優(yōu)化營商環(huán)境背景下政務(wù)服務(wù)整合供給的路徑研究

摘"要：深化“放管服”改革、持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，是激發(fā)市場主體活力、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，應(yīng)當(dāng)建立高效整合的政務(wù)服務(wù)供給模式。通過梳理政策法規(guī)文件、深度訪談和具體案例剖析，以整體政府、協(xié)同治理等跨部門治理理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建政務(wù)服務(wù)整合供給的分析模型。將政務(wù)服務(wù)整合供給的運作過程分為路徑透視分解和要素耦合迭代兩個階段。路徑透視分解階段，根據(jù)治理空間和供需關(guān)系，將政務(wù)服務(wù)供給分為窗口整合、平臺整合、流程整合與信息整合四種路徑；要素耦合迭代階段，以價值整合為引領(lǐng)，制度集成、技術(shù)迭代雙輪驅(qū)動，共同促進(jìn)上述各路徑耦合優(yōu)化，形成更高能級的政府服務(wù)供給模式。

關(guān)鍵詞：政務(wù)服務(wù)；整體政府；一業(yè)一證；數(shù)字化轉(zhuǎn)型

黨的二十大報告指出：“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”“深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”。上海市浦東新區(qū)作為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)，積極推進(jìn)政務(wù)服務(wù)一體化發(fā)展，創(chuàng)造性地實行“一業(yè)一證”改革，建立“一證準(zhǔn)營”的行業(yè)綜合許可制度，配套建立各負(fù)其責(zé)、協(xié)同高效的行業(yè)綜合監(jiān)管制度，在優(yōu)化營商環(huán)境的道路上形成了一系列重要實踐經(jīng)驗。本研究試圖以跨部門治理相關(guān)理論為基礎(chǔ)，發(fā)展相應(yīng)的理論分析框架，分析“一業(yè)一證”改革的運行路徑和機制。

一、文獻(xiàn)回顧與問題的提出

關(guān)于政務(wù)服務(wù)的改革路徑，學(xué)界現(xiàn)有研究可以歸納為三個維度：一是宏觀維度的制度發(fā)展研究，二是中觀維度的組織變革研究，三是微觀維度的技術(shù)賦能研究。

宏觀維度的制度發(fā)展研究主要集中于政務(wù)服務(wù)供給制度的變革，是一種法理視角。從制度的發(fā)展歷程來看，孫彩虹認(rèn)為，改革開放以來，行政審批制度改革經(jīng)歷了中央下放經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)徟鷻?quán)、地方自主探索、審批事項大規(guī)模縮減、審批規(guī)范化制度化四個階段[1]。進(jìn)入新時代，行政審批制度改革從簡政放權(quán)到“放管服”三管齊下再到審管全流程改革，更加聚焦服務(wù)市場主體和營商環(huán)境建設(shè)[2]。政務(wù)服務(wù)正在從碎片化走向整體性，逐漸打破“數(shù)據(jù)煙囪”，弱化部門和地域的分割，形成了“一張網(wǎng)”“一扇門”“跑一次”的政務(wù)服務(wù)整合形態(tài)[3]，一網(wǎng)通辦、跨省通辦[4]等整合模式逐漸成熟。此外，這一維度的研究還聚焦制度的正當(dāng)性。有學(xué)者認(rèn)為，行政許可權(quán)的相對集中從形式走向?qū)嵸|(zhì)，應(yīng)當(dāng)通過最低限度標(biāo)準(zhǔn)、功能適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)和邊際約束標(biāo)準(zhǔn)等要件對其正當(dāng)性進(jìn)行判斷[5]。這一維度中，對應(yīng)然層面的法理研究較多，需要加強對實然層面制度創(chuàng)新的關(guān)照。

中觀維度的政府組織變革研究主要集中于政府形態(tài)的調(diào)整和相應(yīng)功能的優(yōu)化，是一種結(jié)構(gòu)功能視角。其一是以結(jié)構(gòu)為主導(dǎo)的物理性整合。學(xué)者們認(rèn)為，行政服務(wù)中心和行政審批局是兩種具有代表性的改革方式，均是以職能優(yōu)化倒逼部門整合，進(jìn)而走向整合式集中[6]。行政服務(wù)中心是在不改變職能歸屬的前提下，將各部門的審批職能在一個平臺上進(jìn)行物理性集中，只負(fù)責(zé)實施“相對集中行政許可”；而行政審批局將虛化的審批職能做實，擁有實質(zhì)性的審批權(quán)力，編制人員自成一體[7]。其二是以功能為主導(dǎo)的流程再造。這種模式不刻意追求結(jié)構(gòu)的物理性聚合，而是以工作方式的重塑理順部門關(guān)系，解決治理碎片化問題。以“最多跑一次”為代表的政府治理改革，不斷優(yōu)化政府內(nèi)部的決策、執(zhí)行、審核與監(jiān)督系統(tǒng)，改變了以往單一運用自上而下權(quán)威進(jìn)行行政整合的方式[8]。一些地區(qū)將政務(wù)服務(wù)下沉到基層，以流程再造協(xié)調(diào)層級之間、條塊之間的關(guān)系[9]。在這一維度中，理論闡釋和案例研究較多，對組織變革動力和具體協(xié)同機制需要進(jìn)一步深描和提煉。

微觀維度的技術(shù)賦能研究主要集中于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的技術(shù)架構(gòu)，是一種工具視角，主要關(guān)注平臺工具、模型工具和數(shù)據(jù)工具的使用。政務(wù)平臺作為一種有效工具，通過模塊重組、分工調(diào)試與質(zhì)量反饋，促進(jìn)了政府與社會之間的互動[10]，有效驅(qū)動數(shù)字政府建設(shè)，充分挖掘政府部門管理與服務(wù)中的業(yè)務(wù)共性，實現(xiàn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合和數(shù)據(jù)融合[11]。大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的運用，使政府形態(tài)從二元空間拓展到三元空間，不見面審批、最多跑一次等均為技術(shù)驅(qū)動下的工具創(chuàng)新，拓展了政務(wù)平臺的功能[12]。這一維度的研究對于技術(shù)的發(fā)展著墨較多，而對于技術(shù)的限度及負(fù)面作用缺乏探討。

現(xiàn)有研究還存在可以進(jìn)一步拓展的空間。例如，在理論上，需要對政務(wù)服務(wù)供給的具體路徑及其相互關(guān)系做系統(tǒng)化提煉；在實踐中，各類新的改革舉措層出不窮，現(xiàn)有研究還存在一定的滯后性。值得注意的是，政務(wù)服務(wù)高效供給無法依靠單一維度的變革實現(xiàn)，需要制度、組織和技術(shù)協(xié)同發(fā)力。本研究在上述三種視角的基礎(chǔ)上提出整合性分析框架，主要探討以下問題：政務(wù)服務(wù)如何實現(xiàn)整合供給？形成了怎樣的實現(xiàn)路徑？各條路徑之間存在怎樣的關(guān)系？改革實踐在不斷發(fā)展迭代，如何通過挖掘治理要素解釋制度的演進(jìn)過程？

二、理論分析

（一）理論溯源：公共服務(wù)導(dǎo)向的跨部門治理需求

以公眾需求為導(dǎo)向、強化服務(wù)意識愈加成為各國政府治理的共同價值，羅伯特·登哈特（Robert B"Denhardt）等學(xué)者基于對新公共管理理論的反思，提出了新公共服務(wù)理論，認(rèn)為公共組織應(yīng)當(dāng)通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)來運作[13]，更加注重公共利益和服務(wù)職能，以公眾而非顧客為服務(wù)目標(biāo)，從而建立更具整合力和回應(yīng)性的公共機構(gòu)。

為了提升公共服務(wù)效率，應(yīng)對新公共管理運動導(dǎo)致的治理體系“碎片化”問題，整體政府理論應(yīng)運而生，該理論最早由英國學(xué)者佩里·希克斯（Perri Six）在20世紀(jì)90年代提出，從結(jié)果導(dǎo)向出發(fā)，提出整體政府治理的政策、顧客、組織和機構(gòu)四個層次的整合目標(biāo)以及相應(yīng)的運作機制，并明確了包括整體預(yù)算、信息共享等12項整體政府的管理內(nèi)容[14]。此后，美國、加拿大、新西蘭等國的學(xué)者也提出了相類似的理論主張。有學(xué)者從組織、文化等角度探討整體政府建構(gòu)，認(rèn)為整體政府可以通過自上而下推動的組織融合與橫向協(xié)商合作等方式實現(xiàn)[15]。克里斯托弗·波利特（Christopher Pollitt）將整體政府的建設(shè)目標(biāo)歸納為通過部門間橫向與縱向的協(xié)調(diào)，建立良好的政策情景、更好地聯(lián)合使用稀缺資源，為公民提供無縫隙的服務(wù)[16]。湯姆·令（Tom Ling）認(rèn)為，政府組織的內(nèi)部整合意味著新的組織形式，合作成員通過正式或者非正式的聯(lián)結(jié)形成合作伙伴關(guān)系，以塑造新的組織文化、統(tǒng)一價值觀念、加強信息交流等方式推動合作治理[17]。

為了應(yīng)對治理主體各自為政、各行其是、互不配合等問題，學(xué)者們提出了協(xié)同治理理論，該理論主要探討了跨部門行動主體合作的動力、過程和規(guī)則等議題。跨部門協(xié)同治理有賴于發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力的作用，把不同層級、不同領(lǐng)域的公共部門和社會組織納入集體論壇，彼此建立信任關(guān)系，開展建設(shè)性對話，進(jìn)而凝聚共識，形成集體規(guī)則，達(dá)成一致行動并解決沖突[18]，不僅聚焦政府內(nèi)部整合，還注重政府內(nèi)外部互動協(xié)商。可以看出，公共部門之間推進(jìn)跨部門治理，既需要一定的資源條件、政策法律情境，也需要建立激勵機制，從而達(dá)成原則性的承諾，形成聯(lián)合行動[19]。

（二）理論建構(gòu)：政務(wù)服務(wù)整合供給的分析模型

在行政生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，美國行政學(xué)家弗雷德·W·里格斯（Fred W"Riggs）創(chuàng)立了“棱柱模式理論”，將社會形態(tài)劃分為三種基本類型，并討論了與之相適應(yīng)的三種不同的行政模式，在社會形態(tài)動態(tài)演化的基礎(chǔ)上，厘清了“整”與“分”的辯證邏輯和制度變遷的過程邏輯。政務(wù)服務(wù)供給是技術(shù)與制度相互賦能補位的一體化推進(jìn)過程，是理念進(jìn)步、程序優(yōu)化的結(jié)果，需要清晰的實施路徑和結(jié)構(gòu)化的理論解釋。本文借鑒里格斯的分析模型，將特定分析透視角度作為“棱鏡”，把籠統(tǒng)的學(xué)理概念和政策愿景進(jìn)行具象化分解，在路徑明晰的基礎(chǔ)上再次聚焦提升，提出更加優(yōu)化的整合形態(tài)，從而解釋模式演進(jìn)的邏輯，形成路徑透視分解—要素耦合迭代的二階段分析模型，如圖1所示。

1"路徑透視分解

該階段的路徑分析類似于從白色光到彩色光的衍射過程。跨部門治理理論為政務(wù)服務(wù)供給提供了良好的政策愿景及理論指導(dǎo)，在理論和實踐不斷更新的背景下，需要新的分析視角作為“棱鏡”來解構(gòu)和透視政府運行過程。

一是空間維度。傳統(tǒng)的跨部門治理實踐側(cè)重于物理空間內(nèi)結(jié)構(gòu)和功能的整合重塑，在數(shù)字技術(shù)飛速發(fā)展和公眾對政務(wù)服務(wù)要求不斷提高的背景下，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”成為“放管服”改革的有效實現(xiàn)路徑，相應(yīng)地，政府治理研究需要向跨維度、跨領(lǐng)域、跨場景的縱深推進(jìn)，突破物理空間的研究局限，聚焦線上技術(shù)與線下行動協(xié)同，因此，數(shù)字空間的整合機制是政府整體治理的題中應(yīng)有之義和重要分析視角。治理空間可劃分為數(shù)字空間和物理空間兩個維度，以場景、資源和方法為治理要素，場景是政府治理的出發(fā)點和落腳點，是治理主體發(fā)揮作用的舞臺，資源包括人、財、物、數(shù)據(jù)、環(huán)境等品類，是治理高效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，方法則體現(xiàn)在科層規(guī)制、網(wǎng)絡(luò)互動、市場交易、信息技術(shù)等方面，是政府治理的能力支撐。信息技術(shù)解構(gòu)并重構(gòu)著真實世界，數(shù)字空間與物理空間成為政務(wù)服務(wù)供給的兩種場域，形成不同的空間架構(gòu)和運作秩序，在此基礎(chǔ)上部門整合路徑也存在差異。數(shù)字空間政務(wù)服務(wù)整合以信息和網(wǎng)絡(luò)為主要載體，以信息共享和復(fù)用為主要路徑；而物理空間的整合以機構(gòu)和人員為主要載體，以結(jié)構(gòu)重組和流程再造為主要實現(xiàn)方式。

二是供需維度。政務(wù)服務(wù)供給改革聚焦于以需求為導(dǎo)向的供給側(cè)整合，致力于實現(xiàn)供需高效匹配，推動協(xié)商引領(lǐng)下的政社互動。供需對接以感知、回應(yīng)和評估為要素，其中，對公眾需求的靈敏感知體現(xiàn)了治理的敏捷性，對訴求的積極回應(yīng)體現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)供給的效率和能力，暢通的評估渠道則是向公眾賦權(quán)，是提升政府績效的有力抓手。在此基礎(chǔ)上，供需雙方形成兩種關(guān)系：交易關(guān)系和反饋關(guān)系，交易關(guān)系注重供需搜尋、匹配和對接，反饋關(guān)系注重用戶體驗和評價。供需維度將政務(wù)服務(wù)劃分為兩個面向：即政務(wù)服務(wù)供給面向和需求面向。供給面向?qū)?yīng)的是政務(wù)后臺的整合，通過對公眾需求的定位和分析，吸納各類數(shù)據(jù)、場景和模型，涉及兩種運作過程：服務(wù)集成和供需匹配，作用對象是政府內(nèi)部各部門和工作人員；需求面向則對應(yīng)政務(wù)前臺的整合，建立統(tǒng)一窗口，方便企業(yè)和個人辦事，促進(jìn)系統(tǒng)外部行政相對方與政府組織互動對話，作用對象是市場和社會，同樣涉及兩種運作過程：需求收集和訴求回應(yīng)。

本研究選取空間維度和供需維度作為兩個重要的透視角度，從空間屬性和供需面向出發(fā)，構(gòu)建政務(wù)服務(wù)整合供給的空間—供需分析框架，將政務(wù)服務(wù)整合供給分為四種路徑：窗口整合、平臺整合、流程整合與信息整合，如圖2所示。

窗口整合路徑是物理空間對政務(wù)前臺進(jìn)行的重構(gòu)，面向需求側(cè)開展服務(wù)一體化建設(shè)，以統(tǒng)一窗口接收和釋放信息，具體機制包括統(tǒng)一受理窗口、一證準(zhǔn)營等，使得公眾線下少跑路，數(shù)據(jù)多跑路，降低企業(yè)和公眾的行政負(fù)擔(dān)和交易成本。整體政府建設(shè)要求打破組織壁壘，實現(xiàn)機構(gòu)重組，窗口整合路徑是部門間物理屬性聚合在政務(wù)服務(wù)前臺的投射，與平臺整合路徑相互補充，同時倒逼政務(wù)后臺進(jìn)行流程和信息整合。

平臺整合路徑是在數(shù)字空間中對政務(wù)前臺進(jìn)行的整合，側(cè)重于線上技術(shù)和端口的集成，以線上技術(shù)工具替代線下跑動和收集流程，通過線上“一站式”的業(yè)務(wù)辦理和材料提交，降低相對方的行政負(fù)擔(dān)，具體機制包括啟用小程序、App、線上政務(wù)服務(wù)大廳、政務(wù)熱線、一碼查詢、一次性告知等。平臺整合為其他三條路徑提供線上感知支持，通過信息一網(wǎng)收集，建立溝通便捷型界面，為服務(wù)供給提供精準(zhǔn)靶向和敏捷傳感。

流程整合路徑是物理空間中政務(wù)后臺的再造，政府內(nèi)部各部門通過結(jié)構(gòu)重塑和流程再造打破部門壁壘，調(diào)整行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力格局，提升政策的協(xié)同性，從而有效避免政出多門、材料反復(fù)提交等問題。具體機制包括：領(lǐng)導(dǎo)小組、大部門制、并聯(lián)審批、聯(lián)合踏勘等。流程整合路徑為其他三條路徑提供制度和組織基礎(chǔ)，便于信息共享互換，有利于資源整合與高效監(jiān)管，以流程和組織再造實現(xiàn)對用戶的定向回應(yīng)。

信息整合路徑是在數(shù)字空間里對政務(wù)服務(wù)后臺的整合，以部門間信息共享為主要內(nèi)容，主觀上，行政系統(tǒng)內(nèi)部存在不同程度的利益分割和本位主義，在缺乏自上而下驅(qū)動力的情況下，信息共享難以協(xié)調(diào)，客觀上，部門間信息系統(tǒng)對接存在技術(shù)瓶頸，導(dǎo)致數(shù)據(jù)流通不暢，信息整合需要克服數(shù)據(jù)共享障礙，通過信息集成和全域流動，減少重復(fù)工作，使工作程序由串聯(lián)向并聯(lián)發(fā)展。具體機制包括自動派單、一表申報等。為其他三條路徑提供技術(shù)保障和數(shù)據(jù)支撐，算力、算法、數(shù)據(jù)、模型將促進(jìn)信息服務(wù)高效集成，是前后臺結(jié)構(gòu)功能整合的助推器和放大器，與平臺整合路徑共同構(gòu)成一網(wǎng)通辦的技術(shù)架構(gòu)。

可以看出，推進(jìn)“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，四條路徑應(yīng)當(dāng)協(xié)同發(fā)展，各條路徑邊界清晰又相互融通，形成互相促進(jìn)的邏輯關(guān)系，并非此消彼長，如圖3所示。從治理空間維度來看，數(shù)字空間主要推進(jìn)渠道融通和數(shù)據(jù)貫通，物理空間強調(diào)結(jié)構(gòu)重塑和流程再造，二者相互補位，實現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能和制度保障；從供需關(guān)系來看，供給側(cè)主要目標(biāo)是實現(xiàn)服務(wù)整合與供給匹配，需求側(cè)主要實現(xiàn)信息收集和服務(wù)響應(yīng)，二者互相依賴，推進(jìn)降低行政負(fù)擔(dān)和制度性交易成本。

2"要素耦合迭代

政務(wù)服務(wù)的整合供給理念如同多色光源融合的白光，細(xì)分的各條路徑是經(jīng)過“棱鏡”折射后形成的彩色光束，價值、制度、技術(shù)等治理要素的集合則是第二道“棱鏡”，將各路徑集成優(yōu)化，迭代形成更高能級的政務(wù)服務(wù)整合供給模式。

一是價值整合。回應(yīng)性、開放性、互動性、協(xié)同性和服務(wù)性是政務(wù)服務(wù)整合供給的核心價值，政府管理體制改革為多元主體共享數(shù)據(jù)資源和知識再生產(chǎn)提供了舞臺，使服務(wù)回應(yīng)更具針對性，資源配置效率也大為提高。面向日趨復(fù)雜的治理環(huán)境，政府搭建多方互動協(xié)商平臺，利用多邊平臺的空間載體、基礎(chǔ)設(shè)施和治理規(guī)則，連接多元利益群體，進(jìn)而推動跨界協(xié)同，構(gòu)建集體行動框架，不僅推進(jìn)政府內(nèi)部各部門間協(xié)同整合，還促進(jìn)政府與社會跨部門合作，形成基于共同信念和共同話語的政策網(wǎng)絡(luò)。政府需要不斷重塑價值體系，創(chuàng)新治理理念，才能進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)路徑，其角色應(yīng)當(dāng)由指令釋放者和行動管理者向平臺的搭建者、多元主體的協(xié)調(diào)者和監(jiān)管的實施者轉(zhuǎn)變，從而增進(jìn)問責(zé)、民主、透明度、合作協(xié)同等公共價值。

二是制度集成。“放管服”改革的持續(xù)深入需要制度集成和優(yōu)化作為保障，包括協(xié)同制度、會商制度、評估制度、獎懲制度、信息制度等，是共同價值引領(lǐng)下頂層設(shè)計和自發(fā)創(chuàng)新相互融合的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)各項機制聯(lián)動耦合創(chuàng)新，從法律層面、集體行動層面和具體操作層面完善各類制度和規(guī)則。在法律層面將用戶隱私保護(hù)、安全隱患排查、平臺運行規(guī)范等事項的管理方式轉(zhuǎn)化為法規(guī)和制度；在集體行動層面將公共價值之下的集體行動、行為方式等加以規(guī)范，構(gòu)建進(jìn)入和退出規(guī)則、聚合規(guī)則、信息規(guī)則、權(quán)威規(guī)則、償付規(guī)則、規(guī)制規(guī)則和獎懲規(guī)則等制度規(guī)范[20]，以聯(lián)合執(zhí)法、并聯(lián)審批等制度創(chuàng)新推進(jìn)整體政府建設(shè)；在具體操作層面，構(gòu)建數(shù)據(jù)流動管理制度、數(shù)據(jù)開放共享制度等管理細(xì)則。從而規(guī)定政府資源獲取權(quán)力、供需匹配權(quán)力、行為監(jiān)督權(quán)力的邊界，同時為審批流程再造、跨部門監(jiān)管和信息整合提供了路徑和遵循。

三是技術(shù)迭代。大數(shù)據(jù)時代，信息技術(shù)發(fā)展迭代加速，數(shù)據(jù)規(guī)模以幾何級數(shù)增長，數(shù)智平臺的產(chǎn)生和發(fā)展為政務(wù)服務(wù)供給模式優(yōu)化提供了重要基礎(chǔ)，以“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”為代表的數(shù)智平臺應(yīng)運而生。在數(shù)智平臺上，供需雙方各自提出訴求，大數(shù)據(jù)有效促進(jìn)數(shù)據(jù)集成、物聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)智能感知、區(qū)塊鏈保障信息存證、人工智能推動模型構(gòu)建，強化信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)資源“一本賬”管理，加強數(shù)據(jù)供給，實現(xiàn)場景牽引。前臺通過網(wǎng)站、App等實現(xiàn)數(shù)據(jù)收集感知；數(shù)據(jù)中臺、業(yè)務(wù)中臺和AI中臺協(xié)同發(fā)力，為數(shù)據(jù)處理和供需匹配提供技術(shù)支持；后臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)沉淀和模塊化處理，通過構(gòu)建數(shù)據(jù)庫、模型庫和算法庫提升數(shù)字治理效率。

在價值引領(lǐng)下，制度集成與技術(shù)迭代雙輪驅(qū)動，共同推進(jìn)整合模式的升級完善，實現(xiàn)政府職能優(yōu)化，政務(wù)服務(wù)制度變革從事項性縮減到結(jié)構(gòu)性壓縮，供給技術(shù)由初期的電子政務(wù)到政務(wù)服務(wù)平臺化運作。政府成為供給與需求、決策層與執(zhí)行層、條與塊以及多元行動主體之間的中介，政府職能由縱向命令向橫向聯(lián)接轉(zhuǎn)變、由科層式管理向協(xié)調(diào)和監(jiān)管并舉轉(zhuǎn)變，由投喂式服務(wù)供給向雙向供需匹配轉(zhuǎn)變，由弱秩序向強秩序轉(zhuǎn)變，由雙軌式的信息收集與釋放向融通式信息集成轉(zhuǎn)變。要素耦合迭代具體體現(xiàn)為“兩提升、兩下降”：政務(wù)服務(wù)效率提升、用戶滿意度提升；交易成本和行政負(fù)擔(dān)下降、服務(wù)窗口和平臺數(shù)量下降。市民和企業(yè)只需通過一個窗口與政府對接，無需提供繁瑣的材料，政府內(nèi)部將各地、各部門分立的多個平臺整合為統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺，上下左右均實現(xiàn)雙向賦能，以集約化、一體化、便捷化為特點，體現(xiàn)高效辦成一件事的宗旨。

三、實踐研究：“一業(yè)一證”運行機制分析

“一業(yè)一證”改革由上海市浦東新區(qū)于2019年率先提出，對開設(shè)便利店等10個行業(yè)進(jìn)行試點。2020年，《上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點大幅降低行業(yè)準(zhǔn)入成本總體方案》獲國務(wù)院批準(zhǔn)，試點行業(yè)擴大至31個。2021年，以浦東新區(qū)命名的第一部法規(guī)《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》出臺，從立法的高度對改革措施進(jìn)行鞏固，改革邁向2"0階段，進(jìn)一步簡化辦證流程，力求真正實現(xiàn)一證準(zhǔn)營。“一業(yè)一證”是“先照后證”“證照分離”“照后減證”改革的延伸和深化，是深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措。政府通過優(yōu)化審批流程和集中審批程序，將行業(yè)涉及的“政府側(cè)”多項行政許可事項，在“企業(yè)側(cè)”整合為一張行業(yè)綜合許可證，提出了“一帽牽頭、一鍵導(dǎo)航、一單告知、一表申請、一標(biāo)核準(zhǔn)、一證準(zhǔn)營”的改革理念。對于進(jìn)一步實現(xiàn)“照后減證”、破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題、提升市場主體便利度和獲得感具有重要意義。浦東新區(qū)“一業(yè)一證”改革相關(guān)文件如表1所示。

本研究選取浦東新區(qū)“一業(yè)一證”改革作為研究樣本，一是由于浦東新區(qū)改革具有首創(chuàng)性，且經(jīng)過立法、試點、推廣等發(fā)展歷程，措施相對成熟；二是資料可獲得性，筆者長期跟蹤，對市場監(jiān)管局等部門工作人員和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者進(jìn)行訪談，獲得了大量一、二手資料。

（一）“一業(yè)一證”改革的政務(wù)服務(wù)整合供給路徑

1"窗口整合路徑

窗口整合路徑主要是指“一業(yè)一證”改革過程中，以線下方式集成服務(wù)，通過統(tǒng)一窗口收集和回應(yīng)市場訴求，減少企業(yè)學(xué)習(xí)成本和事前交易成本，實現(xiàn)“只跑一次，一次辦成”，主要包含統(tǒng)一受理機制和一證準(zhǔn)營機制。

（1）統(tǒng)一受理機制

“一業(yè)一證”改革推出一窗受理和一表申請機制，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的前置整合。設(shè)立專門的受理和協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)一收集市場主體訴求，在浦東新區(qū)市民中心設(shè)立統(tǒng)一的綜合受理窗口。改革之前，企業(yè)需要去多個部門報送材料審批。改革之后，企業(yè)只需要找特定窗口，提交一份材料，即可實現(xiàn)一表申請、一窗受理、綜合收件、統(tǒng)一出件，推動市場主體辦事從“找部門”到“找政府”轉(zhuǎn)變。同時，推進(jìn)一表申請機制建設(shè)，基于集成后的行業(yè)準(zhǔn)入條件和信息要素，將同一行業(yè)市場準(zhǔn)入許可涉及的多張申請表歸并為一張申請表，從源頭上消除市場主體多頭填報、重復(fù)填報的痼疾。以開設(shè)便利店為例，從原先的5大類9張申請表313個要素，減少為一張申請表98個要素，提交材料從53份減少到10份[21]。

（2）一證準(zhǔn)營機制

“一業(yè)一證”改革不僅壓縮了辦證數(shù)量，還統(tǒng)一了各項許可證的有效期限。辦事申請由浦東新區(qū)行政審批局統(tǒng)一收件后，各有關(guān)審批部門并聯(lián)審批、限時辦結(jié)，集成有關(guān)單項許可證信息，并由行政審批局統(tǒng)一制作、送達(dá)行業(yè)綜合許可證等文書，申請人可在市民中心領(lǐng)取，實行“一枚印章管準(zhǔn)入”。申請人在窗口遞交一份材料后仍然可在該窗口收到一份綜合許可證，不僅以統(tǒng)一入口收集企業(yè)信息，還以統(tǒng)一出口回應(yīng)市場主體需求。改革以前，以開設(shè)便利店為例，需要辦理食品經(jīng)營許可證、酒類商品零售許可證、藥品經(jīng)營許可證、第二類醫(yī)療器械經(jīng)營備案憑證和煙草專賣零售許可證等5張憑證，每張單項許可證都要單獨申報，環(huán)節(jié)復(fù)雜、材料多、耗時長。“一業(yè)一證”改革后，市場主體從辦理多個許可證轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€許可證申領(lǐng)所有單項許可。

2"平臺整合路徑

“一業(yè)一證”改革平臺整合路徑主要體現(xiàn)為以政府服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型為契機，再造政企對話模式，構(gòu)建面向市場主體的線上統(tǒng)一端口，并且實現(xiàn)信息全網(wǎng)聯(lián)通。平臺整合路徑主要包含線上辦理和信息釋放兩種機制。

（1）線上辦理機制

首先，實行線上端口“一窗式”受理。依托“一網(wǎng)通辦”平臺，建設(shè)并迭代升級“一業(yè)一證”網(wǎng)上申辦系統(tǒng)，線上開設(shè)“一業(yè)一證”專欄和24小時自助辦理途徑，以數(shù)字化建設(shè)服務(wù)市場準(zhǔn)入改革，按照線上線下集成融合、標(biāo)準(zhǔn)一致、渠道互補的標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)便捷查詢、精準(zhǔn)匹配、智慧填表等功能，為企業(yè)線上辦件提供便利條件。相關(guān)業(yè)務(wù)辦理將實現(xiàn)“網(wǎng)上辦”“掌上辦”，從“減跑動”向“零跑動”轉(zhuǎn)變，從“減材料”向“無材料”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)材料報送無紙化信息化。其次，實現(xiàn)綜合行業(yè)許可證電子化呈現(xiàn)。浦東新區(qū)率先推進(jìn)監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在食品監(jiān)管行業(yè)推出“一業(yè)一證一碼”，“企業(yè)碼”成為政府部門向企業(yè)發(fā)出的統(tǒng)一數(shù)字化行業(yè)綜合許可證，行業(yè)綜合許可證內(nèi)容以企業(yè)碼加載的行政許可信息內(nèi)容為準(zhǔn)，集成了許可、檢查、處罰等信息，經(jīng)營者可以將“企業(yè)代碼”作為展示和驗證行業(yè)綜合許可證的方式，無需在各種場合攜帶或展示紙質(zhì)許可證，“企業(yè)碼”一方面記載了證照信息，另一方面確保市場主體證照信息展示更加真實、透明。

（2）信息釋放機制

在事項辦理中，企業(yè)需要了解申請、審核等重要流程，知曉收費標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)系方式等服務(wù)內(nèi)容，明確材料格式、數(shù)量等具體要求，而這些信息由政府制定和發(fā)布，企業(yè)掌握信息不充分，需要付出相應(yīng)的交易成本。“一業(yè)一證”改革中的一單告知機制和一鍵導(dǎo)航機制以數(shù)字化手段提升信息集成效率，促進(jìn)政府部門高濃度釋放有效信息，是紓解供需雙方信息不對稱，降低搜尋和信息成本的重要工具。

首先，實現(xiàn)報送材料一單告知。“一業(yè)一證”改革再造行業(yè)準(zhǔn)入條件，以場所、設(shè)備、資金、人員、管理制度等為基本單元，對同一行業(yè)的全部條件進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化集成。通過網(wǎng)上“智能問答”方式，精準(zhǔn)了解市場主體在業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營規(guī)模、工藝流程等方面的個性化特征，為企業(yè)精準(zhǔn)畫像，形成一張清晰準(zhǔn)確、簡明易懂的告知單，一次性告知市場主體。

其次，健全和優(yōu)化辦事指南。依托“一網(wǎng)通辦”等一體化政務(wù)服務(wù)平臺，公布納入“一業(yè)一證”改革試點的行業(yè)清單及行業(yè)綜合許可辦事指南，方便市場主體查詢、瀏覽和下載。以國民經(jīng)濟行業(yè)分類中的小類為基礎(chǔ)，全覆蓋梳理進(jìn)入各行業(yè)需要辦理的單項許可以及行業(yè)綜合許可，通過目錄管理、精確查詢、模糊查詢等方式，為市場主體提供準(zhǔn)確便利的辦事導(dǎo)航服務(wù)，大幅降低對市場準(zhǔn)入制度的學(xué)習(xí)成本。

3"流程整合路徑

“一業(yè)一證”改革致力于推動部門協(xié)同、流程重塑和制度變革。數(shù)字空間線上治理效能的提升需要物理空間線下的支撐，各部門是政務(wù)服務(wù)供給任務(wù)的具體執(zhí)行者，高效協(xié)同和流程簡化是重要制度保障。“一業(yè)一證”改革不僅推動部門間流程的協(xié)同，還進(jìn)一步驅(qū)動前端與后端流程的呼應(yīng)，具體制度安排包括牽頭合作機制和審管聯(lián)動機制。

（1）牽頭合作機制

“一業(yè)一證”改革探索實施由一個部門牽頭、各相關(guān)部門參與的協(xié)同審批監(jiān)管機制。牽頭部門負(fù)責(zé)組織各協(xié)同部門共同梳理本行業(yè)所涉審批事項的審批條件、辦理環(huán)節(jié)、辦理時限、申請材料等許可要素，重構(gòu)審批流程，將涉及多個部門的審批工作集成辦理，依照法定職權(quán)并聯(lián)審批、限時辦結(jié)、聯(lián)合踏勘，審查結(jié)果匯交后再統(tǒng)一發(fā)證。例如，在改革前，開辦旅館需要辦理多個許可事項，而改革后，根據(jù)“一帽牽頭”機制，明確由區(qū)文體旅局牽頭，通過上海“一網(wǎng)通辦”平臺統(tǒng)一受理申請，協(xié)同公安、衛(wèi)健、市場監(jiān)管等多個部門統(tǒng)籌推進(jìn)旅館行業(yè)綜合監(jiān)管執(zhí)法。

（2）審管聯(lián)動機制

浦東新區(qū)積極落實市場主體準(zhǔn)入審管聯(lián)動機制，加強事中事后監(jiān)管，將監(jiān)管前置，健全行業(yè)綜合許可和監(jiān)管執(zhí)法信息雙向反饋機制，以審前服務(wù)、申請受理、材料審核、現(xiàn)場勘驗等為基本程序環(huán)節(jié)，集成各部門審批程序，加強各部門在審批監(jiān)管全生命周期中的銜接。簡化各部門內(nèi)部流轉(zhuǎn)、報批程序，對簡單審批業(yè)務(wù)，受理窗口接件即辦，對復(fù)雜但高頻的審批業(yè)務(wù)原則上實行雙崗負(fù)責(zé)、一審一核辦結(jié)，實現(xiàn)“一標(biāo)核準(zhǔn)”。建立健全各負(fù)其責(zé)、協(xié)同高效的行業(yè)綜合監(jiān)管制度，豐富監(jiān)管場景，構(gòu)建覆蓋企業(yè)全生命周期的信息管理體系，將審批和監(jiān)管有機銜接起來。在此基礎(chǔ)上不斷豐富監(jiān)管模式，推行動態(tài)監(jiān)管、風(fēng)險監(jiān)管、信用監(jiān)管和多元協(xié)同監(jiān)管。

4"信息整合路徑

健全跨地區(qū)、跨部門、跨層級的數(shù)據(jù)共享機制，實現(xiàn)數(shù)字空間的后臺整合，使信息在政府內(nèi)部高效流通，鞏固部門間的信任，強化信息共享的標(biāo)準(zhǔn)和制度建設(shè)，提升信息的共用、易用和可復(fù)用程度。信息整合路徑主要包括信息共享機制和全網(wǎng)聯(lián)動機制。

（1）信息共享機制

浦東新區(qū)對行業(yè)綜合許可證實行電子化管理，及時將其歸集到市電子證照庫，推進(jìn)市場主體的電子證照、年報、許可、處罰、信用等數(shù)據(jù)的共享，為審批和監(jiān)管提質(zhì)增效。依托“一網(wǎng)通辦”“隨申辦市民云”等渠道，通過電子證照、數(shù)據(jù)核驗、告知承諾、行政協(xié)助等方式，即可實現(xiàn)本市政府部門核發(fā)材料的免于提交。目前，全區(qū)6300余項本市政府部門核發(fā)材料，申請人可不再提交。在浦東新區(qū)政務(wù)服務(wù)中心窗口可調(diào)用包括身份證、工商營業(yè)執(zhí)照、公共場所衛(wèi)生許可證、道路運輸證等532個證照[22]。通過證照共享、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)后臺的業(yè)務(wù)融通和前臺信息自動更新反饋。

（2）全網(wǎng)聯(lián)動機制

《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》提出，對納入“一業(yè)一證”改革的行業(yè)，應(yīng)當(dāng)依托“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺，通過“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”證照銜接機制和“雙隨機、雙評估、雙公示”協(xié)同監(jiān)管機制，實行對市場主體全生命周期的動態(tài)監(jiān)管、風(fēng)險監(jiān)管、信用監(jiān)管和分類監(jiān)管。“一業(yè)一證”改革將市場主體的相關(guān)信息接入統(tǒng)一的城市管理平臺，打造互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)流動通道，便于事項辦理時動態(tài)調(diào)用，以數(shù)據(jù)聯(lián)動為基礎(chǔ)推動部門協(xié)同和程序銜接，致力于實現(xiàn)一個系統(tǒng)精確指引。應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)，打造“主動發(fā)現(xiàn)、智能預(yù)警、自動派單、管理閉環(huán)”的智慧監(jiān)管模式。

（二）“一業(yè)一證”改革的迭代創(chuàng)新進(jìn)路

“一業(yè)一證”改革在優(yōu)化營商環(huán)境、提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量方面取得了一定的突破，但從空間—供需分析框架來看，在窗口整合、平臺整合、流程整合和信息整合四條路徑中仍然存在一些挑戰(zhàn)和問題，需要持續(xù)推進(jìn)政務(wù)服務(wù)整合的迭代創(chuàng)新，形成更高水平的整合治理模式。

一是在窗口整合路徑中存在發(fā)證部門虛化、權(quán)責(zé)模糊的問題。以上海浦東新區(qū)“一業(yè)一證”改革為例，浦東新區(qū)行政審批局是行業(yè)綜合許可證顯示的發(fā)證機關(guān)，但該機構(gòu)沒有獨立的人員編制，制證發(fā)證工作由浦東新區(qū)審改辦代為實施，致使權(quán)責(zé)不對應(yīng)。《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》指出，納入“一業(yè)一證”改革的行業(yè)，不改變該行業(yè)行政許可實施的法律關(guān)系，這也表明，審改辦和行政審批局雖然制證發(fā)證，但是并非行政許可的實施主體，發(fā)證部門不但虛化且不承擔(dān)法律責(zé)任，這在一定程度上，為政府對市場主體的管理制造了矛盾，需要厘清發(fā)證機關(guān)、審批機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)的關(guān)系。

二是在平臺整合路徑中企業(yè)信息載體需要優(yōu)化。綜合許可證還未能全面覆蓋和替代單項許可，行業(yè)許可不能完全實現(xiàn)數(shù)字化，紙質(zhì)綜合許可證攜帶的二維碼無法根據(jù)企業(yè)的變更、注銷等情況隨時更新。政府回應(yīng)社會需求形式的一體化程度還有待提升，各項許可證信息的數(shù)字化整合聯(lián)動需要強化，信息變更存在一定的滯后現(xiàn)象。

三是在流程整合路徑中存在結(jié)構(gòu)性矛盾。在“一帽牽頭”制度設(shè)計下，需要對納入“一業(yè)一證”改革試點的行業(yè)，逐一確定行業(yè)管理的牽頭部門和協(xié)同部門，但是在實踐中，牽頭部門在其他同級別部門間履行統(tǒng)領(lǐng)職能較為困難，甚至有時會被當(dāng)作“出頭鳥”，難以取得其他部門的信任和配合。促進(jìn)合作的制度設(shè)計較為短缺，導(dǎo)致了牽頭部門能否有效履職存在一定的隨機性，取決于領(lǐng)導(dǎo)注意力的分配和非正式制度的供給，即當(dāng)各部門領(lǐng)導(dǎo)都較為重視，或者部門領(lǐng)導(dǎo)“私交”較好時，牽頭部門更容易履職，合作更容易展開。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，非試點地區(qū)對“一業(yè)一證”改革積極性不高，而試點地區(qū)卻對創(chuàng)新和宣傳表現(xiàn)出較高熱情，試點地區(qū)和非試點地區(qū)存在改革的結(jié)構(gòu)性不均衡，試點的牽引帶動作用還不夠。此外，審管聯(lián)動、上下貫通的管理制度也不夠完善，審批部門還存在一定程度的“重審批、輕監(jiān)管”問題，行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管責(zé)任對接需要進(jìn)一步加強，市級層面還未建立行政審批局，行業(yè)綜合許可證的推廣互認(rèn)在橫向與縱向維度皆存在制度銜接不暢的問題。

四是在信息整合路徑中存在數(shù)據(jù)壁壘問題。由于缺乏具有可持續(xù)性的信息共享制度設(shè)計，信息共享渠道和程序比較復(fù)雜，部門出于自身利益和信息安全的考量，相互之間數(shù)據(jù)賦能存在梗阻。上級對下級數(shù)據(jù)收集比較容易，反之則較為困難，且下級部門數(shù)據(jù)匯入上級部門之后難以復(fù)用。此外，還應(yīng)當(dāng)考慮行業(yè)綜合許可證能否“走出去”，即浦東新區(qū)以外的上海各區(qū)及全國其他地區(qū)對行業(yè)綜合許可證的接受度，在實踐中，各地區(qū)數(shù)據(jù)互通與憑證互認(rèn)還需要強化。

“放管服”改革體現(xiàn)了技術(shù)創(chuàng)新與制度變革的共演邏輯[23]，技術(shù)與制度形成了相互嵌套的復(fù)雜互動關(guān)系，浦東新區(qū)在價值的引領(lǐng)下推進(jìn)制度集成與技術(shù)迭代雙輪驅(qū)動，優(yōu)化“一業(yè)一證”各項改革舉措。

強化價值引領(lǐng)的話語建構(gòu)，形成良好的政務(wù)服務(wù)改革氛圍。引導(dǎo)工作人員明晰政務(wù)服務(wù)改革的重要意義，確立“以人民為中心”的發(fā)展理念，在工作中多做價值判斷，強化對“一業(yè)一證”改革的認(rèn)知，打破試點偏見和本位主義，促進(jìn)政策創(chuàng)新學(xué)習(xí)，主動提升數(shù)字化能力，避免本領(lǐng)恐慌。主動告知、前置服務(wù)，提升服務(wù)精細(xì)化水平，降低企業(yè)的學(xué)習(xí)成本。

強化制度驅(qū)動的結(jié)構(gòu)變革。一是優(yōu)化權(quán)責(zé)歸屬制度。要厘清各級審批權(quán)限，推動國家、市、區(qū)三級事權(quán)的跨層級整合，明確審批單位，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，保證審批權(quán)“放得下”和“接得住”。二是優(yōu)化績效評估制度。對行業(yè)綜合許可的審批服務(wù)全面開展“好差評”制度建設(shè)，讓市場主體對行業(yè)指引、條件告知、審核程序、服務(wù)質(zhì)量等各方面進(jìn)行評價，形成評價、反饋、整改、監(jiān)督全流程銜接，促進(jìn)市場主體有效參與。三是優(yōu)化部門協(xié)同制度。應(yīng)當(dāng)對牽頭部門的職能和權(quán)限建立明確的制度規(guī)范，同時加強協(xié)同流程的制度化建設(shè)，減少合作的隨意性和互斥性，在“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的審管聯(lián)動責(zé)任導(dǎo)向下，打破“重審批、輕監(jiān)管”格局，規(guī)范職能部門審批權(quán)限，強化其監(jiān)管職能。2021年浦東新區(qū)相關(guān)法規(guī)出臺后，推行“單軌制”改革，不再頒發(fā)單項行政許可，綜合許可證上的二維碼承載了單項許可變更信息，后臺信息聯(lián)動性進(jìn)一步加強。浦東新區(qū)還開展了“文體旅一證通”試點，將文體旅行業(yè)涉及的31個審批事項合一，實現(xiàn)文體旅行業(yè)的告知即頒，當(dāng)場出證[24]。

強化技術(shù)賦能的效率提升，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型推動信息共享。對納入改革試點的行業(yè)，梳理政務(wù)信息需求清單，按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建立政務(wù)服務(wù)效能提升常態(tài)化工作機制的意見》等政策的部署，依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺和地方大數(shù)據(jù)資源平臺，推進(jìn)電子證照歸集應(yīng)用，建立跨地區(qū)、跨層級、跨部門的信息共享機制。加快推動政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的兩網(wǎng)融合，充分運用“政務(wù)大模型”等技術(shù)工具，豐富應(yīng)用場景，由經(jīng)驗判斷型向數(shù)據(jù)分析型轉(zhuǎn)變。最新推出了“免申即辦”，持有行業(yè)綜合許可證的企業(yè)辦理營業(yè)執(zhí)照變更、注銷等業(yè)務(wù)時，系統(tǒng)將自動檢視企業(yè)名稱、統(tǒng)一社會信用代碼等營業(yè)執(zhí)照信息，同步比對“一業(yè)一證”數(shù)據(jù)庫，通過信息共享自動獲取企業(yè)的行業(yè)綜合許可證及其載明的單項許可信息，為其精準(zhǔn)匹配變更、注銷套餐，并同步生成一套完整的證照申請材料，企業(yè)全程免申請、免填寫、免提交。

經(jīng)過多輪試點和持續(xù)探索，“一業(yè)一證”改革不斷升級和完善，聚焦部門集成性，適時推出新舉措，提高“一件事”辦事效率，形成了政務(wù)服務(wù)整合供給的創(chuàng)新機制：價值引領(lǐng)的愿景創(chuàng)新、需求驅(qū)動的項目創(chuàng)新、績效驅(qū)動的程序創(chuàng)新、技術(shù)賦能的工具創(chuàng)新，進(jìn)而構(gòu)成運行閉環(huán)。以高效辦成一件事、為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的政府服務(wù)體驗為價值引領(lǐng)，以項目為抓手，多點突破，形成可復(fù)制可推廣的協(xié)同樣板，在此基礎(chǔ)上，引入多元評估機制，深入推進(jìn)“一業(yè)一證”跨部門、跨行業(yè)協(xié)同制度和程序創(chuàng)新，構(gòu)建全生命周期的管理閉環(huán)，最后通過技術(shù)賦能，為改革注入新動能，在循環(huán)中提升服務(wù)水平，推進(jìn)改革走上新臺階，如圖4所示。經(jīng)第三方評估，改革后平均審批時限壓減近90%，申請材料壓減近70%，填表要素壓減超60%[25]。根據(jù)浦東新區(qū)相關(guān)委辦局?jǐn)?shù)據(jù)，87%的企業(yè)認(rèn)為此項改革對浦東營商環(huán)境帶來“明顯改善”，91%的企業(yè)表示“滿意”或“比較滿意”，93%的企業(yè)對配套的“告知承諾改革”表示“滿意”或“比較滿意”[26]。

四、結(jié)論與討論

持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，提升政務(wù)服務(wù)供給效率，需要構(gòu)建整合式政務(wù)服務(wù)供給模式。以棱鏡理論和跨部門治理理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建“路徑分解透視—要素耦合迭代”分析模型，首先對政務(wù)服務(wù)的供給路徑進(jìn)行解構(gòu)，然后再通過優(yōu)化耦合進(jìn)行重構(gòu)。在路徑分解透視階段，數(shù)字治理和平臺型政府的相關(guān)理論從治理空間和供需關(guān)系維度提供了分析視角，可構(gòu)建“空間—供需”二維分析框架，將政務(wù)服務(wù)整合供給改革分為窗口整合、平臺整合、信息整合和流程整合四條路徑，各條路徑分別包含多種具體運行機制，各路徑相輔相成，形成互相補位、互相賦能的整合運行邏輯；在要素耦合迭代階段，以價值整合為引領(lǐng)，制度集成、技術(shù)迭代雙輪驅(qū)動，促進(jìn)上述四條路徑耦合優(yōu)化，形成更高能級的政務(wù)服務(wù)整合供給模式。

需要注意的是，在推進(jìn)“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)以需求為導(dǎo)向，根據(jù)地方政府實際情況開展制度創(chuàng)新和改革。政務(wù)服務(wù)供給在技術(shù)使用的限度、部門制度化協(xié)同、全生命周期監(jiān)管、央地事權(quán)劃分、地方政府參與積極性、制度創(chuàng)新推廣擴散的節(jié)奏等方面可能面臨新的挑戰(zhàn)，政務(wù)服務(wù)整合供給模式還存在很大的優(yōu)化空間。需要在關(guān)注企業(yè)實際訴求的基礎(chǔ)上，有效推動制度供給，實現(xiàn)供需對接，統(tǒng)籌條與塊、宏觀賦能與微觀循環(huán)、政策制定與政策執(zhí)行等各方面關(guān)系，以政務(wù)服務(wù)的整合優(yōu)化為招商引資、安商穩(wěn)商、資源配置和市場監(jiān)管等活動保駕護(hù)航。

首先，要避免改革實踐成為地方政府為了在“錦標(biāo)賽”中獲勝的“內(nèi)卷化”產(chǎn)品和為了創(chuàng)新而創(chuàng)新制造出的新名詞，僅僅停留在試驗田和盆景層面，各部門因為不愿擔(dān)責(zé)而推諉扯皮，消極參與改革。應(yīng)當(dāng)逐步形成統(tǒng)一的辦事流程和渠道，加強制度創(chuàng)新的可操作性，為行業(yè)綜合許可證“跨區(qū)通辦”“跨省通辦”提供制度基礎(chǔ)，聚焦行業(yè)綜合許可證的通用和互認(rèn)，切實降低企業(yè)行政性成本，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)供給的主動化、預(yù)判化、精細(xì)化。

其次，要以制度和技術(shù)雙輪驅(qū)動“一件事”的高效辦理，共同推動線上線下政務(wù)服務(wù)能力整體提高。按照《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)提升行政效能推動“高效辦成一件事”的指導(dǎo)意見》等文件的要求，發(fā)揮政務(wù)服務(wù)平臺支撐作用，提升政務(wù)數(shù)據(jù)共享實效，注重企業(yè)全生命周期數(shù)據(jù)管理和程序管理，既要重視“一企一檔”數(shù)據(jù)規(guī)范，還要形成事前、事中、事后審管聯(lián)動。用制度和技術(shù)減少合作的隨意性和不確定性，破解集成辦、承諾辦、跨域辦、免申辦等創(chuàng)新服務(wù)模式的制度障礙，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)增值化改革。

再次，是完善試點制度，在試點創(chuàng)新的基礎(chǔ)上實現(xiàn)政策學(xué)習(xí)—政策反饋—政策再設(shè)計—推廣實施的運作閉環(huán)。關(guān)鍵要轉(zhuǎn)變政府職能，提升各部門的聯(lián)合執(zhí)法水平與能力，著力減環(huán)節(jié)、減材料、減時間，完成流程的革命性再造，吸納市場、社會等多元治理主體，形成行業(yè)綜合監(jiān)督制度。

最后，要面向市場，面向基層，切實提升企業(yè)感受度和滿意度，減少服務(wù)供給與企業(yè)感知的“溫差”。相較于縮短辦理時限的“高效”，企業(yè)也非常關(guān)注對一件事的“辦成”。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有監(jiān)管政策在基層突破空間比較小，需要頂層設(shè)計來推動和支持，要給基層留足空間，注重氛圍營造，給予中小微企業(yè)更多的關(guān)注，構(gòu)建無事不擾、有求必應(yīng)、統(tǒng)一高效的政務(wù)服務(wù)體系。

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Research on the Path of Integrated Supply of Government

Services under the Background of Optimizing Business Environment：

Taking the“One Integrated License”Reform in Shanghai Pudong

New Area as an Example

Shi Jinxin / Yang Hongshan

Abstract：Pressing ahead with reforms to streamline administration and delegate power， improve regulation， and upgrade services and continuously optimizing business environment are important measures to stimulate the vitality of market entities and promote high-quality development""An efficient and integrated government services supply model should be established""By sorting out policies， regulations and documents， conducting in-depth interviews， and analyzing specific cases， based on cross-department governance theories such as holistic government and collaborative governance， we construct an model for integrated supply of government services""The operation process of integrated supply of government services can be divided into two stages： paths decomposition and elements coordination""In the stage of paths decomposition， based on the governance space and supply-demand relationship， the supply of government services is divided into four paths： window integration， platform integration， process integration， and information integration; In the stage of elements coordination， elements such as value integration， institutional integration and technological iteration jointly promote the coordination and optimization of the above paths， forming a higher-level government services supply model

Keywords：Government Services; Holistic Government; “One Integrated License”; Digital Transformation

（責(zé)任編輯"周"巍）

本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“中國特色政策試驗與政府間學(xué)習(xí)機制研究”（19ZDA123）、國家社會科學(xué)基金青年項目“‘雙碳’目標(biāo)下促進(jìn)碳普惠的機制建構(gòu)與政策支持研究”（23CZZ044）的階段性成果。

收稿日期：2023-12-20

作者簡介：石晉昕"女（1990-"）上海行政學(xué)院公共管理教研部講師

楊宏山"男（1971-"）中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長"教授"博士生導(dǎo)師"通訊作者