依法治校背景下高校二級教代會制度建設的方法探究

鄔敏懿++吳明華++趙偉

【摘要】隨著高校管理重心的下移和兩級管理的深化，二級單位獲得了一部分人、財、物等重要資源的配置權，二級學院教代會制度建設也變得更加重要和緊迫。本文通過對高校二級教代會制度建設的情況作實證分析后，提出健全和完善二級教代會制度建設的方法與對策。

【關鍵詞】依法治國；高校二級教代會；民主管理；制度建設

黨的十八屆四中全會明確提出了“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標。依法治校是依法治國在教育領域中的具體實踐，其核心是以法治思維和法治方式治理高校。高校教代會制度是教職工依法參與學校民主管理和監督的基本形式，也是依法治校的具體體現和制度保障。

一、高校二級教代會在依法治校過程中的重要作用

在依法治校的視角下，加強高校二級教代會制度建設，有利于促進二級單位民主管理工作制度化、規范化、程序化；保障廣大教職工知情權、參與權、表達權、監督權；對于教職工依法行使民主權利，推動基層民主政治建設，促進學院的改革、建設、發展都有十分重要的作用。具體來說：

（一）建立健全高校二級教代會制度，是貫徹依法治校，運用法治思維、法治方式開展內部治理的具體體現。依法治校是社會主義市場經濟條件下高校改革與發展的客觀需要，是實現高校的管理民主化、制度化和法制化的必由之路，是高校和諧發展的根本舉措。《高等教育法》第四十三條規定：“高校通過以教師為主體的教代會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益。”為此，教代會制度是全面貫徹依法治校的重要途徑；是深化高校管理體制改革的必然要求；是實現高校黨委、行政依法治校的重要保證。二級學院是大學民主管理的基層單位，是大學和教職工之間的紐帶。建立和健全二級教代會制度，是高校教代會制度的有效延伸與拓展，是把民主管理權力交給教工，保障教職工的合法權益的重要保障。

二、高校二級教代會制度的推進，能有效提升二級學院民主管理的制度化、規范化水平。學院是大學的基層單位，也是大學實行學院制管理的主體。學院的民主管理是大學民主管理的基礎，二級教代會是高校教代會的有機組成部分，是院（系）教職工廣泛和直接參與學校民主管理、民主監督的有效手段和實現自己民主權利的組織保證。高校二級教代會制度的推進，是高校把民主管理權力交給教工，保證教職工的合法權益的重要保障。推動了高校民主政治建設，也是黨密切聯系群眾，一切依靠群眾宗旨的直接體現。相對于校級層面的教代會，二級教代會更加貼近廣大教職工的實際，更為直接地體現了黨的“依靠”方針和高校民主管理的本質，是推動高校民主政治建設的生動實踐和有益嘗試。

（三）高校二級教代會制度的落實，是對學院行政權力的有效約束與監督，從而實現法治與民主的雙重目標。規范地召開二級教代會，把權力交給教職工群眾，通過民主集中制的辦法決好策、用好權，是二級教代會的最主要議題。通過二級教代會這個抓手，引導更多的教職工參與學院的民主管理和民主監督，使得更多的教職工“知院情、參院政、督院事”，不僅體現了自身的主人翁地位，也提高了參政議政水平，增強了依法辦學、依法治院的民主法治意識。凡是涉及教職工利益的重大事項，經二級教代會審議并通過，使學院的規章制度的合法性和權威性加強，有利于減輕學院領導的工作壓力，也增強了學院的凝聚力和向心力。

二、高校二級教代會制度建設的實證分析

在實踐中，高校二級教代會制度總體呈現良好的、積極的發展態勢，取得了一些好的經驗，但由于起點上存在差異，還是存在一些現實問題與制度困境。課題組通過對上海幾所高校的實地調研，發放問卷120份，實際收回105份，有效回收率為87%。數據通過EXCEL進行統計和分析，其調研情況如下：

（一）二級教代會的地位作用和運行情況。1.二級教代會的地位得到充分認識，但對其職責作用發揮認識還不夠。此次調查顯示，有超過90%的受訪者認為二級教代會地位非常重要；有近80%的受訪者認為二級教代會是院務公開的重要載體；2/3的受訪者認為二級教代會可以履行民主評議黨政領導干部的職權，充分行使監督權；但也有10%左右的受訪者對于二級教代會的職責作用表示“不清楚”。認為學院已有規范的議事制度，二級教代會只是一種形式。2.二級教代會設立情況正常，但召開頻次還不夠規范。此次調查顯示，有72.4%的受訪者表示所在學院已經建立二級教代會制度，有10.5%的受訪者表示沒有建立二級教代會制度，還有17.1%的受訪者表示對是否建立教代會制度“不清楚”。從二級教代會召開的頻率看，30.5%的二級教代會都能保證每年召開2次以上，51.4%二級教代會每年能定期召開1次會議，兩者合計達82%，但也有不到10%的二級教代會一年一次會議也沒有。

（二）二級教代會的制度建設和代表情況。1.大多數高校已建立二級教代會制度，但細節方面有待進一步完善。調查顯示，在建立二級教代會的學院中，基本都建立了相應的會議制度，但各個學院之間的制度內容并不一致。比如：“聽取并討論本單位主要負責人的工作報告、財務工作報告”（85.7%）、“教代會代表制度”（84.8%）建立得最為全面；“教代會民主評議制度”“教代會提案工作制度”的建立率也達到57.1%和51.4%；但是，“教代會代表監督檢查制度”“教代會代表常任制”等制度的建立率不到30%。2.二級教代會代表的產生及構成比較合理，但代表的民主意識有待提高。調查顯示，大部分二級教代會代表的產生過程和構成結構比較合理。認為教代表產生過程“非常合理”的占28.6%，“比較合理”的占52.4%，兩者合計達81%。認為教代表構成情況“非常合理”的27.6%，“比較合理”的占51.4%，兩者合計達79%。但對于教代表的民主意識，一些受訪者表達了不同的見解。認為教代表民主意識和民主素養“非常好”的僅9.5%，“比較好”的占47.6%，“一般”的占28.6%，還有14.3%的受訪者表示“不清楚”。可見教代表的民主意識和民主素養還有待提高。

（三）二級教代會的職權履行和評價情況。1.二級教代會的職權能夠基本履行，執行率還有待提高。根據《上海市高等學校教職工代表大會實施意見（試行）》和《關于進一步加強上海市高等學校所屬院系（部門）二級單位教職工代表大會工作的若干意見》等文件規定，高校二級教代會主要行使審議建議、審議通過、審查監督、民主選舉、民主評議等職權。但在實際調研中，各項職權發揮并不充分。其中，“民主選舉權”落實情況最好，達到90.5%；其次是“審議建議權”（87.6%）、審議通過權（81%）；“民主評議權”（57.1%）和審查監督權（47.6%）。2.對二級教代會總體評價尚可，但缺乏必要的考核評價機制。學院黨政領導的重視程度是對二級教代會推進的重要依托，調查顯示，有38.1%受訪者認為“領導非常重視”，有40%受訪者認為“領導比較重視”，這對推進二級教代會的發展比較有利。另外，調查顯示，對于二級教代會的考核評價機制，目前還沒有高校對二級教代會開展考核與評估。同時對二級教代會工作執行情況也沒有相應的獎懲措施。

三、健全和完善高校二級教代會制度建設的方法與對策

（一）加強組織領導，明確職權地位。重視二級教代會工作，就要明確規定黨組織、行政班子和學院工會在二級教代會中的職責。一般來說，二級教代會的工作格局是黨組織領導、行政支持與工會運作。院黨委（黨總支）應擔負起領導和支持教代會的職責，把握二級教代會制度建設的方向。院行政應支持二級教代會依法行使民主參與、民主管理和民主監督的職權，通過教代會使行政的意圖成為科學的、民主的決策，并為教代會提供必要的工作條件。院分工會應做好教代會召開的組織工作，以及教代會閉幕期間的日常工作。

（二）健全制度體系，規范工作程序。健全制度體系，規范工作程序是順利召開二級教代會與發揮其作用的前提和保證。一方面，在制度建設上，需建立《二級教代會實施細則》《院務公開實施辦法》等來規范二級教代會的職權范圍、組織形式及運行程序。另一方面，規范工作流程也是落實各項制度的保障。二級教代會會議程序一般包括：召開預備會議、舉行開幕式、分組討論、召開主席團會議、舉行閉幕式。召開預備會議主要是聽取二級教代會籌備工作報告、確定大會議題；舉行開幕式的流程一般包括致開幕詞、校領導講話、聽取行政和財務工作報告、聽取工會工作、工會經費和提案處理報告、學院黨政領導干部述職與民主測評以及涉及學院重大決策、教職工薪資福利分配等的一些重大問題報告；分組討論一般都是以代表團（小組）為單位組織討論，重點圍繞各項工作報告開展充分討論；召開主席團會議主要是聽取各代表團討論情況匯報，討論修改提交大會表決通過的有關報告的決議草案等；舉行閉幕式，在閉幕式上進行舉手或無記名投票表決，如遇換屆，還應進行無記名的投票選舉，單位的黨組織負責人員作最后的大會總結。

（三）做好提案工作，加強院務公開。提案工作是教職工行使民主權利、參與學院管理的最直接有效的方式。二級學院可以參照學校提案工作的有關規定制定相應的二級教代會提案工作規范，以保證提案征集、審理、辦理、回復等項工作納入規范化軌道。提高提案的質量，建議進行提案輔導，不但提出問題，而且分析原因，提出合理化建議。真正激發教職工的參與熱情，更有效地發揮二級教代會民主管理的作用。教代會代表在閉會期間要關心教職工普遍關心的問題，例如學風、教風問題、教職工生活福利問題和其他方面問題。對于教師和學生反映的普遍問題，可通過座談會、書面報告或其他形式向學院二級教代會提案，并討論審議。要把二級教代會制度作為推進院務公開的有效載體，進一步擴展、拓寬院務公開的渠道和內容。教代會還要承擔好院務公開的協調運作、監督與信息反饋工作，保證院務公開操作的規范性與有效性，推動院務公開工作的有序開展。

（四）建立評估機制，實現良性發展。要充分發揮二級教代會民主監督和民主管理的作用，就必須有健全的考核機制。以評促管，以評促改，以評促建，最大限度地發揮其應有的效應。堅持把二級教代會工作列入單位“職工小家”建設的考評和二級學院工會年度工作考核的重要內容。可以開展上級對下級教代會的定期評估活動，通過評估檢查解決一些問題。如教代會制度不規范、不能定期開展教代會活動等問題。教代會工作的評估內容：一方面包括教代會工作機構的工作內容、工作程序、會議程序、提案征集和處理程序以及會議議題產生程序、會議決議產生和通過程序、教代會閉會期間的民主管理工作等，為教代會提供清晰的運轉操作規范。另一方面包括教代會四項職權和活動經費是否依法落實；教職工的經濟權益、民主權益、精神文化權益是否得到尊重；有沒有嚴重違背教職工意愿、侵害教職工合法權益的事項發生；是否民主評議學院領導干部；是否實行院務公開等。

【參考文獻】

[1]李杰.基于民主管理的新時期高校二級教代會制度創新研究——南京信息工程大學二級教代會建設實踐體會[J].教育教學論壇，2013（31）.

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