何以“自由”：理解街頭官僚的自由裁量權(quán)

摘"要：街頭官僚理論的發(fā)展，需要加強(qiáng)微觀與宏觀研究的銜接。基于互動主義視角搭建權(quán)力要素系統(tǒng)的整合性框架，討論自由裁量權(quán)的產(chǎn)生、運(yùn)作及形變邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，要素系統(tǒng)由權(quán)力場景與權(quán)力關(guān)系交互形塑，邊界產(chǎn)生的權(quán)力基礎(chǔ)在非對稱博弈中強(qiáng)化，賦能權(quán)力方式，反作用于系統(tǒng)各要素，推動系統(tǒng)運(yùn)行與更新。該框架可以為打通微觀與宏觀研究提供分析工具，并有利于進(jìn)一步挖掘街頭官僚政治的理論意蘊(yùn)和研究議題。

關(guān)鍵詞：街頭官僚；自由裁量權(quán)；權(quán)力；互動

作為“在工作中必須與民眾直接互動，并且在執(zhí)行公務(wù)方面具有實質(zhì)自由裁量權(quán)的公職人員”，[1]街頭官僚扮演著政府與社會之間的中介角色，對政策執(zhí)行以及公眾福利的實現(xiàn)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，因而受到廣泛關(guān)注。作為官僚體系最低層級主體，街頭官僚是政策的直接執(zhí)行者，直接與民眾發(fā)生互動。也正是因其地位特殊，面臨著政策目標(biāo)模糊、有限資源和無限需求的矛盾以及不確定的工作環(huán)境等困境，[2]需要必要的自由裁量權(quán)以應(yīng)對困境，也同樣能夠憑借這種權(quán)力而影響甚至于決定公共政策的執(zhí)行效果。由此，自由裁量權(quán)成為街頭官僚研究中的核心概念和重要關(guān)切。

究竟應(yīng)該怎樣看待作為整體形象出現(xiàn)的街頭官僚及其自由裁量權(quán)？作為街頭官僚理論的創(chuàng)立者，利普斯基（Lipsky）主要通過描述街頭官僚所面臨的工作環(huán)境以及在對應(yīng)工作環(huán)境中做出的行為選擇來分析其自由裁量權(quán)，而并未對街頭官僚的自由裁量權(quán)做出明確的概念界定。從街頭執(zhí)法的警察、城管，到教書育人的老師，再到直面患者的護(hù)士，乃至事務(wù)繁多的社區(qū)書記，不同環(huán)境中工作、肩負(fù)不同職責(zé)的各類街頭官僚的“自由”差異顯著，針對某類群體的研究難以拓展到整體，甚至于研究結(jié)論相互沖突。特別是微觀與宏觀層面的研究之間明顯脫節(jié)，具象經(jīng)驗的抽象分析與抽象觀點的經(jīng)驗證成之間，亟待進(jìn)一步銜接、整合與發(fā)展。

為此，本研究嘗試從街頭官僚的自由裁量權(quán)本身出發(fā)，通過對自由裁量權(quán)的要素及要素間的互動關(guān)系分析，搭建一套中觀層面的整合性分析框架，來架通微觀與宏觀研究之間的溝壑，以期更加深入地理解和挖掘街頭官僚政治的豐富意蘊(yùn)。

一、問題的提出：整合性分析框架的缺失

自街頭官僚理論正式提出以來，相關(guān)成果不斷涌現(xiàn)，產(chǎn)出豐碩。但相較于韋伯（Weber）的官僚制理論而言，其解釋力和影響力明顯有限，其中一個重要原因在于街頭官僚的類型多樣且復(fù)雜，而理論建構(gòu)和發(fā)展不足。

眾所周知，街頭官僚這一概念非常精準(zhǔn)而貼切地界定了一線政策執(zhí)行者這一龐大群體，即作為整體的街頭官僚是官僚體系的最低層級，是上級政策的實際執(zhí)行者，面臨著復(fù)雜的工作環(huán)境，同時擁有一定的自由裁量權(quán)。學(xué)界對包括警察、[3]法官、[4]教師、[5]醫(yī)護(hù)，[6][7]以及其他一線公職人員等[8][9]在內(nèi)的眾多群體展開了深入細(xì)致的研究。微觀層面的研究通常注重對某一類型街頭官僚所面對的特定工作環(huán)境及其行為選擇的描述，或街頭官僚的個人觀點、目標(biāo)、偏好等對于政策執(zhí)行的影響。這種聚焦“個案”的研究通過對某類型街頭官僚及其與民眾的互動來考察分析其自由裁量權(quán)，研究結(jié)論往往難以推廣適用于其他類型群體。“碎片化”的研究發(fā)現(xiàn)在不斷揭示街頭官僚生動微觀場景的同時，對于相對宏觀的理論概括和推演而言，卻制造了日益突出的經(jīng)驗區(qū)隔和方法障礙，需要整合性的理論框架作為研究操作的支撐。

相較于豐富多樣卻略顯龐雜的微觀研究，宏觀層面的代表性成果并不多見[10]——這顯然與街頭官僚這一群體的特點密切相關(guān)。作為公共政策執(zhí)行者和基層治理的重要主體，街頭官僚的工作績效與國家治理效能之間存在必然的聯(lián)系，前者對后者產(chǎn)生重要影響。因此，著眼于宏觀角度，將作為一線行政人員的街頭官僚置于政治制度、國家行政體系及其與公民社會的互動關(guān)系之中，發(fā)掘街頭官僚政治理論的內(nèi)涵，為健全國家政治制度、規(guī)范街頭官僚權(quán)力行為、優(yōu)化治理體系整體結(jié)構(gòu)和提升治理能力提供了有益指引。[11][12]同時，展開國家、區(qū)域間的比較研究，以理解和解釋“公共服務(wù)缺口”、推動共性問題的解決和成功政策的復(fù)制推廣，也成為宏觀研究的選擇。[13][14]一方面，在宏觀層面實現(xiàn)街頭官僚與國家整體政治體系的適應(yīng)與調(diào)和，重點在于通過合理的制度設(shè)計規(guī)范街頭官僚的工作行為，[15]這歸根結(jié)底在于規(guī)范街頭官僚的自由裁量權(quán)，使之與政府的運(yùn)行相協(xié)調(diào)。另一方面，開展比較研究應(yīng)建立在一定的共性基礎(chǔ)之上，而對于開展街頭官僚的比較研究，基于眾多微觀研究所得出的差異化研究結(jié)果，難以對跨越組織、制度背景、文化背景乃至區(qū)域國別的比較提供支撐。[16]因此，其必定要建立在對街頭官僚與各類主體及其身處的組織、制度環(huán)境等各方面互動關(guān)系進(jìn)行更充分的分析與整合之上。從這個意義上說，街頭官僚的宏觀研究需要一套更具一般性的分析框架。

面對搭建街頭官僚的一般性分析框架這一任務(wù)目標(biāo)，學(xué)界的探索主要包括兩類：一類基于某一類型街頭官僚的研究，抽象歸納出相應(yīng)的影響因素并建立分析框架，這類框架往往對特定類型的街頭官僚及其自由裁量權(quán)行為具有較強(qiáng)解釋力，但很少超越案例研究的發(fā)現(xiàn)，走向更普遍的研究方法。杰維爾（Jewell）通過對美國加利福尼亞州“從福利到工作”福利項目的跨案例調(diào)查，歸納出權(quán)力、角色期望、工作量、客戶接觸、知識與技能和激勵機(jī)制六個因素進(jìn)而建立分析框架，并指出可以運(yùn)用該框架分析組織設(shè)置對街頭官僚行為以及互動關(guān)系的影響。[17]然而，杰維爾并沒有更進(jìn)一步闡述，六個因素與作為整體的街頭官僚之間的關(guān)系是什么，對某一類型街頭官僚的研究應(yīng)著重分析哪個因素，這一框架是否能從福利工作者推廣至更一般的街頭官僚？這些疑問還需進(jìn)一步澄清。

另一類則聚焦于街頭官僚自由裁量權(quán)的某一要素，從中推演各種類型的一般性框架。文贊特（Vinzant）引入領(lǐng)導(dǎo)理論，通過分析街頭官僚自由裁量權(quán)的運(yùn)作過程，構(gòu)建街頭官僚領(lǐng)導(dǎo)模型，將自由裁量權(quán)劃分為過程型自由裁量權(quán)和結(jié)果型自由裁量權(quán)，并在此基礎(chǔ)上歸納出四種街頭官僚的自由裁量權(quán)類型。[18]然而，文贊特的街頭領(lǐng)導(dǎo)框架所聚焦的是自由裁量權(quán)的運(yùn)作過程，對于街頭官僚的自由裁量權(quán)如何產(chǎn)生、怎樣發(fā)生變化等同樣重要的問題，仍缺乏必要的討論。學(xué)界對于街頭官僚自由裁量權(quán)的分析框架建構(gòu)的嘗試，恰恰反映了微觀與宏觀研究之間的脫節(jié)，從而影響理論的整體解釋力和發(fā)展（如圖1）。

在龐雜的微觀研究和置于國家層面探討街頭官僚政治意義并尋求規(guī)范、開展國別比較的宏觀研究之間，本研究關(guān)注的中觀層面的建構(gòu)指向一套整合性的分析框架。這一中觀層面的分析框架基于對廣泛微觀研究的吸收、整合與超越，不再局限于對某一具體類型街頭官僚群體的分析，而是聚焦于對作為整體的街頭官僚的共性特征的分析。本研究討論街頭官僚與所處的工作環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)及制度背景等多方面的互動關(guān)系，以期為宏觀研究提供認(rèn)識基礎(chǔ)和框架補(bǔ)充，進(jìn)而實現(xiàn)街頭官僚研究微觀與宏觀之間的銜接，推動理論的整合與發(fā)展。

二、何以“自由”：互動主義視角下的核心議題

作為政府與社會的中介人，工作在一線的街頭官僚處于官僚層級的最低層次，與民眾直接互動，是政策的最終執(zhí)行者。街頭官僚因其擁有的自由裁量權(quán)而具有政策再制定的能力，因而成為事實上的“政策制定者”。[19]這一觀點同時蘊(yùn)含指向明確的涵義：通過運(yùn)用手中的自由裁量權(quán)，街頭官僚實際上決定了政策執(zhí)行的現(xiàn)實效果，乃至成為政策的“現(xiàn)場制定者”。

此后的若干研究更加重視對街頭官僚的主體分析，而或多或少地忽略了與對象客體的交互作用。如認(rèn)為街頭官僚通過對自由裁量權(quán)的運(yùn)用而對政策的執(zhí)行和實際效果產(chǎn)生了影響，[20][21]或在認(rèn)同這一觀點的基礎(chǔ)上討論自由裁量權(quán)的影響因素或是控制問題。[22][23]有別于從工作環(huán)境和行為選擇著手描述分析自由裁量權(quán)的研究傳統(tǒng)，也有學(xué)者通過具體案例的闡述，將街頭官僚的自由裁量權(quán)描述為特定工作環(huán)境下與服務(wù)對象互動中的行為選擇。[24][25]而對同樣在街頭官僚工作中發(fā)揮重要作用的上級管理者及其相互影響關(guān)系，乃至不同主體互動間的相互影響關(guān)系等則缺乏更充分的關(guān)注。從這個意義上說，街頭官僚研究賴以展開的“互動主義”（Interactionism）視角并未得到充分的貫徹。

街頭官僚一定程度上擁有重塑政策的權(quán)力，這一角色具備兩個核心特征：第一，擁有實質(zhì)自由裁量權(quán)，第二，與民眾直接互動。這也就意味著，街頭官僚成為事實上的政策制定者這一觀點，只是展現(xiàn)了街頭官僚豐富內(nèi)涵的面向之一，即其作為政策的最終執(zhí)行者，擁有著對上級官員和民眾雙方的信息優(yōu)勢，在上級官員難以完全監(jiān)督的領(lǐng)域擁有自由裁量權(quán)。卻忽略了另外一個重要的面向：街頭官僚處于特定的工作環(huán)境中，必須通過與民眾的互動來執(zhí)行政策。由此可見，將街頭官僚當(dāng)作政策再制定者的觀點，忽略了決策實際上是如何從參與者之間的互動中產(chǎn)生的[26]這一重要問題。

事實上，街頭官僚的決策往往是在特定場景中，通過與民眾的互動、談判實現(xiàn)的。[27]自由裁量權(quán)的行使涉及多個利益相關(guān)者，要理解上級政策在執(zhí)行層面是如何調(diào)控的，就必須超越對單一官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部實踐的考察。[28]換言之，街頭官僚的自由裁量權(quán)是在動態(tài)交互中得以形塑，需要從更加全面的互動主義視角來深入探討。

既然街頭官僚的自由裁量權(quán)及其權(quán)力行為是在與服務(wù)對象之間進(jìn)行互動以及團(tuán)隊、組織之間相互協(xié)商而形成的，[29]當(dāng)街頭官僚擁有上級部門賦予的不同程度的自由裁量權(quán)，在與民眾的互動中也會采取不同的行動策略，導(dǎo)致不同的執(zhí)行效果。從互動主義視角出發(fā)，為什么同一類型的街頭官僚在面對類似的對象群體時會選擇不同的行為方式，并由此產(chǎn)生不同的政策績效？來自英國等國家的比較案例中，同樣是在與兒童父母的互動中推行疫苗接種政策，面對父母與孩子對疫苗接種潛在危害的擔(dān)憂，擁有更明晰的政策指導(dǎo)、更多的制度性選擇以及被授予更大自由裁量權(quán)的護(hù)士能夠更好地與被接種家庭開展協(xié)商，為他們制定更加個性化的疫苗方案，最終呈現(xiàn)出更好的執(zhí)行效果。顯然，被上級管理者賦予更多權(quán)限的街頭官僚能夠與服務(wù)對象實現(xiàn)更好的協(xié)商。[30]

基于互動主義視角，對街頭官僚自由裁量權(quán)展開更全面的考察和分析，必然要對以下問題作出回應(yīng)：作為街頭官僚工作中重要參與者的上級官僚機(jī)構(gòu)及管理者與街頭官僚具有怎樣的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，在上下溝通和互動中扮演了怎樣的角色，其與街頭官僚和民眾之間的行動展現(xiàn)怎樣的關(guān)系特征，這種互動又對街頭官僚自由裁量權(quán)的形成和運(yùn)作產(chǎn)生了怎樣的影響？如果不對這些環(huán)環(huán)相扣的問題深入追問，就難以對街頭官僚及其自由裁量權(quán)獲得全面而深入的理解。而面向這些問題的解釋與回應(yīng)，將呈現(xiàn)出街頭官僚自由裁量權(quán)形成、運(yùn)作與形變的完整圖景。

由此，面對種類復(fù)雜多樣的街頭官僚，本研究嘗試在微觀層面對特定主體及情境的描述和分析的基礎(chǔ)之上，基于作為整體集合的街頭官僚自由裁量權(quán)的要素拆分，在中觀層面建構(gòu)新的整合性分析框架，對自由裁量權(quán)的各要素及其相互關(guān)系展開更具廣泛性的討論，為解析街頭官僚的自由裁量權(quán)因何而起、因何而變提供分析工具，從而推動微觀實證研究與宏觀理論之間的銜接與契合。

三、自由裁量權(quán)的權(quán)力要素解析

自由裁量權(quán)是一種在作為與不作為之間做出選擇的權(quán)力。[31]需要明確的是，這種權(quán)力處于特定限制范圍內(nèi)的自主決策空間之中，并非毫無限制，而是行為人自己的判斷仍有一定的余地，其程度與周圍的限制有關(guān)。[32]在工作中，他們與上級官員和社會民眾等不同主體的各種聯(lián)絡(luò)密切發(fā)生，同時也面臨各種各樣的約束和限制。對街頭官僚自由裁量權(quán)的考察，必須嵌入特定的工作環(huán)境及與各類主體的整體互動中。雖然上級部門掌握和分配資源，擁有設(shè)定政策目標(biāo)及考核監(jiān)督的權(quán)力，卻不得不依靠在技術(shù)、信息等方面掌握優(yōu)勢的他們貫徹意圖和執(zhí)行政策。

因此，街頭官僚在工作中摸索的“捷徑”或“政策扭曲”，通常會被上級管理者默認(rèn)為完成任務(wù)的現(xiàn)實解決方案，[33]而通過模糊的政策保持不同程度的專業(yè)自由裁量權(quán)，進(jìn)而保留一定的靈活性、留出回旋余地，以便讓體系發(fā)揮作用，也成為政治家和上級管理人員的一種策略。[34]但同時，上級管理者仍可通過技術(shù)監(jiān)控等方式加強(qiáng)對街頭官僚的控制。[35]由此也可以解釋，為什么僅從街頭官僚與服務(wù)群體之間的互動來描述和界定其自由裁量權(quán)既不精準(zhǔn)也不全面。

可見，街頭官僚與上級管理者之間既相互依賴又相互制約，后者的意圖與行為選擇并非只是街頭官僚與社會民眾展開互動協(xié)商的背景性要素，而同樣對自由裁量權(quán)發(fā)揮著重要影響。街頭官僚相較于其他所有官僚最重要的獨特性在于，他們同時在兩個相互依存的世界中運(yùn)作，即“組織規(guī)則、分類體系和運(yùn)作程序的‘內(nèi)部世界’與社會信息和需求的‘外部世界’”。[36]前者充滿了只有官僚組織及街頭官僚可以接觸到的規(guī)則、正式類別、程序等內(nèi)部信息，而后者則意味著社會民眾可以訪問、獲取的關(guān)于他們自己的信息和需求的空間。

這兩大世界相互依存、往復(fù)循環(huán)而交互運(yùn)行的原因在于，內(nèi)部世界的規(guī)則、程序、政策目標(biāo)只有在與外部世界尤其是社會大眾的具體信息結(jié)合起來時才具有意義，而公民只有在其信息、需求經(jīng)過處理進(jìn)而被內(nèi)部世界的規(guī)則、程序所選擇時，才真正成為互動對象，而街頭官僚在上述各過程中都發(fā)揮著無可替代的作用。

在外部世界和內(nèi)部世界的交界處，街頭官僚扮演上級與公眾中介人的獨特角色，其自由裁量權(quán)的權(quán)力基礎(chǔ)正是其作為兩個世界的跨界角色，[37]這種權(quán)力與上級管理者和作用群體的互動有關(guān)，卻不是二者的簡單相加，而是在特定環(huán)境中相互影響和制約下形成。在工作中，一些看似“異常”或“顛覆性”的實踐與街頭官僚個人的政策偏好乃至對組織等級制度的忠誠度無關(guān)，而更多在于對工作環(huán)境及工作條件的適應(yīng)與應(yīng)對。[38]分析政策執(zhí)行行為必然要與工作環(huán)境相鏈接，[39]工作環(huán)境中所面臨的交互關(guān)系和困境（如資源和信息的稀缺、價值觀的沖突等）往往意味著街頭官僚選擇相應(yīng)的例行公事和變通辦法，[40]體現(xiàn)了自由裁量權(quán)自由而靈活的權(quán)力運(yùn)行方式。

由此，街頭官僚的自由裁量權(quán)不僅體現(xiàn)在具體的制度條文中，也不僅體現(xiàn)在單向度的權(quán)力行為上，而更體現(xiàn)在特定工作環(huán)境下與不同主體的相互影響關(guān)系中。街頭官僚的自由裁量權(quán)從何而來，處于怎樣的環(huán)境，又會出現(xiàn)怎樣的行動？為了回答這些關(guān)鍵問題，根據(jù)自由裁量權(quán)產(chǎn)生、運(yùn)作與形變過程中的不同層次和維度，可以將其分解為權(quán)力場景、權(quán)力基礎(chǔ)、權(quán)力關(guān)系和權(quán)力方式四大要素，為建立自由裁量權(quán)的整合性分析框架奠定基礎(chǔ)。

（一）權(quán)力場景：主體博弈與相互作用的完整場域

街頭官僚的自由裁量權(quán)與客觀環(huán)境的限制有關(guān)，在特定環(huán)境下的互動與博弈中產(chǎn)生，而權(quán)力場景就是街頭官僚所身處的限制性環(huán)境。自由裁量權(quán)的產(chǎn)生和運(yùn)用過程中更加強(qiáng)調(diào)交互作用和相互影響。換言之，自由裁量權(quán)不僅來自街頭官僚在具體行動中與民眾的互動，也來源于與上級管理者的相互影響和博弈，甚至是與社會政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的交互與博弈。權(quán)力場景包括街頭官僚工作的具體場所，也包括社會政治環(huán)境（如特定階段某一“議題的敏感度”[41]）、權(quán)力地位以及行為方式等更加廣泛的其他因素。

因此，街頭官僚并不處在上級的絕對控制或自身完全的自主性之中，其自由裁量權(quán)在特定的限制環(huán)境內(nèi)運(yùn)作，并嵌入在塑造其使用可能性的組織背景中。[42]權(quán)力場景就是街頭官僚在特定工作環(huán)境中的時空特征、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力地位以及行為方式等因素的總和。在街頭官僚的工作環(huán)境中，不同權(quán)力場景各自發(fā)揮著影響作用，并展示相互影響和制約關(guān)系，最終共同體現(xiàn)為街頭官僚自由裁量權(quán)產(chǎn)生、運(yùn)作及形變的完整場域。

（二）權(quán)力基礎(chǔ)：跨界角色與“邊界”互動

如前所述，街頭官僚的工作面向兩個“世界”：官僚體系中各種正式的組織規(guī)則和運(yùn)作程序的內(nèi)部世界，以及散布各種社會成員行動信息和主體需求的外部世界。這兩個世界的運(yùn)作規(guī)則和運(yùn)作邏輯大不相同，而街頭官僚的獨特性就在于能夠同時游走于兩個看似相互隔離的世界，并發(fā)揮中介人的作用，將兩個世界關(guān)聯(lián)起來：一方面，將上級管理者的意圖貫徹于社會大眾的世界；另一方面，將他們的需求和意見反饋到上級管理者的世界。

上級部門掌握著政策目標(biāo)設(shè)定、資源分配以及監(jiān)督考核等權(quán)力，但由于“權(quán)力結(jié)構(gòu)與任務(wù)結(jié)構(gòu)的矛盾”，[43]不得不將部分權(quán)力授予街頭官僚，并依賴他們與民眾直接打交道來具體執(zhí)行各項政策，街頭官僚因其具有的特殊地位而能與上級展開博弈和“喊價”。同時，街頭官僚相較于社會民眾掌握著信息、資源等優(yōu)勢，后者則往往只能通過與他們打交道而獲得相應(yīng)的服務(wù)。因此，街頭官僚自由裁量權(quán)的權(quán)力基礎(chǔ)正是來源于其作為兩個世界之間的跨界角色，并在“邊界”與兩個世界不同主體的交互中不斷產(chǎn)生變化。

（三）權(quán)力關(guān)系：多方交互與制約

不同的主體活躍在不同的權(quán)力場景中，街頭官僚與不同主體之間的交互與制約關(guān)系也不盡相同。作為政策的最終執(zhí)行者，不能忽略的一點是，街頭官僚在政策執(zhí)行中所做出的決策，并不只是個人單向度決定，而是和對象群體之間的互動選擇。因此，他們與對象的協(xié)商、合作乃至沖突都會對自由裁量權(quán)產(chǎn)生重要影響。

同時，上級管理者的權(quán)力意圖與行為也影響他們，上級所制定的規(guī)則會對街頭官僚的行為產(chǎn)生限制、對服務(wù)對象的福利產(chǎn)生影響。[44]由于無法完全掌握基層政策執(zhí)行的具體進(jìn)展及其效果，上級往往不得不將制度條文或政策表達(dá)得較為含糊，或?qū)诸^官僚的慣例行為模式采取默許態(tài)度。比如，英國政府要求為患有“嚴(yán)重精神疾病”的人提供專門的心理健康服務(wù)，卻并沒有對“持久的精神疾病”這個詞給出一個明確的定義。面對模糊的定義、有限的資源以及不斷強(qiáng)化的管理與問責(zé)壓力，精神衛(wèi)生從業(yè)者與上級管理者及服務(wù)對象間的關(guān)系變得緊張，他們選擇依附于團(tuán)隊、強(qiáng)調(diào)專業(yè)裁量權(quán)以減輕個人壓力，并在優(yōu)先篩選合規(guī)性“客戶”的同時更加注重對可衡量政策目標(biāo)的貫徹而不是致力于提高實際服務(wù)質(zhì)量。[45]顯然，上級管理者與街頭官僚的互動與博弈關(guān)系，對自由裁量權(quán)產(chǎn)生了重要的影響。

（四）權(quán)力方式：特定場景下的行為選擇

既然自由裁量權(quán)是街頭官僚在限制條件下作出行為選擇的權(quán)力，對自由裁量權(quán)的考察歸根結(jié)底要落腳于街頭官僚具體的行為選擇，即權(quán)力方式。需要指出的是，街頭官僚自由裁量權(quán)的權(quán)力方式不僅包括權(quán)力運(yùn)用的方式，也包括權(quán)力獲取或鞏固的方式；不僅包括與社會民眾之間的相互影響，也包括與上級管理者之間的互動，同時與二者的權(quán)力關(guān)系具有相互影響關(guān)系，亦會受到特定權(quán)力場景的制約。

當(dāng)街頭官僚的個人目標(biāo)、利益與組織目標(biāo)發(fā)生沖突時，他們可能選擇包括怠忽職守、刻意破壞、采取負(fù)面態(tài)度等個人策略，以及利用集體資源表現(xiàn)出不合作的態(tài)度、只完成最低要求工作的集體策略；當(dāng)他們面臨組織較為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和各種方式的問責(zé)，則可能通過“選擇性執(zhí)行”[46]“一線棄權(quán)”[47]“留痕”等方式規(guī)避風(fēng)險；或者當(dāng)面對大眾時，他們也可能選擇“創(chuàng)造性地解釋規(guī)則以增加活動空間，也可以選擇‘僵硬’地執(zhí)行規(guī)則以減少活動空間”。[48]總之，街頭官僚權(quán)力方式是在具體權(quán)力場景影響下的呈現(xiàn)形態(tài)，是自由裁量權(quán)的直接體現(xiàn)。

四、基于權(quán)力要素互動的整合性框架

基于經(jīng)驗檢審和理論論證，整體上看，街頭官僚自由裁量權(quán)的形成、運(yùn)作及形變是在限制環(huán)境內(nèi)多主體互動、影響和制約的過程，且是街頭官僚的上級管理者等各主體都參與其中的過程。組織規(guī)則、分類體系和運(yùn)作程序的內(nèi)部世界以及社會信息和需求的外部世界，實際上就是存在各自特點和內(nèi)部諸要素的相對獨立而相互關(guān)聯(lián)的兩大系統(tǒng)。權(quán)力場景作為街頭官僚在特定工作環(huán)境中的時空特征、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力地位以及行為方式等因素的集合，與街頭官僚的權(quán)力關(guān)系、權(quán)力基礎(chǔ)和權(quán)力方式相互塑造、影響。街頭官僚自由裁量權(quán)的權(quán)力基礎(chǔ)首先來源于處在內(nèi)外部系統(tǒng)間交匯“邊界”的跨界角色，并在各自權(quán)力場景內(nèi)的主體交互中得到鞏固和加強(qiáng)。權(quán)力基礎(chǔ)進(jìn)而構(gòu)成權(quán)力方式形成的根基，權(quán)力方式依據(jù)具體權(quán)力場景的特征而展開，并反作用于具體權(quán)力場景。

街頭官僚自由裁量權(quán)的權(quán)力場景、權(quán)力基礎(chǔ)、權(quán)力關(guān)系、權(quán)力方式這四大要素相互影響、相互制約，共同構(gòu)成街頭官僚自由裁量權(quán)產(chǎn)生、運(yùn)作與形變的完整結(jié)構(gòu)和圖景。互動主義視角下，這一新的整合性分析框架中，權(quán)力要素共同構(gòu)成了一個完整的互動系統(tǒng)，這一系統(tǒng)呈現(xiàn)的不僅是主體之間的關(guān)系涵指，也展現(xiàn)各權(quán)力要素之間豐富而深刻的互動蘊(yùn)意及其價值（如圖2）。

（一）在互動中建構(gòu)：權(quán)力關(guān)系與權(quán)力場景的相互形塑

權(quán)力關(guān)系決定著權(quán)力場景。[49]作為要素的權(quán)力關(guān)系指向行動主體間的關(guān)系，在內(nèi)部系統(tǒng)中主要體現(xiàn)為街頭官僚與上級管理者、街頭官僚組織間的互動，在外部系統(tǒng)中則主要體現(xiàn)為街頭官僚和社會民眾間的相互影響。既然權(quán)力場景就是街頭官僚在特定工作環(huán)境中的時空特征、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力地位以及行為方式等因素的總和，而作為權(quán)力關(guān)系的不同主體間互動關(guān)系亦對街頭官僚所處的組織結(jié)構(gòu)及其權(quán)力地位、行為方式具有基礎(chǔ)性影響作用。因此，權(quán)力關(guān)系對權(quán)力場景發(fā)揮著最重要的形塑作用。事實上，當(dāng)上級管理者更信任、依賴街頭官僚，街頭官僚往往獲得更大的自主權(quán)；而當(dāng)社會民眾對街頭官僚表現(xiàn)出更多的信任與服從，街頭官僚往往工作更加順利，面對的不確定性也有所減少。這就體現(xiàn)了權(quán)力場景的具體形態(tài)取決于權(quán)力關(guān)系的復(fù)雜屬性。

同樣，權(quán)力場景也規(guī)制、強(qiáng)化或改變權(quán)力關(guān)系。身處不同的權(quán)力場景中，街頭官僚與其他主體間的互動關(guān)系亦會有所不同，特定工作環(huán)境也會對自由裁量權(quán)的行使及主體間的互動關(guān)系產(chǎn)生差異化的影響。作為分析要素的權(quán)力場景，囊括了街頭官僚工作中的各類條件，體現(xiàn)為時間、地點、人員、資源乃至政策、議題、輿論等因素，當(dāng)街頭官僚面臨不同的工作環(huán)境，便會做出不同的行為選擇，各類因素的變動都會對權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生影響。

特別是，當(dāng)權(quán)力場景中的某項議題的重要性程度發(fā)生變化，上級管理者可能選擇加強(qiáng)對街頭官僚的控制，也可能會因為更加依賴他們的作用而選擇賦予更大的自由裁量權(quán)；或者，當(dāng)某項政策的導(dǎo)向或重心發(fā)生改變，民眾可能會更加信任或依賴街頭官僚，也可能會走向與之對抗。可見，權(quán)力場景并不僅僅是街頭官僚工作的背景因素或被動接受形塑的權(quán)力要素，其通過自身變化對權(quán)力關(guān)系的改變同樣具有潛在或直接的效力。權(quán)力場景與權(quán)力關(guān)系在要素交互中相互形塑，共同建構(gòu)街頭官僚所處的兩個系統(tǒng)，兩大系統(tǒng)之間相互依存卻又互相獨立。

（二）跨界擴(kuò)張與非對稱博弈：權(quán)力基礎(chǔ)的形成與強(qiáng)化

在各類權(quán)力場景與權(quán)力關(guān)系要素的相互形塑之下，總體建構(gòu)出內(nèi)外兩大系統(tǒng)。而街頭官僚則扮演著游走于內(nèi)外部系統(tǒng)間的不可或缺的“跨界角色”。上級需要街頭官僚貫徹政策目標(biāo)，而街頭官僚則通過政策信息的篩選、放大或過濾，依據(jù)分門別類的需求將公民轉(zhuǎn)化為對應(yīng)的服務(wù)群體，并提供相應(yīng)的服務(wù)，減少政策執(zhí)行中的各種不確定性。換言之，街頭官僚在與上級管理者和民眾的互動中扮演著不同的角色，同時支持和保障兩者的溝通，并利用自身信息、資源、能力上的優(yōu)勢，形成與二者交互作用中的非對稱博弈。

上級管理者通常代表著政府公共權(quán)力，其合法性的重要來源之一即在于為公眾提供基本公共服務(wù)，對公眾需求負(fù)有及時回應(yīng)的責(zé)任。從合法性意義上看，國家及公共權(quán)力在多大程度上獲得民眾的支持，往往取決于作為政策實際執(zhí)行者的街頭官僚的表現(xiàn)。絕大多數(shù)情況下，街頭官僚與民眾直接接觸、當(dāng)面溝通，比上級官員更了解對方的想法和需求，出于保證及時且有效回應(yīng)的考慮，街頭官僚必然需要被授予一定的自由裁量權(quán)。世界上不存在完美無缺的制度，也不存在能洞悉一線所有情況的上級管理者，以及能應(yīng)對一切實際狀況的政策指導(dǎo)。換言之，街頭官僚自由裁量權(quán)的權(quán)力基礎(chǔ)正是來源于制度規(guī)范、政策目標(biāo)與實際執(zhí)行的天然張力。

置于整體框架中來考察，這種張力在權(quán)力場景與權(quán)力關(guān)系之間，以及由不同權(quán)力場景與權(quán)力關(guān)系建構(gòu)下的兩大系統(tǒng)之間的互動中而得到不斷放大。科層體系中的街頭官僚應(yīng)當(dāng)按照上級管理者的指令不折不扣開展工作。但是在上下級的博弈中，上級管理者加強(qiáng)對街頭官僚控制的嘗試并不總是順利。[50]科層組織和上級管理者自身也無法將目標(biāo)和偏好完全細(xì)化，相對模糊乃至矛盾的政策規(guī)則與較為單一的信息來源以及“績效悖論”，[51]使得上級的督查和考評效能不彰。對于政策執(zhí)行而言，上級依賴于街頭官僚的努力作為，而一旦監(jiān)管過度強(qiáng)化，往往會引起街頭官僚的群體消極應(yīng)對。絕大多數(shù)情況下，科層組織及上級管理者往往并不愿冒這樣的風(fēng)險。[52]

在操作層面，街頭官僚更具專業(yè)性并掌握更具體的信息，上級對街頭官僚執(zhí)行效力展開科學(xué)、客觀而精準(zhǔn)的監(jiān)管考核也較為困難。當(dāng)街頭官僚面向民眾，作為公共福利的分配者，街頭官僚因掌握分配規(guī)則和資源信息而處于優(yōu)勢地位，而廣大民眾由于信息殘缺、技能不足、時間成本等因素處于消極被動的地位。此外，扮演跨界角色的街頭官僚掌控不同權(quán)力場景間的信息傳遞，穿梭于不同權(quán)力場景乃至內(nèi)部系統(tǒng)和外部系統(tǒng)的街頭官僚，其權(quán)力基礎(chǔ)將在多維行動中得以不斷強(qiáng)化。

依靠在“邊界”形成的權(quán)力基礎(chǔ)，街頭官僚在權(quán)力場景中獲得了相應(yīng)的身份和自由裁量權(quán)，進(jìn)而獲得了影響其他主體、獲取博弈優(yōu)勢的“籌碼”。當(dāng)權(quán)力基礎(chǔ)更加鞏固，街頭官僚行為方式的選擇就會更多，在與上級和民眾的交流過程中掌握的話語權(quán)更大。反之，權(quán)力基礎(chǔ)薄弱的街頭官僚則往往缺乏自主地位，行為選擇較少，成為缺乏自主性的政策執(zhí)行者以及疲于應(yīng)付公眾需求的服務(wù)提供者。

（三）系統(tǒng)運(yùn)行與更新：權(quán)力方式的反向作用

街頭官僚在特定環(huán)境所選擇的權(quán)力方式，形成于權(quán)力基礎(chǔ)的產(chǎn)生，而決定于街頭官僚對系統(tǒng)需求的理解。自由裁量權(quán)的大小，決定了街頭官僚能夠在多大范圍內(nèi)做出行為選擇，而自由裁量權(quán)的大小則取決于在系統(tǒng)“邊界”和互動博弈中形成的權(quán)力基礎(chǔ)。顯然，街頭官僚的權(quán)力基礎(chǔ)越穩(wěn)固，則其自由裁量權(quán)越大，行為選擇也越寬泛，反之亦然。需要說明的是，街頭官僚的權(quán)力基礎(chǔ)對權(quán)力方式的“基礎(chǔ)”作用體現(xiàn)為決定行為選擇的眾寡，而并不能決定怎樣的權(quán)力方式。換言之，權(quán)力基礎(chǔ)不夠穩(wěn)固以致自由裁量權(quán)受到較多限制的街頭官僚，同樣會具備一定的行為選擇，有其特定的權(quán)力方式。

街頭官僚具體作出怎樣的行為選擇，很大程度上受到權(quán)力系統(tǒng)的影響。如前所述，在自由裁量權(quán)的要素系統(tǒng)中，外部和內(nèi)部系統(tǒng)由各自系統(tǒng)內(nèi)的權(quán)力場景和權(quán)力關(guān)系相互形塑建構(gòu)而成，并在系統(tǒng)之間發(fā)生相互沖擊或碰撞，身處其中的街頭官僚所面對的復(fù)合需求正來源于此。此處的需求并不僅指系統(tǒng)內(nèi)其他主體對街頭官僚所提出的要求，歸根結(jié)底來說是街頭官僚基于自身特定情境而對各類需求的理解。作為身處某種“困境”中的個體或者群體，街頭官僚的首要偏好是能夠在來自不同方向的各種壓力中生存，進(jìn)而盡量地達(dá)成上級交代的任務(wù)目標(biāo)，乃至追求基于職業(yè)道德的心理滿足或是物質(zhì)利益。而這一偏好則對街頭官僚對需求的理解產(chǎn)生決定性的作用，街頭官僚需要在公共政策模糊乃至相互矛盾的價值觀和目標(biāo)與具體而多樣的民眾訴求之間找到平衡點，進(jìn)而作出理性判斷并適時行動。

由權(quán)力基礎(chǔ)、權(quán)力場景和權(quán)力關(guān)系互動建構(gòu)的內(nèi)外兩個系統(tǒng)對權(quán)力方式顯然具有舉足輕重的影響作用。權(quán)力基礎(chǔ)決定街頭官僚的自由裁量權(quán)有多少種方式，而內(nèi)外系統(tǒng)則決定權(quán)力會選擇哪一種方式呈現(xiàn)。同時，權(quán)力方式對其他權(quán)力要素發(fā)揮著反向的作用，差異化的權(quán)力方式對權(quán)力基礎(chǔ)及權(quán)力關(guān)系的影響各異。如政策變通[53][54]和“向上借力”[55]強(qiáng)化了街頭官僚的權(quán)力基礎(chǔ)，應(yīng)用新工具、[56]依靠個性化的權(quán)力策略強(qiáng)化權(quán)威[57]影響了其與其他主體間的權(quán)力關(guān)系。

基于此，在街頭官僚要素互動系統(tǒng)的整體運(yùn)作中，權(quán)力方式的重要作用體現(xiàn)在維持系統(tǒng)運(yùn)行和推動系統(tǒng)更新。系統(tǒng)運(yùn)行的需求和壓力由內(nèi)外兩個系統(tǒng)及系統(tǒng)間的關(guān)聯(lián)交互而產(chǎn)生，并指向系統(tǒng)中的核心角色——街頭官僚。面對系統(tǒng)生產(chǎn)的需求和壓力，街頭官僚選擇具體的權(quán)力方式即對自由裁量權(quán)的運(yùn)用加以處理，進(jìn)而維持整個系統(tǒng)的運(yùn)行。權(quán)力方式對其他權(quán)力要素的反向作用，為權(quán)力系統(tǒng)新一輪的要素互動提供了“燃料”和“動能”。

五、結(jié)論與討論

自街頭官僚理論產(chǎn)生以來，相關(guān)研究大多圍繞著對自由裁量權(quán)的描述、分析及其控制展開。時至今日，街頭官僚微觀層面的研究主要集中于對某一具體類型街頭官僚所進(jìn)行的案例分析。面對種類多樣、類型復(fù)雜的街頭官僚，基于某一類群體或具體案例所進(jìn)行的微觀研究往往難以推廣、提升和整合。宏觀層面則主要為規(guī)范、控制、比較自由裁量權(quán)提供理論指引，但其研究及理論關(guān)切可能會因為缺乏必要的認(rèn)識基礎(chǔ)而顯得泛化。這就迫切需要一套中觀層面的分析框架，在眾多的經(jīng)驗現(xiàn)象及其微觀研究之間，為系統(tǒng)地分析自由裁量權(quán)做出必要的指引與理論整合，實現(xiàn)微觀研究與宏觀研究的并聯(lián)和銜接，進(jìn)而推進(jìn)對街頭官僚及其自由裁量權(quán)的深化理解。

互動主義為圍繞街頭官僚自由裁量權(quán)搭建分析框架提供了啟發(fā)。韋伯意義上的官僚制強(qiáng)調(diào)下級對上級指令的服從與執(zhí)行，如果僅將街頭官僚作為官僚體系的最低層級加以研究，就無法解釋自由裁量權(quán)存在的必然性和必要性。同時，如果僅將街頭官僚當(dāng)作與公眾打交道的主體，就無法解釋為什么街頭官僚會試圖貫徹公共權(quán)力的意志，并選擇不同的行為方式。

因此，置于互動主義視角考察，街頭官僚自由裁量權(quán)的產(chǎn)生、運(yùn)作與形變發(fā)生于特定的工作環(huán)境之中，受到其與工作環(huán)境中各主體之間持續(xù)不斷的互動影響。為了避免既有研究從某一類型街頭官僚研究而歸納因素，或以自由裁量權(quán)某類因素而搭建研究框架所產(chǎn)生的局限，不再陷入就事論事、討論某一類別再圖推廣的窠臼，從街頭官僚的核心概念自由裁量權(quán)本身出發(fā)，將其分解為權(quán)力場景、權(quán)力基礎(chǔ)、權(quán)力關(guān)系和權(quán)力方式四大要素，并在權(quán)力要素的互動系統(tǒng)中分析要素之間的相互影響、制約關(guān)系，進(jìn)而搭建權(quán)力要素整合的分析框架。

街頭官僚自由裁量權(quán)的產(chǎn)生、運(yùn)作與形變，集中體現(xiàn)于其互動系統(tǒng)中權(quán)力場景、權(quán)力基礎(chǔ)、權(quán)力關(guān)系和權(quán)力方式的要素整合。在街頭官僚自由裁量權(quán)的要素系統(tǒng)中，權(quán)力場景與權(quán)力關(guān)系彼此影響、相互形塑，交互建構(gòu)出相互依存同時又相互獨立的內(nèi)外部兩大系統(tǒng)。街頭官僚的權(quán)力基礎(chǔ)來源于內(nèi)外部系統(tǒng)的邊界，并依靠信息、能力、資源等優(yōu)勢在跨界擴(kuò)展與非對稱博弈中不斷得到強(qiáng)化。在此基礎(chǔ)上，權(quán)力方式得以賦能，并根據(jù)內(nèi)外部系統(tǒng)交互與碰撞過程中產(chǎn)生的需求與壓力轉(zhuǎn)化為具體的行為選擇，強(qiáng)化權(quán)力基礎(chǔ)、反作用于內(nèi)外部系統(tǒng)，并推動整體要素系統(tǒng)的運(yùn)行與更新。由此，自由裁量權(quán)作為街頭官僚研究中的核心概念和重要關(guān)切，可以從本文中得到響應(yīng)和回應(yīng)。

本文可能的貢獻(xiàn)在于為分析街頭官僚及其自由裁量權(quán)提供了一個更具一般性的中觀層面的分析框架，即權(quán)力要素整合的分析框架。在對微觀層面的廣泛研究進(jìn)行吸納、整合與超越的基礎(chǔ)上，這一框架并未局限于某一具體類型的街頭官僚群體，而是聚焦于作為整體而存在的街頭官僚所具有的共同特征、所身處的共性環(huán)境，從中觀層面展開對街頭官僚及其與各類主體、組織結(jié)構(gòu)及工作環(huán)境等方面互動關(guān)系的分析。其可能為系統(tǒng)地分析種類多樣、類型復(fù)雜的街頭官僚及其自由裁量權(quán)提供必要的指引和理論整合，進(jìn)而在眾多的經(jīng)驗現(xiàn)象及其微觀研究之上發(fā)展更具普適性的理論。在此基礎(chǔ)上，為立于宏觀層面規(guī)范街頭官僚自由裁量權(quán)行為，以及展開跨制度、文化的街頭官僚比較研究提供支撐，進(jìn)而實現(xiàn)街頭官僚微觀研究與宏觀研究之間的銜接與結(jié)合，增強(qiáng)街頭官僚理論的解釋力，推動理論的整合與發(fā)展。

基于這一分析框架，可以展開進(jìn)一步的討論與拓展：第一，自由裁量權(quán)權(quán)力要素的類型化及其系統(tǒng)化。如探討不同類型的權(quán)力場景及其在時間、空間、政治等方面的組合關(guān)系。分析歸納不同類型的街頭官僚權(quán)力關(guān)系，并進(jìn)一步拓展、細(xì)化權(quán)力關(guān)系內(nèi)涵，如街頭官僚機(jī)構(gòu)與街頭官僚的關(guān)系等。還包括系統(tǒng)中各要素間、系統(tǒng)間以及兩者間的交互關(guān)系，以及系統(tǒng)運(yùn)行的邏輯等，如對內(nèi)外部系統(tǒng)間交互關(guān)系的進(jìn)一步分析與探討；不同互動系統(tǒng)中的權(quán)力方式如何推動系統(tǒng)的運(yùn)行與更新，對此可做哪些類型的劃分與組合等。第二，分析框架在典型案例的具體運(yùn)用，在此基礎(chǔ)上對框架進(jìn)行驗證與修正，進(jìn)一步實現(xiàn)街頭官僚理論微觀、中觀和宏觀層面的整合與發(fā)展。比如，結(jié)合警察、城管、社區(qū)工作者等不同類型街頭官僚特點深化權(quán)力要素內(nèi)涵，將具體案例中的主體、情境等因素納入權(quán)力要素系統(tǒng)中，展開分析、推演與驗證。第三，契合時代發(fā)展新的研究議題。隨著時代的不斷發(fā)展，街頭官僚的內(nèi)涵、特征及其自由裁量權(quán)等無不發(fā)生著變化。結(jié)合本研究提出的權(quán)力要素整合的分析框架，可延伸出更進(jìn)一步的議題，如信息化時代下的系統(tǒng)官僚、屏幕官僚處于怎樣的權(quán)力要素系統(tǒng)之中，具有怎樣的共性與特點等。

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Why “Freedom” ： Understanding the Discretion of Street-Level Bureaucrats

—An Integrated Framework at the Meso Level

Yuan Fangcheng / Wang Shanda

Abstract：The development of street-level bureaucracy theory requires the integration of micro and macro research""This paper constructs an integrated framework of power elements based on the perspective of interactionism to discuss the generation， operation， and transformation logic of discretionary power""The study finds that the element system is shaped by the interaction of power scenarios and power relations""The power foundation generated at the boundary is strengthened in asymmetric games， empowering power methods， and reacting on various elements in the system， thus promoting the operation and renewal of the system""This framework may provide analytical tools to connect micro and macro research and further explore the theoretical implications and research topics of street-level bureaucracy politics

Keywords：StreetLevel Bureaucracy; Discretionary Power; Power; Interaction

（責(zé)任編輯"王"玉）

本文系國家社科基金一般項目“新時代黨建引領(lǐng)社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新研究”（22BDJ114）、國家社科基金一般項目“黨建引領(lǐng)基層全周期治理機(jī)制創(chuàng)新研究”（23BDJ009）和華中師范大學(xué)優(yōu)秀種子和代表性成果培育項目“統(tǒng)籌推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合的理論框架與實踐路徑研究”（CCNU24ZZ163）的階段性成果。

中圖分類號：D630""文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A"文章編號：1009-3176（2024）04-004-（13）

收稿日期：2024-02-21

作者簡介：袁方成"男（1978-"）華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授"博士生導(dǎo)師"深圳大學(xué)全球特大型城市治理研究院研究員

王善達(dá)"男（2000-"）華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院碩士研究生