助企紓困政策實施中的治理網絡模式

摘"要：近年來，面對復雜嚴峻的國內外形勢以及多重超出預期的挑戰，市場主體受到的沖擊明顯增加。各地政府出臺了一系列助企紓困政策，而重點難題是如何通過科學、系統、多元的政策實施手段發揮助企紓困政策的功效。從網絡化治理理論出發，采用文本編碼等質性研究方法，分析了各地在2020至2022年間的助企紓困政策案例，發現：政府與企業等多元主體，形成了三種治理網絡模型：閉環治理模型、交叉治理模型、單向治理模型。閉環治理網絡模型適用于人力資源支持和復工復產；交叉治理網絡模型適用于金融支持、租金減免、綠色通道；單向治理網絡模型適用于財稅支持等。建議探索精準幫扶廣大中小企業的治理網絡模式，推廣扁平化和常態化的治理網絡。

關鍵詞：治理網絡；助企紓困；政策實施；文本分析；政企關系

一、問題提出

近年來，國際形勢日益錯綜復雜，國內改革和發展任務變得愈加繁重嚴峻，超預期突發因素對我國經濟平穩發展帶來嚴重沖擊。為了協助民營企業順利渡過這一時期的艱難，中央政府、各部委以及地方政府等多個層面出臺了一系列支持政策。中共中央政治局在2020年4月17日的會議上提出了“六保”政策，“保護市場主體”被認為是實現“六保”政策的關鍵，具有重要的宏觀經濟穩定意義。[1]2023年，國務院進一步出臺了關于促進民營經濟發展壯大的意見，旨在推動民營經濟健康發展，為我國全面建設社會主義現代化國家的新征程貢獻積極力量。為保障社會經濟穩定，促進民營經濟高質量發展，需要找到科學、系統實施助企紓困政策的方法。目前關于助企紓困的研究更集中于政策本身，缺乏具體實施過程中的方案指導。基于上述問題，本研究使用網絡治理這一工具，旨在為助企紓困政策的實施提供優化建議。

面對復雜多變的社會經濟環境和突如其來的外部挑戰，助企紓困政策在實施過程中面臨多種困難。在信息方面，政府和企業之間存在溝通障礙和信息不對稱的問題。政府在政策的制定和實施中難以迅速了解不同企業的實際需求，而企業也常常難以及時了解適用于他們的政策和紓困措施的申請程序。在協調方面，助企紓困政策牽涉到多級政府、金融機構、社會組織、企業等多個利益相關者，需要在短時間內進行復雜的協調和溝通。傳統政策制定和實施方式難以應對這種復雜、緊迫和多變的情況。

面對助企紓困政策實施的實踐復雜性，以及網絡治理現有文獻的缺憾，本研究的主要貢獻包括兩個方面：首先，目前關于助企紓困的研究主要集中在政府與企業之間的雙邊互動關系，而本研究則系統梳理和總結了不同類型主體（如國有企業、民營企業、金融機構等）之間的關系模式，以便更精確地應對復雜多樣的助企紓困問題；其次，現有研究已經闡釋了通過網絡化治理來促進治理體系和治理能力現代化的途徑，但這些研究提出的治理網絡在規模、結構和互動方式上缺乏系統性的分析，多停留在概念性描述層面。本研究擬通過自下而上的方法，從基礎網絡單元開始構建治理網絡，將治理單元間的關系可視化展示，闡明通過“自下而上”推演治理網絡類型的方法。本研究旨在回答以下核心問題：（1）在全國各地執行助企紓困政策過程中，政府、企業等多元主體形成了哪些治理網絡模式？（2）不同治理網絡模式適用于哪種類型的助企紓困政策實施？

本研究提出三種助企紓困政策執行中的典型治理網絡模型，分別為“閉環治理模型”“交叉治理模型”“單向治理模型”。三種模型分別對應通過“一企一策”“中間機構”“流程簡化”方式的政策實施。為進一步展示這三種治理網絡的內在特征、形成機制、適用問題，本研究基于2020年至2022年期間全國各地的助企紓困案例，采用系統性內容研究方法，對案例文本進行編碼，提煉出助企紓困中涌現的典型治理網絡模式以及對應的關鍵要素。

二、文獻綜述與理論框架

（一）網絡化治理的結構、機制與工具

本研究中，“治理網絡”一般指網絡化治理理論中政府與多元主體關系的特定形態。網絡化治理（Network Governance） 最初被定義為“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成的網狀系統”[2]。網絡化治理標志著公共部門形態發展的四種趨勢合流：第三方政府、協同政府、數字化革命和公眾需求。在網絡化治理中，政府的工作不再僅僅依賴傳統意義上的公共部門工作人員，而更多地依賴與企業、公眾、其他社會團體等多元主體建立的伙伴關系、協議和同盟，并通過這些網絡參與完成公共事務。[3]在權力逐漸分散，組織邊界逐漸模糊的過程中，政府一方面不斷解決各種公共難題，另一方面與具有革新精神的社會力量互動，政府定位在網絡化治理模式下發生了改變。“一家獨大”化為“百家爭鳴”，其他參與主體的角色由以往的被動服從轉化為主動參與。為實現公共事務的治理目標，多元治理主體之間通過協商、對話、妥協和談判等方式進行合作與互動，在一定范圍內共享權力、共擔利益，進行有效資源配置，構建縱向、橫向或者縱橫相結合的結構組織。

網絡化治理的相關研究在治理主體、目標價值、治理機制、治理工具等多層面展開。[4]在治理結構上，網絡化治理與傳統的金字塔式治理結構有所不同，它強調政府與其他社會關系結構的扁平化，以平等合作的方式組成服務網絡，實現公共利益，而不僅是政府自上而下運用權威。[5]韓兆柱與李亞鵬認為，微觀個體與宏觀整體的管理都需要體現在網絡化治理中，并使兩者互相結合，政府和企業之間的信任關系才能真正實現平等互惠。[6]康興濤提出運用包含多樣化、多角色、多核心的網絡化治理模式，將政府及其他主體融合，促進多區域多層次的治理環境有序運轉。[7]

對于更復雜、更多元的治理網絡結構，現有文獻主要聚焦于如何通過治理工具與機制的創新，發揮多元主體的治理效能，并保障各方的利益。在治理工具方面，網絡化治理主要表現為行政、市場和社會手段的綜合運用，這種治理模式對公共政策、法律法規等行政手段并不排斥，但更加強調公私合作網絡中引入市場工具。孫柏瑛和李卓青指出網絡治理更加依賴具有激勵性、溝通性、契約性和自愿性的工具。[8]治理機制層面，網絡化治理需要多種機制共同發揮作用，包括信任、協調、共享、學習等機制。[9-12]宋蔚與王斌提出通過互信、資源共享、公共承諾三大網絡化治理機制應對傳統治理模式下社區治理困境。[13]不同治理機制一般對應著不同網絡主體的角色，如信任機制一般需要政府建立，而對應的典型網絡類型包括“牽頭組織治理”型網絡；協調機制可以由參與網絡治理的政府建立，也可以由網絡外獨立主體（如不直接參與網絡治理的上級政府、行業協會等）承擔；共享、學習機制則往往需要通過“參與者自治”型網絡實現。[14]不同類型與治理機制的網絡也對應著不同的治理目標，何繼新等認為網絡化治理應具有創造、協調、維護三大戰略目標，并將網絡化治理劃分為行政、領導及共享三種。[15]

現有研究闡釋了網絡治理的結構、機制、工具、目標等主要特征，也從不同角度闡釋了幾個關鍵特征之間的關系。然而，由于現有研究關注的治理網絡涉及政策對象、形成方式都不一樣，導致各種治理網絡在規模、形態、連接互動方式上都缺乏系統性描述，大多停留在概念性描述層面上。本研究擬通過自下而上的方法從基礎網絡單元開始構建治理網絡，將治理單元間的關系可視化展示，闡明“自下而上”推演治理網絡類型的方法。

（二）治理網絡的內部關系構建與類型

由于治理網絡存在主體多元、內部關系復雜、結構類型較多等特征，現有相關文獻的一個重要關注點，就是通過對治理網絡內部關系的剖析，構建治理網絡結構并對其類型進行識別。其中，最受關注的要素包括網絡主體、決策場所、政策問題、互動方式、推動機制等要素。例如，治理網絡往往包括政府、企業、社會組織等主體，現有研究分析了這些網絡主體在政策制定和實施中發生的協同行動空間（即“決策場所”）。[16][17]

學界對網絡治理多個要素之間關系的研究也越來越多，其研究方法一般為案例研究或社會網絡分析。治理主體與決策場所之間的關系，往往受到主體所關注的政策問題影響，而該關系又可能會拓展政策議程中的問題類型，或影響政策實施的效果。[18][19]例如，Morrison等在對澳大利亞堡礁資源保護多中心治理結構的研究中發現，優化決策場所的安排策略有利于促進更多主體的參與，但這種策略也可能導致解決沖突和適應多樣政策問題的能力受到損害。[20]王欣和杜寶貴運用社會網絡分析法，構建了長三角區域一體化政策府際關系網絡，發現府際關系網絡結構趨于復雜，府際關系網絡持續縱深發展、橫向擴散；府際關系網絡“一核多元”特征明顯。[21]在治理網絡的形成機制研究方面，陳亮提煉了“雙線工作式協同”“小組統籌式協同”“組織聯合式協同”等機制，推動“黨政協同”治理網絡的運行，[22]而陳亮和李元又繼而通過“典型案例—類型匹配”的原則將治理網絡形成機制與典型案例對應問題進行了匹配。[23]

對于助企紓困案例，現有研究對治理網絡的關聯研究還比較籠統，具體性與系統性不足，從而導致對助企紓困中可能形成的不同類型治理網絡描述能力有所欠缺。如社會網絡分析中，治理主體的關聯方式往往被簡化為“關聯”或者“非關聯”的二元對立形式，以便進行定量的網絡分析。[24]而實際上，不同治理主體間可能有多樣而復雜的關聯，而有些關聯甚至必須同時涉及多個治理主體。例如，在政企座談會中，相關主體一般至少涉及政府機構、企業、媒體等。[25]目前，還缺乏自下而上的方法對于不同治理主體、政策問題間的關聯方式進行系統性的構建，并將生成的治理網絡進行分類，以進一步揭示不同治理網絡的內在屬性。[26]

（三）通過治理單元“自下而上”構建的分析框架

為填補現有治理網絡理論的不足，尤其是對治理網絡復雜內部關系與結構類型分析框架的缺憾，本研究提出了一種針對治理網絡復雜內部關系、結構類型、政策問題的新分析框架，即通過治理單元“自下而上”構建的分析框架。該框架允許不同主體之間、主體與場所之間以多種不同方式相互關聯，由多個治理主體、關聯和場所組成治理網絡。每個基本治理單元包括以下幾個元素：

決策場所：盡管政府部門通常是政策制定和執行的主要決策者，但治理網絡文獻經常采用術語“決策場所”來更明確地描述每次具體政策制定、采納和實施發生的協同行動空間。決策場所更具體地指出了個體需求如何滿足并得到政策支持，或者在解決某一政策問題時如何進行談判、解決沖突的背景。[27][28]在本研究中，決策場所是指政策實施或治理行為發生的地點。例如，立法機構和地方政府職能部門（制定政策）、特殊經濟區管理委員會（采納上級政策并制定內部特殊政策）、多個政府部門（聯合制定政策）以及個別企業（政府為特定重點企業制定和執行“一企一策”政策）等。

治理主體：治理主體是指與政策問題相關的各方利益相關者，他們可以是個人或組織，對“決策場所”有直接或間接的影響。治理主體的范圍通常包括中央政府、地方政府及其職能機構、特殊經濟區的管理委員會、國有企業、私營企業、外資企業、學者、社會組織、媒體以及公眾代表等。同樣，政府機構、企業、媒體等也可以充當決策場所的角色。例如，某些政策決策可能由政府職能機構（如稅務部門）發布，與企業相關的“一企一策”的補助政策的決策場所通常在企業內部，而“助企紓困”政策的宣傳通常通過媒體進行。

關聯方式：在網絡化治理中，多個治理主體通常出現在不同的決策場所，甚至可以跨越不同的決策場所以進行協同行動，因此存在多種不同的“場所—主體”“主體—主體”和“場所—場所”的關聯方式。這些關聯方式可能受到制度本身的規定，也可能由與政策問題相關的利益相關方和治理主體之間的相互影響而產生。一些典型的復雜關聯方式案例可能包括：某個治理主體希望與另一個治理主體進行溝通，以影響政策場所（例如，企業遇到特殊困難，向行政機構申請“一企一策”支持）；或者，某個決策場所可能直接或間接地影響其他決策場所（例如，行政機構政策的制定可能會影響具體企業政策的執行）。這些關聯方式可能是在治理過程中逐漸顯現的，也可能是由制度決定的。它們可以采取多種形式，包括合作、協作、信息共享、協調分歧、研討和宣傳通知等。[29]

在以上治理單元的基礎上，本研究治理網絡構建過程如圖1所示。圓形代表治理主體，方塊代表決策場所，連線與箭頭代表主體、場所直接的關聯與方向。“多主體—多場所”中由于關聯形式較多，且關注點為多個主體和場所間的結果關系，故省略箭頭表達。治理網絡的復雜程度隨著橫軸向右增加，不同主體之間的關聯由縱軸代表。圖1中，a-c代表的是主體間的關聯，包含單向訴求、雙向溝通、多主體溝通。圖中a單向訴求是傳統科層制體系中行政機構與企業的典型溝通方式。政府通過文件發布等方式將政策信息向企業傳達與通知，并對符合條件的企業進行補貼、幫扶等行動；企業可以根據政策條件對補貼、稅費減免等進行申請，同時也會就某些具體需求向政府提出訴求。圖中b的雙向溝通一般指行政機構與企業間互動內容更豐富、交流頻率更高的互動方式，包括政府相關人員到企業的調研走訪，以及“送政策上門”等交流形式。圖中c多主體治理網絡包括政府與企業座談會、多政府職能部門聯合調研、混合調研等溝通形式。

圖中d-f關注主體與場所之間的關系。d為關聯主體分屬決策場所內外的聯系方式。例如，某政策的制定場所為市政府以及對應職能部門，而決策場所外的企業會通過訴求表達的方式對政策條款的調整提出相應建議與要求。e與f為同一決策場所內的不同主體溝通，多為政府部門間協同治理的情形。e為同決策場所內單向溝通的情況，如特殊經濟區政府向上級政府反饋本地企業困難；f為雙向溝通的情況，包括不同政府部門，或政府與國企間形成工作專班落實助企紓困政策。

g-i更側重多主體與多場所之間的復雜關聯關系。g代表處在不同決策場所的治理主體間的溝通，典型案例包括政府牽線金融機構優化助企紓困具體措施，或政府職能部門對助企紓困“一攬子”計劃的分解落實；h代表治理主體屬于多個決策場所，而在互動內容同時涉及多個場所，如“送政策到企業”的過程中，政府職能部門既是助企紓困政策的制定者，又是“一企一策”針對企業差異化政策的執行者；i代表決策場所內外多主體溝通的形式，典型代表為政府機構與企業、媒體、研究機構等多主體組成的研討會與座談會，為優化助企紓困政策制定與實施建言獻策，并由政府與對應企業完成助企措施的實施。

三、研究方法與數據

本研究以全國范圍內2020年至2022年間的助企紓困相關新聞報道為代表案例，采用多案例研究方法，通過對助企紓困實際案例文本的編碼，闡明治理網絡在這些案例中的形成模式。然后，通過梳理與不同治理網絡模式相對應的典型政策問題，確定各模式適用于哪類助企紓困政策問題。

（一）案例選擇與數據來源

本研究對全國各地助企紓困案例的數據收集設置了三個關鍵標準。首先，本研究進行了數據來源平臺篩選，以確保研究對象的來源同時具有權威性、廣泛性、多樣性。數據來源包括各級政府官方網站、官方公眾號的文本，以及新華網、人民網、第一財經等代表性媒體的報道文本。其次，本研究將篩選時間主要設定在2020年1月1日至2022年12月31日，這一時段內中國經濟遭受了突發重大沖擊，因此政府密集出臺了一系列助企紓困政策。最后，本研究確定了數據主題對應的關鍵詞。在進行關鍵詞搜索時，本研究進行了兩輪的關鍵詞搜索，并輔以爬蟲技術以擴展文本數據的范圍。本研究使用Web Scraper插件從各大主流媒體的高級搜索功能切入，基于上述搜索詞，從各渠道獲取了更全面的助企紓困案例內容。值得注意的是，迅速響應、多元治理主體、多樣互動形式的案例在城市特殊經濟區中尤為顯著。在政府和企業互動的過程中，特殊經濟區管委會通常會充當政府與企業“中間單位”的角色。所以，本研究案例選擇也特別關注各地特殊經濟區的相關案例。

通過上述方法，進行了兩輪關鍵詞搜索，在第一輪5個關鍵詞基礎上，第二輪搜索新增了11個更加細化和精準的關鍵詞，得到293條政策樣本和1051條新聞文本。在此基礎上，本研究對收集到的數據進行了去重和無效樣本的剔除，并根據政企互動的真實性標準，獲得了212條符合研究目的且具有代表性的樣本案例。最終，本研究根據地域、政策問題類型，多案例研究達到理論飽和度所需樣本的一般經驗，選擇了30個具有代表性的案例進行編碼。其中包括11個來自特殊經濟區的案例，占總案例數的37%。有關數據來源的詳細信息可參見表1，篩選后的樣本案例見表2。

（二）數據分析方法

對多案例文本的分析，本研究采用內容分析法進行數據處理，方法操作參考了先前文獻基于預設理論框架的多案例文本內容研究，通過多步編碼提取重要信息，并最終提煉理論框架中的關鍵要素[30][31]。首先，根據本研究提出的治理單元“自下而上”構建治理網絡的分析框架，確定類目系統與素材歸類標準，并進行三級編碼。第一級編碼在案例文本數據上直接進行，提取助企紓困案例中的治理主體類型、關聯方式、政策問題等主要范疇。第二步，將治理網絡“自下而上”構建的核心要素（治理主體、決策場所、治理單元）作為歸類標準，進行概念化，形成二級編碼。第三步，對二級編碼進一步分類，總結數個治理網絡模型，并形成三級編碼。同時，根據治理網絡模型與一級編碼中政策問題的對應，分析不同網絡治理模式適用的政策類型，提出不同模式的政策網絡在助企紓困中的價值與適用性。在原始案例材料的編碼過程中，本研究采用了NVivo12軟件進行輔助工作。

（三）信度與效度保證

為確保案例研究質量，本研究對內部效度、外部效度和信度進行了全面檢測。在內部效度方面，采用了基于“自下而上”治理單元構建的治理網絡，并進行了三階段編碼，關注治理網絡構建的理論基礎、編碼結果以及案例文本資料，通過相互佐證和反復迭代驗證了理論框架與實證文本研究結論內在邏輯的一致性，提高了案例研究的內部效度。在外部效度方面，本研究嚴格控制了數據來源，通過關鍵詞爬蟲搜索主流媒體文獻，經過質量和代表性篩選提高了研究的外部效度。在信度方面，根據理論飽和度檢驗的要求，采用了多個研究者和案例替換的方法。在編碼過程中隨機抽取了20%（6個）案例數據以驗證理論的飽和度，并在未被選中的案例中再次隨機抽取了6個案例進行編碼，由4位研究者獨立分別進行。經過檢驗，發現該模型的內部范疇已經基本完善，驗證案例并未在主要范疇內外發現新的因子類型，基本上符合理論飽和度的要求。

四、研究結果

（一）各地助企紓困政策與案例梳理

本研究根據2020年1月1日至2022年12月31日期間的近300條中央與地方政府助企紓困政策文本，將相關政策發展大致歸納為三個階段：中央政策發布、地方政府響應跟進，以及進一步政策發布（見圖2）。第一階段涵蓋了2020年初至2020年第三季度。在這一時期，突發的疫情對全國經濟系統和大量企業的穩定構成了巨大挑戰。為了應對這一局面，2020年1月31日，人民銀行與財政部聯合發布了小微企業支持政策。山東省成為第一個積極響應的地區，在全省范圍內開展了“進企業送服務、保質量促發展”活動。然而，地方政府在這一時期對國家政策文本的公開采納與實施案例仍然相對較少。第二階段涵蓋了2020年第四季度到2021年底。各省份及地方政府開始頻繁響應早期由發改委等八個部門聯合發布的政策，旨在減輕服務業小微企業和個體工商戶等市場主體的租金壓力。除了租金緩解和減免外，各地政府也在就業、營商環境等多個領域發布了助企紓困政策。2021年中，國務院常務會議部署了進一步支持小微企業的紓困和發展措施，落實“六穩”和“六保”政策。通過貸款等措施，政府也加大了對小微企業和個體工商戶的普惠金融支持力度。河北、江蘇等省份及下屬市縣發布了針對當地特殊情況的專項扶持政策，涵蓋交通、文旅等行業。這一時期也是各省市廣泛采納和發布助企紓困政策的高峰期。第三階段涵蓋了2021年底至2022年底。自2021年底開始，國內外形勢和多重超預期因素進一步沖擊了經濟系統的穩定以及企業的生存。中央政府在2021年底和2022年中密集發布了進一步支持企業紓困的政策措施，加大了稅費減免、貸款等多方面的支持力度。值得注意的是，2022年5月，國資委發布了關于中央企業支持中小企業紓困的政策，進一步推動了助企紓困政策的多元化和網絡化執行。在這個時期，地方政府對助企紓困的實施以及調研案例大幅增加，達到了頻率和數量的高峰。

（二）一級編碼：助企紓困中的關聯方式、政策問題、治理目標

表3、表4顯示了本研究的一級編碼結果及對應素材原文示例。對案例的編碼共提煉出6個范疇，29個有效概念。編碼結果顯示，治理主體中政府部門參與類型多樣，包括地方政府、職能部門、特殊經濟區管委會等，且每一類機構類型都有足夠案例形成對應編碼。其次，編碼中發現較多充當政府與企業“中間人”角色的主體，包括金融機構、國企、媒體、學術機構等。他們不是政府機構，在案例中也非被救助對象，而是利用自身資源，在政府協調下推動助企紓困政策實施。在互動發起主體上，多主體、雙向互動的案例中政府發起的較多，而企業發起互動的形式主要為訴求提出與政策反饋這類單向互動。在互動方式上，府際互動、政企互動以及多主體互動都有較多案例形成初級編碼。在政企外主體互動類型上，金融機構、研究機構、媒體主動發起或參與與企業的互動，而其他主體一般在政府牽線下參與互動。最后2個范疇主要針對政策問題與治理目標，一共形成了12個有效概念，幾乎包括了政策梳理中所涉及的全部主要問題，說明選取案例有較好的代表性。

（三）二級編碼：助企紓困中的基本治理網絡單元

針對每一項一級編碼的來源，分析了其對應案例文本的治理主體、決策場所與網絡單元，記錄于表5、表6中。在案例中，本研究一共識別了4種決策場所：（1）政府職能部門作為決策場所，主要行動是政策出臺或政策執行；（2）企業與政府職能部門同時作為決策場所，主要體現為政府職能部門親臨企業推行“一企一策”“送政策到企業”，在企業層面實行專項幫扶措施，同時，也包括政府對企業訴求的反饋；（3）政企以及其他主體均作為場所，比如政府協同金融機構、國企等共同制定幫扶措施；（4）政企以外其他主體作為場所，比如國企減免其房地產租戶的租金、公共設施提供應急經營場地、金融機構的支持措施等。其他的一些情況，如調研走訪、多方座談會、新聞報道等無實質決策發生，故無決策場所。其中少部分情況中社會機構或國企將其所有公共設施（如學校、醫院、影院、商場、公交站點等）用于政策宣傳，可作為該機構決策場所案例。

在治理主體上，二級編碼一共識別出地方政府、政府職能部門、行業協會、園區管理部門、金融機構、工會、公共機構、媒體、企業服務平臺、國企、民企等。其中，金融機構、工會、公共機構、媒體、國企都是治理網絡中，在政府和民企間重要的中間機構，通過各種方式協助政策目標的實現。特殊經濟區管委會雖然也是政府部門，但其與園區內企業更加熟悉，與企業間的人員流動及各種不同渠道存在一定聯系，常常以各種方式在上級政府和企業中架起橋梁。在二級編碼對應的網絡單元上，本研究發現，涉及“多主體—多決策場所”的案例對應編碼（含g，h，i）主要為政府協調中間機構參與助企紓困、針對個別重點企業的“一企一策”兩種情況。面向政策問題的案例大多通過多主體—多決策場所網絡單元（含g，h，i）形成。有具體治理目標的案例雖有較多主體情況（含c），但跨政策場所情況較少。該發現說明助企紓困相關政策問題大多為“棘手問題”，需要較為復雜的治理網絡協同。而具體治理目標決策主體比較清晰，大多為政府職能部門，其他主體僅作為協作方參與。

（四）三級編碼：基于“自下而上”構建的三種治理網絡模型

在對二級編碼的治理主體、決策場所及網絡單元進行梳理后，發現治理網絡總體上由三類較為常見的治理單元類型組合。第一類大多由四種（b，f，h，i）治理單元組成的網絡，多對應“一企一策”重點幫扶案例，本研究總結為“閉環治理模型”網絡。第二類大多由三種（c，e，g）治理單元組成的網絡，多對應“政府協調多類主體”的政策實施案例，本研究總結為“交叉治理模型”網絡。第三類大多由兩種（a，d）治理單元組成的網絡，多對應政策問題比較簡單、實施便捷、網絡結構簡單的案例，本研究總結為“單向治理模型”網絡。本節余下內容闡述了三種模型的具體網絡結構、保障機制、應用場景（見表7）。

第一種治理網絡為“閉環治理網絡”，該網絡需要政府職能部門在充分了解企業情況及需求的情況下，根據現有的政策條件，為企業進行一對一專人對接，其溝通形式多為微信、電話或者政府機構工作人員直接到企業現場，甚至駐企工作，響應速度迅速，企業基本有求必應，政策實施精準有效。例如案例2中，在幫助企業復工復產時，涉及的網絡主體包括經濟和信息化廳、省稅務局和省市中小企業服務中心、縣應急局、縣綜合行政執法局、縣市場監管局、縣消防救援大隊和電力公司等。在暖心服務隊下基層時，多次與企業召開座談會、上門走訪，開通紓困解難專線，建立由縣領導、相關部門負責人、街鎮負責人、企業負責人實名入群的服務專席微信群，對疑難問題進行專人對接，點對點對企業進行幫扶。其間企業與其他網絡主體溝通流暢，從發現問題到解決問題形成閉環管理。該模式適合政策問題為人社支持與復工復產，這些問題普遍具有條件限制多、實施繁瑣、涉及一企一策等特點。投訴機制、法律保障、調研走訪往往是在政企之間產生閉環治理模型的機制保障，企業針對某政策問題的適用性和執行進行反饋，更容易得到與政府職能機構協商“一企一策”的機會。

第二種治理網絡為“交叉治理網絡”，該網絡適用于涉及多個治理主體以及決策場所，政策條件復雜，政策目標覆蓋面廣，企業實施需要除政府職能部門之外的網絡主體進行輔助，是溝通過程漫長的政策類型。其溝通形式多由地方政府或政府職能機構牽線搭橋，由園區管委會、國企、金融機構等輔助實施“助企紓困”政策。適合“交叉治理網絡”的政策問題包括金融支持、租金減免、綠色通道等問題。如案例13中，國資委、住建部等出臺國企減免中小企業租金政策，并通過聯合組建工作專班、監督設立辦理點等形式協調地方國企盡快執行租金減免政策。組織、舉辦由政府、企業、各類機構以及專家學者共同參與的座談會是產生“交叉治理網絡”模式的重要機制。如案例4，E州搭建政企溝通平臺，展開多次政企懇談會、政策宣講會，為企業減稅降費、減免租金。

第三種治理網絡為“單向治理網絡”，該網絡主要適用于政策條件簡單、規則明確、企業實施便捷、溝通過程簡短、涉及大量企業主體的政策問題。其溝通形式多為政策出臺、宣傳、企業申請。適用單向治理模型的政策與治理問題包括財稅支持與流程簡化。如案例6，對困難的小微企業和個體工商戶用水、用電、用氣實施“欠費不停供”政策，設立6個月的費用緩繳期，并免收欠費滯納金，無須專人上門服務，企業可完全自主申報實施。以上幾類政策實施便捷、規則明晰，所涉費用多為“緩繳、不繳”，企業基本能根據政策自主實施，與相關部門溝通互動較少。媒體、公眾號與其他公共機構的政策宣傳是“單向治理網絡”順利實施的重要保障。

五、研究結論與政策建議

本研究以網絡化治理為視角，通過對多案例的內容分析，梳理了基于治理網絡的助企紓困政策實施機制，并構建了理論模型。研究發現如下：（1）在全國各地助企紓困政策執行中，政府與企業等多元主體形成了三種治理網絡模型：閉環治理模型、交叉治理模型和單向治理模型。這些模型分別對應了針對重點企業的“一企一策”模式，政府協調政企“中間機構”進行助企模式，以及政策出臺后企業申請補助的簡單模式。不同的模型包括了地方政府、政府職能部門、行業協會、園區管理部門、金融機構、工會、公共機構、媒體、企業服務平臺、國企、民企等主體，以及政府職能部門作為決策場所、企業與政府職能部門同時作為決策場所、政企以及其他主體均作為場所等形式。（2）不同的治理網絡模型適用于不同類型的政策問題。例如，閉環治理網絡適用于人社支持與復工復產政策問題；投訴機制、法律保障、調研走訪往往是產生閉環治理模型的機制保障。交叉治理網絡適用的政策問題包括金融支持、租金減免、綠色通道等；組織、舉辦由政府、企業、各類機構以及專家學者共同參與的座談會是產生“交叉治理網絡”模式的重要機制。單向治理網絡適用的政策問題包括財稅支持與流程簡化，媒體、公眾號與其他公共機構的政策宣傳是“單向治理網絡”順利實施的重要保障。

當前，多重超預期因素的沖擊仍在持續，使得規模小、實力弱，抗風險能力相對較差的小微企業受到較大的生存考驗。基于對三種治理網絡模型的特征及其適用政策問題的梳理，本研究針對優化各治理網絡模式與作用，進一步加強幫扶廣大中小微企業的效果，提出以下幾點政策建議：

第一，“交叉治理網絡”適用覆蓋多個主體和多種政策問題的場景，在目前現有治理網絡中，最適合幫扶廣大中小微企業。政府職能機構應進一步將“交叉治理網絡”形成與中小微企業的扁平化、常態化的溝通渠道。政府可以建立“暢聊會客廳”等機制，領導干部應主動打破科層體系的障礙，與執行部門負責人一起，輪流排班與中小微企業負責人定期“面對面”溝通，通過直接的交流，增強政策的中靶率。

例如，上海市J區于2024年舉辦了高新技術企業、科技小巨人政策分享會。參與主體包括地方科委等相關主管部門、片區創業中心、各類企業等。地方政府職能部門通過分享會宣講高新技術企業認定的申請與優惠政策，并解答企業疑問。為進一步促進這類“交叉治理網絡”效能，除科委等政策發布與項目管理部門外，還可加入稅務、財政、人社等優惠政策執行部門，并實現多輪次、定期化溝通。

第二，“閉環治理網絡”目前主要是針對重點企業的政企緊密互動形式，但“一企一策”措施對中小微企業缺乏可行性和覆蓋性，甚至可能在中小微企業中引起較為負面的反饋，產生“所有制鴻溝、所有制歧視”等質疑。為解決這一問題，建議進一步探索精準幫扶廣大中小企業的治理網絡模式，以促進助企施策的公平化和制度化。如推進“類企專策”等措施，確保企業幫扶措施的公平性和制度化。通過定期調研以及對中小企業訴求與投訴的分析，為類型和需求相似的小企業制定專門的支持政策，更加注重實行、宣傳公平化和制度化的企業扶持措施。

例如，2023年7月，工信部等五部門聯合發布了《關于開展“一鏈一策一批”中小微企業融資促進行動的通知》。該政策要求各地選擇重點產業鏈，“梳理一批在產業鏈上發揮強鏈補鏈穩鏈作用的優質中小微企業”，并根據企業需求，提供專業金融服務等支持。政策還強調了調研走訪、多部門協同、培訓服務等多種政策執行保障機制。該政策是將“閉環治理網絡”應用于中小微企業“類企專策”的創新嘗試。在政策執行優化上，一方面，可以進一步加強供應鏈上國企等重點企業對中小微企業的支持力度；另一方面，除了梳理供應鏈以外，也可對類似經營范圍、相鄰空間集聚、相近問題導向的中小微企業進行梳理，提供更多樣的“類企專策”。

第三，適用于財稅支持申請與流程簡化的“單向治理網絡”，雖然其對應政策條件、規則、實施、流程都宜簡化，但其政策的實施過程卻不可一味從簡。為促進中小企業對財稅支持的應享盡享，政府需要加大力度，通過政策宣傳做好“單向治理網絡”的機制保障。除了政府公眾號、官媒等目前常用渠道外，可同時通過企業辦理事項可能訪問的政府機構與網站、公共設施、與私企關系較為緊密的特殊經濟區管委會、上下游國企、行業協會等多種渠道進行宣傳，使得“單向治理網絡”成為企業走通最簡單、知會渠道最多樣的網絡形式。

例如，2024年國務院常務會議審議通過的《推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動方案》，就是以釋放消費潛力為目標，以補貼設備更新和消費品以舊換新為主要手段，以“單向治理網絡”為實施方式的政策。在政策保障機制中，應該進一步加強面對目標企業以及消費者的宣傳。其中，受到政策惠及的銷售市場主體會產生向消費者宣傳政策優惠的愿望，政府可通過專項補貼與渠道支持等方式鼓勵這些主體的宣傳行為，發揮市場主體“政策擴音器”的主觀能動性。

除了本研究通過案例研究總結的三種治理網絡外，仍有可能存在其他類型的治理網絡，由于本研究樣本范圍、數據局限等原因尚未發現，如民營企業之間相互幫助的網絡，或民營企業與行業協會主導的網絡，在公開網上信息渠道中往往顯示度不足。所以，未來研究需要進一步加強實地調查走訪，深入了解民企的具體困難與訴求，進一步完善面向廣大市場主體的助企紓困治理網絡。

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Modes of Governance Network in the Policy Implementation to

Assist Enterprises in Overcoming Difficulties

Pan Haozhi / Lin Jian / Gu Ying / Shi Rui

Abstract：In recent years， facing the complex and challenging domestic and international environment as well as multiple unexpected challenges， the market entities have suffered increasing impacts""In response to these challenges， local governments have introduced a series of policies to assist enterprises in overcoming difficulties""An important challenge is how to maximize the effectiveness of these policies through scientific， systematic， and diversified implementation methods""From the theoretical perspective of network governance， this study adopts qualitative research methods such as text coding to analyze the policies and related cases assisting enterprises in overcoming difficulties in China from 2020 to 2022， and finds that： the government and enterprises and other diverse subjects have formed three different governance network modes： closed-loop governance model， cross-governance model， and one-way governance model""The closed-loop governance network model is applicable to human resource support and resumption of work and production; the cross-governance network model is suitable for policy issues such as financial support， rent reduction， and green-light channels; the one-way governance network model is suitable for simplifying the process of policy implementation， such as financial and tax support""It is suggested to further proposes to explore governance network modes for precisely supporting SMEs through flat and standardized governance networks

Keywords：Governance Network； Assist Enterprises in Overcoming Difficulties；Policy Implementation；Text Analysis；Government-Enterprise Relations

（責任編輯"矯海霞）

本文系國家自然科學基金面上項目“公眾數字化參與影響生活服務空間演化的多重作用機制研究”（72374137）、國家自然科學基金青年項目“產業空間格局異質性影響下的城鎮化與生態環境過程耦合模擬與調控研究”（52000130）的階段性成果。

收稿日期：2023-12-04

作者簡介：潘浩之"男（1989-"）上海交通大學國際與公共事務學院副教授"上海交通大學中國城市治理研究院研究員"博士生導師

林"瑊"女（1990-"）上海交通大學國際與公共事務學院碩士研究生

顧"瑩"女（2002-"）上海交通大學國際與公共事務學院本科生

施"睿"男（1999-"）上海交通大學國際與公共事務學院碩士研究生