認識。分析偵查信息公開的價值和完善偵查信息公開的制度建設對治理電信網絡詐騙犯罪具有一定意義。

關鍵詞：電信網絡詐騙；偵查信息公開價值；制度建設

中圖分類號：D918.1 文獻標志碼：A 文章編號：2095-2031（2024）04-0030-06

當前，電信網絡詐騙犯罪依然高發，嚴重破壞了社會秩序。雖然公安機關在電信網絡詐騙犯罪案件偵查中，實施了多種偵查措施，阻止了部分潛在受害人被騙，實現了部分案件追贓挽損。但到目前為止，電信網絡詐騙案件的發案數和損失數還處于高位，破案、追贓挽損的能效還有待提高。

在多種治理電信網絡詐騙犯罪的措施中，案件受害人作為直接利益攸關方有著強烈的參與動力和意愿，擴大受害人的參與，可以促進偵查部門高效、勤勉地預警和偵查，有效提起對犯罪人的民事追償，但偵查信息的保密和封閉往往阻礙了受害人的參與，剝奪了他們的知情權。

學者們對于偵查公開與否持有不同觀點，在“偵查不公開”還是一個默認共識的現實語境下，本文探討電信網絡詐騙案件的偵查信息公開。并非完全否認偵查不公開的合理性，只是嘗試在偵查不公開和公民知情權之間尋求一點平衡。本文提及的“偵查信息”，是指公安機關在履行打擊、治理電信網絡詐騙犯罪過程中獲取的案件事實性信息，包括有關涉案人員身份信息、涉案一級銀行卡（包括非銀行支付機構）信息和有關贓款轉移流通過程：作案用的社交賬號和手機號碼以及涉案APP的開發、使用情況等：已經歸案的涉案違法犯罪嫌疑人員情況，不包括偵查措施和對涉案人員的角色評價、行為定性、定罪量刑的分析等，也不包括國家秘密、商業秘密、個人隱私和涉及“三安全一穩定”信息。偵查信息的公開原則應是“分層、分類、分級主動公開或依申請向特定對象公開”。

在查閱有關偵查信息公開的文獻和著作的基礎上，筆者就反電信網絡詐騙治理中有關偵查信息公開問題制作了三批次調查問卷，調查對象分別是電信網絡詐騙案件受害人、律師、公安民警，他們是與電信網絡詐騙案件關聯度最緊密的但是利益出發點又各不相同的三類人員。調查內容包括受訪者的個人基本情況、對偵查信息公開的認識、可以公開或不可以公開的理由、公開的內容、偵查信息公開應該注意的問題等，分別收回問卷203份、556份、255份。根據相關文獻和調查結果，分析、闡述電信網絡詐騙案件偵查信息公開的理由和價值，并提出偵查信息公開的制度建設思考，為進一步維護電信網絡詐騙案件受害人權益，打擊犯罪，促進社會和諧、穩定，提供借鑒。

一、偵查信息公開的必要性

沒有公開就沒有公信力。公開是民主政治的必然要求，是人民群眾的迫切需求，是建立和諧警民關系的重要渠道。偵查信息公開有現行的法規支撐、有強烈的實踐需要，實現偵查信息的公開，對于推動案件的偵查、維護受害人的權益、推動行業主管部門加強行業監管等方面具有重大價值。雖然受司法神秘主義影響的偵查不公開的本質、價值和技術因素仍然存在，但是新時代、新環境促成其公開的驅動力、影響力更加強大。

（一）踐行政務公開的舉措

我國關于信息公開的立法宗旨和初衷是明確的、一貫的，那就是以公開為原則，以不公開為例外。2012年修正實施的《中華人民共和國人民警察法》第44條規定，“人民警察執行職務，必須自覺地接受社會和公民的監督。人民警察機關作出的與公眾利益有直接關系的規定，應當向公眾公布。”1999年公安部頒布實施的《公安部關于在全國公安機關普遍實行警務公開制度的通知》指出，“公安機關的執法辦案和行政管理工作，除法律法規規定不能公開的事項外，都要予以公開”。2004年公安部頒布的《公安機關貫徹實施lt;全面推進依法行政實施綱要gt;的意見》要求，“除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的事項外，各級公安機關應當將社會治安和公安執法的信息向社會公開”。2005年公安部刑偵局頒布實施的《關于實行“辦案公開制度”的通知》提出，“實行立案回告、破案回告和命案工作進展回告，實行辦案程序、時限、進展、結果公開，偵破危害嚴重、影響惡劣的案件后，有關地方刑偵部門應當在公安機關統一領導和組織下，采取適當方式向社會公開破案情況和結果”。2016年，中國銀監會、公安部制訂的《電信網絡新型違法犯罪案件凍結資金返還若干規定》第6條規定：對電信網絡新型違法犯罪案件，公安機關凍結涉案資金后，應當主動告知被害人。2018年公安部修訂實施的《公安機關執法公開規定》第5條規定，“對涉及公共利益、公眾普遍關注、需要社會知曉的執法信息，應當主動向社會公開：對不宜向社會公開，但涉及特定對象權利義務、需要特定對象知悉的執法信息，應當主動向特定對象告知或者提供查詢服務”。2019年修訂實施的《政府信息公開條例》第5條規定“行政機關公開政府信息，應當堅持以公開為常態、不公開為例外，遵循公正、公平、合法、便民的原則”，該《條例》并沒有明確將刑事執法活動過程中形成的信息列為例外。當前，電信網絡詐騙犯罪猖獗，反電信網絡詐騙也如火如荼。電信網絡詐騙犯罪已經成為涉及公共利益、公眾普遍關注、需要社會知曉的案件，涉電信網絡詐騙案件偵查信息應當屬于信息公開的范疇。調查結果顯示，76％的受害人、66％的律師認為偵查信息應該被公開，這就是踐行政務公開必須面對的民意基礎和呼聲。

（二）有效救濟受害人的受損權益

由于電信網絡詐騙犯罪網絡化、鏈條式、集團式作案特點，受害人在甲地控告的案件，涉案人A可能在乙地被刑事處理，涉案人B可能在丙地被行政處罰，涉案人C可能在丁地取現，涉案人D可能在戊地消費等等。如果接受報案的單位不向受害人披露偵查信息，受害人幾乎沒有維權可能。調查結果顯示，詐騙犯罪發生以后，僅有17％的受害人通過咨詢律師等方式尋求幫助，82％的受害人只能依靠公安機關的偵查破案，表明絕大多數受害人寄希望于公安機關的偵查工作進行維權。受害人被“偵查不公開”拒之門外，對公安機關執行預警勸阻、案件偵查以及犯罪人的侵權行為都一無所知，阻斷了受害人民事維權的通道。同時，由于偵查信息的不公開，承辦案件的民警缺乏有效的外部監督和審視，可能怠于履職；受害人不掌握犯罪人的身份信息和具體侵權行為，就缺少了證據支持，無法提起對犯罪人、涉案銀行卡開戶人和開戶銀行金融機構、非銀行支付機構的民事訴訟。偵查信息的封閉和保守導致《中華人民共和國反電信網絡詐騙法》第46條無法落地、實踐而淪為空文，受害人受損的民事權益將無處救濟。

（三）提升電信網絡詐騙犯罪治理效能

調查結果顯示，受訪的公安民警中有71％認為偵查信息不能公開，顯示大部分公安民警對偵查信息公開還是不認同的。理由最多的是會暴露偵查秘密和增強犯罪分子的反偵查能力（共占76％），其次是增加了工作壓力（占9.8％）。在電信網絡詐騙犯罪治理中，各級公安機關給予了巨大的關注，也出臺了多種有針對性的偵查措施。

如果偵查信息能夠公開，勢必推動調查取證更加高效、合法，采取偵查措施更加勤勉、合規，有效減少“逐利執法”“選擇性執法”的發生。從隊伍管理的角度看，信息公開之后，外部力量的監督可以助力單位內部的管理更有效、更有力，促進案件的偵查。同時，也能讓受害人清楚了解偵查機關所做的努力和付出，有效地融洽警民關系，紓解受害人的心結，減少對政府的戾氣和抱怨。

二、偵查信息公開的價值

電信網絡詐騙犯罪區別于傳統犯罪，它是一種鏈條式的犯罪模式，犯罪過程不僅僅是單一的犯罪人和受害人發生關聯，還有大量的“黑灰產”人員在實施幫助信息網絡犯罪活動、掩飾隱瞞犯罪所得、侵犯公民個人信息等犯罪活動，共同實施電信網絡詐騙犯罪。這些“黑灰產”人員的行為與受害人財產損失之間具有因果關系。他們的個人信息、交易信息都在銀行金融機構、非銀行支付機構、電信部門進行了登記和記錄，從生成開始就不會再發生改變，不會因為偵查而滅失或者變動，不包含公安機關對其主觀評價，屬于事實類的登記型信息。排除了涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私和“三安全一穩定”信息的情況下，可以向受害人或其訴訟代理人公開。

（一）促進案件的偵查

調查結果顯示，82.2％的受害人表示寄希望于公安機關的破案和追贓挽損。但是38.9％的受害人“完全不了解案件的偵查信息”，還有48.2％的受害人“民警口頭和我說了一部分偵查情況”，不滿意（占32％）和基本滿意（占35％）的比例總共占67％。偵查的效能與受害人的期待還有差距。如果案件偵查信息必須公開，公安民警的偵查工作將接受受害人的拷問和檢視，要對是否窮盡了偵查手段以及取得的偵查結果進行說明，需要公安民警盡可能高效、合法地追查犯罪人、追贓挽損，偵查效能需要以“看得見”的方式提升。

（二）推動加強行業監管

電信網絡詐騙犯罪之所以稱為非接觸性犯罪，就是因為犯罪人和受害人可以不見面不接觸就能騙取受害人的錢財。其中至關重要的媒介就是銀行卡。也就是說犯罪人是借助銀行卡的功能實現犯罪目的。在開卡、管理銀行卡使用、預留手機號碼變更、資金匯兌等環節，如果銀行金融機構、非銀行支付機構存在履職不力的現象，《金融機構客戶盡職調查和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》和《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》等法規規定其應當承擔相應的民事、行政責任。2023年5月12日，國家金融監督管理總局廈門監管局對光大銀行廈門分行開出一張罰單，因履行反詐主體責任不到位，對光大銀行廈門分行處以罰款35萬元，禁止相關人員王某某從事銀行業工作2年；2022年12月8日，遼寧省大連市某人民法院判決吉林某銀行賠償電詐案件受害人韓某某40多萬元。調查結果顯示，58％的受害人、86％的律師、55％的公安民警認為，偵查信息公開有利于提升電信網絡詐騙犯罪的治理水平。

（三）支撐受害人維護權益

調查結果顯示，80.5％律師認為信息公開可以提供受害人維權的信息支撐、增加受害人維權的渠道。利用公開的偵查信息，受害人可以依據《中華人民共和國反電信網絡詐騙法》和《中華人民共和國民法典》提起民事訴訟。規范開戶人用卡的責任，明晰開戶人在無序用卡之后可能承擔的民事和刑事責任，以此形成規范用卡的社會環境，減少出租、出借、出售銀行卡、幫助取現的可能。如河南省獲嘉縣人民法院[2017]豫0724民初2024號判決、安徽省無為縣人民法院[2018]皖0225民初355號判決等，法院判決支持受害人向涉案銀行卡開戶人追償的訴請，這樣的判決不僅為個案的受害人挽回損失，也在全社會樹立起規范用卡的導向，其價值遠比一般的反詐宣傳更有效、更有力。而上述判例中受害人要提起民事訴訟的前提，必然需要公安機關提供有關涉案人員的身份信息、銀行卡信息等偵查信息，否則無從起訴。

三、偵查信息公開的制度完善

執法實踐過程一再證明，電信網絡詐騙犯罪人需要對受害人的資金進行分拆、劃轉、取現、消費以達到“洗白”的目的，銀行卡、電話卡在其中起了關鍵性的作用。按照贓款的層層流轉過程，又分為一級卡、二級卡、三級卡等，受害人直接接觸并進行轉賬操作的對手賬戶即為一級卡，犯罪人將贓款從一級卡轉往下級的賬戶即為二級卡，以此類推。在各級涉案銀行卡接收贓款后，都可能出現取現、消費、轉換成虛擬貨幣等情況，或者轉往非銀行支付機構再次“洗白”。這些銀行卡、電話卡或是存量卡或是新開卡，都是“黑灰產”人員按照實名制的要求在銀行金融機構、非銀行支付機構、電信營業機構公開開立的，都經過了核驗身份、預留手機號碼、簽名、簽署反詐承諾書等程序，都是登記型的、記錄型的事實信息。而且，只要電信網絡詐騙案件規范地被錄人國家反詐大數據平臺，履行一定的法律程序以后，系統就能關聯、呈現涉案銀行卡、電話卡、APP以及有關的交易等信息，辦案民警足不出戶就能在公安內網電腦上查閱、分析、歸納這些信息。可見，偵查信息是完全具備公開的條件。

調查結果顯示，24％的受害人、34％的律師、71％的公安民警認為偵查信息不應該被公開。在這些認為不應該公開偵查信息的人群中，64.5％的受害人認為會泄露受害人的個人信息、分別有48％和30％的律師認為會增強電信網絡詐騙犯罪人的反偵查能力和會暴露公安機關的偵查手段、偵查措施，公安民警認為偵查信息不應該公開的比例是最高的，分別有42％和34％認為會暴露偵查手段、偵查措施和增強電信網絡詐騙犯罪分子的反偵查能力。偵查信息公開的制度設計中，采取主動公開和依申請公開的方式，分層、分級、分類公開有關偵查信息，同時強調保護受害人的隱私、不公開偵查手段和偵查措施，

（一）主動向受害人或者其代理人公開的偵查信息

根據《公安機關執法公開規定》和《電信網絡新型違法犯罪案件凍結資金返還若干規定》的規定，公安機關受理受害人的報案以后，根據案件偵查進展，應當主動向受害人公開本案的基本執法信息和凍結資金情況。這些執法信息是公開偵查信息的前提，只有在這個基礎上，受害人及其代理人才能把案件和承辦單位、承辦人關聯起來。

調查結果顯示，在認為應該公開偵查信息的受訪者中，受害人認為應該公開的信息比例最高的依次為：被騙贓款轉移的過程、轉移的渠道占73.5％；涉案資金追贓、挽損情況占67.7％；各級銀行卡的開戶人信息、開戶過程信息、贓款進出情況占65.1％。律師認為應該公開的信息比例最高的依次為：涉案贓款的追贓、挽損情況占80.8％；被騙贓款的轉移過程、轉移渠道占79.4％；已經抓捕的涉案人員的處理情況占76.4％。公安民警認為應該公開的信息比例最高的依次為：被騙贓款的轉移過程、轉移渠道占66.6％；涉案贓款止付、凍結、返還、追繳情況占62.6％；犯罪人使用的手機號和社交賬號的開戶人信息、開戶過程信息、使用人信息占56.9％。由此可知，公安機關應當主動向受害人公開基本的執法信息、涉案資金的查控凍結和已經歸案的違法犯罪嫌疑人采取強制措施信息。這也是偵查信息公開最具有可操作性的部分。

（二）依申請向受害人或其訴訟代理人公開的偵查信息

據公安部刑偵局關于實行“辦案公開制度”的通知，“破案后，應當制作《破案告知書》，將破案結果、犯罪嫌疑人及追繳贓物等情況告知被害人或其法定代理人、近親屬，也可以通過電話回告”。受害人直接和涉案的一級銀行卡和電話卡發生了關聯，匯出了被騙款項，遭受了財產損失。受害人可能只知道一級卡卡號、手機號的姓名，并不知道銀行卡、電話卡卡主的身份證號碼、家庭住址：已經歸案的涉案人員可能被接報案單位抓獲，或者被外地的公安機關抓獲，查實其是否實施了侵害受害人權益的行為。這些都在國家反詐大數據平臺進行了記錄，可以串并分析。而這些事實可能構成民法意義上的侵權或者不當得利，這些偵查信息都是涉及受害人的權利、受害人需要知悉的執法信息，應當為受害人提供查詢服務。也是受害人提起民事訴訟的前提事實。

調查結果顯示，70.9％的受害人、48％的律師要求依申請公開。由于某種原因，有的受害人可能不需要偵查信息。其中76％的受害人認為應該僅向受害人本人或其訴訟代理人公開，因為他們被騙不僅僅是財產損失，更是心理上一次嚴重的創傷，不希望被外人知悉其經歷，否則又將造成二次傷害。由此可知，公安機關依受害人或其訴訟代理人的申請，可公開涉案兩卡中的一級銀行卡信息（包括非銀行支付機構）和已經歸案的涉案人員的身份信息及其實施的違法犯罪行為。

（三）向受害人及其訴訟代理人告知的偵查信息

至于涉案的二級卡、三級卡以及未歸案的其他涉案人員及資金流等偵查信息，由于無法確定兩卡和未歸案人員以及資金流的涉案程度如何，暫時不能界定這些偵查信息是否符合客觀事實，需要公安機關繼續偵查以確認或者排除嫌疑。只能采取口頭告知的方式，向受害人或其訴訟代理人介紹有關偵查工作進展情況，需要根據偵查的實際甄別是否公開具體的偵查信息。

（四）涉及偵查手段、措施不得公開

調查結果顯示，48.3％和30.6％的律師認為，偵查信息公開會增強電信網絡詐騙犯罪嫌疑人的反偵查能力和暴露公安機關的偵查手段、措施：與之對應的持上述觀點的公安民警分別占34％和42％。偵查措施、手段都是追查刑事犯罪中的秘密事項，是在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項，一直以來都是保密對象予以嚴格保密，涉及偵查手段和偵查措施不能公開。公開這些偵查措施、手段對受害人而言也沒有價值。這也是本文強調的偵查信息公開，而不是偵查公開的根本所在。

（五）受害人的信息不得公開

調查結果顯示，有23.6％的受害人選擇“偵查信息不能公開”，這點似乎不合常理。偵查信息公開是明顯對他們有利的舉措，為什么還有不贊成的？之后，在不能公開偵查信息的原因里找到了答案；64.5％的受害人認為會泄露受害人的個人信息。推測他們在回答問卷時，理解偵查信息公開是將他們被詐騙的案情向全社會公開，而不僅僅是向他們本人公開。從受害人情感的角度理解，這段被詐騙的經歷，比如冒充領導詐騙、殺豬盤、婚戀交友詐騙等，都程度不一地涉及個人隱私，犯罪人可能深度挖掘并且由文字、語音、視頻記錄了一些人性的幽暗，多數羞于啟齒，甚至被詐騙本身就是一種“侮辱智商”的體驗，自然不會愿意再次把這個創傷暴露給他人。

（六）公開的制度建設及保障

受害人不僅申請偵查信息公開有明確的制度保障，而且在公安機關不履行公開的職責時能得到救濟，才能實現公開的閉環。要明確偵查信息公開的第一責任人，就是案件具體承辦人員和其直接領導。受害人需要的偵查信息，他們掌握最全面，也最能把握可公開的范圍。受立案之初，要在立案告知書里注明獲取偵查信息的途徑和方式。輔之以“報案助手”小程序告知案件的進展，根據受害人或者代理人的申請，以口頭或者書面的形式向他們公開偵查信息，讓受害人清楚抓獲了哪些涉案人員、采取了什么樣的強制措施、是否凍結了有關涉案資金以及涉案銀行卡、非銀行支付機構的信息等。允許他們記錄、摘抄、復制。便于受害人能在日后通過民事訴訟途徑追償、挽損。規范偵查部門的內部規章制度，暢通受害人要求公開偵查信息的反饋渠道。公安民警不公開偵查信息，受害人可向紀檢、督查部門投訴、舉報，也可以通過行政復議、行政訴訟的方式，要求公安機關履行職責，督促其實現偵查信息公開。

2016年1月11日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十次會議并發表重要講話，會議審議通過了《關于全面推進政務公開工作的意見》。會議指出，政務公開是建設法治政府的一項重要制度，要以制度安排把政務公開貫穿政務運行全過程，權力運行到哪里，公開和監督就延伸到哪里。電信網絡詐騙犯罪的治理必須是綜合式和全方位的，尤其不能缺失的就是作為直接利益攸關方受害人的參與，而受害人參與的前提就是能制度性、剛性地獲取真實、全面的偵查信息，并以此為基礎參與督促案件偵查，向犯罪人、涉案銀行卡開戶人以及開戶銀行（包括非銀行支付機構）進行民事索賠。推動案件偵查、挽回損失。筆者2024年2月19日在中國裁判文書網鍵入關鍵字“電信網絡詐騙”，在民事訴訟案由板塊進行檢索，共獲得電信網絡詐騙受害人為原告、涉案銀行卡開戶人或銀行金融機構為被告的民事判決書86篇，案由都是返還或賠償被騙資金，都有明確的銀行卡開戶人信息和資金流轉過程。這些都屬于本文闡述的偵查信息。換言之，司法實踐中，無論公安機關愿意不愿意、主動或被動，是受害人申請還是通過信訪獲得，公安機關事實上都在公開偵查信息。與其固守偵查不公開，迫使受害人走向信訪甚至鬧訪以獲取偵查信息，就不如依受害人或其代理人申請公開偵查信息，暢通受害人維權渠道，保障受害人合法權益。在全社會樹立嚴厲懲治電信網絡詐騙犯罪及其關聯犯罪的社會氛圍，降低電信網絡詐騙犯罪案件的發生。

責任編輯：熊佳瑩