關于國際區域治理的思考（七）

張蘊嶺

在國際區域治理中，海洋治理居于重要地位。地球的2/3是海洋，海洋是地球生物、人類生存的重要之地。人類生產、生活活動對海洋造成嚴重的影響，海洋問題日益凸顯。比如，對海洋資源的大規模和不合理開發、生產和生活污水的排放、對海洋魚類和其他生物的過度捕殺等，均會導致海洋生態環境的惡化，使海洋生物種群大量減少，甚至面臨滅絕。特別是全球氣候變暖，導致地球極地冰蓋融化，海平面上升，等等。

全球海洋面臨前所未有的危局，是對包括人類在內的地球生物生存的嚴重威脅。因此，恢復海洋生態平衡是當務之急，加強海洋治理不僅是沿海國家的責任，也是世界各國共同的職責。

海洋具有整體性、流動性和分割性的特點，海洋治理需要考慮這些特點，一則，需要合作共治。盡管國家是海洋治理的第一責任者，但任何一個國家都不可能單獨完成海洋治理的目標，因此，合作是取得成效的基礎，需要構建海洋治理的全球、區域和國家伙伴關系。二則，需要陸海聯動，綜合治理。就是把陸上治理與海上治理有機結合起來，因為海洋問題與陸地問題直接關聯。人類的主要活動在陸地，海洋污染大多來自陸地污染的轉移。三則，需要全球海洋治理觀。海洋是一個整體，對海洋歸屬的分割不應該分割海洋的整體性。頂層設計和行動議程應該是進行全球海洋治理，國家則基于全球海洋的思維承擔責任。從治理的角度考慮，在政府承擔主要責任的同時，應該構建政府、國際組織、企業、社會團體和個人協同參與的治理體系。

海洋治理有著很強的區域性，一則國際區域大都由海洋連接，沿海國家構成一個個地緣海域;二則海洋環境變化的影響更多地體現在一定的海洋區域內，因此，海洋的國際區域治理在全球海洋治理中起著特別重要的作用。海洋區域治理的領域大體主要有：一，資源的區域性問題治理，包括自然資源的開發所帶來的綜合問題、漁業以及海洋生物資源保護問題;二，海洋污染，包括廢水排放、垃圾排放等的綜合治理;三，臨海區域治理以及海洋通道的綜合治理等。

海洋區域治理既是全球海洋治理的分解，也是全球海洋治理的深化。由于海洋區域直接關系相關國家的利益，因此，可以把責任與受益更好地聯系起來，也更容易達成合作共識與簽署合作協議，基于共識的治理規則與行動議程也比較容易實施和實行相互監督、進行檢測和評估。在治理規劃上，也可以更有針對性，特別是可以進行專門性的區劃功能治理，比如，設立海洋生態保護區、魚類洄游區、禁漁區、航道區、石油天然氣開發區，等等，簽署合作協議，制定行為規則，實行共同管理。

海洋區域治理面臨諸多挑戰，比如，海洋污染大多來自陸地，陸地的國別屬性與海洋的公共屬性在很多情況下難以協調一致，從而使得海洋的區域治理面臨公共產品的“道德困境”，即相關國家不愿意做出犧牲。再比如，海洋的整體性被使用權分割，《聯合國海洋法》賦予國別海洋專屬經濟區使用權與保護權，各國往往強調擁有權多、責任權少，存在使用與保護上的錯位。同時，在很多區域還存在海洋爭端，從而使得合作治理變得困難。盡管如此，加強海洋區域治理只能前行，不能退縮。

從總的來看，海洋的區域治理可以采取以下幾種方式：一，在全球層面，需要推動像應對氣候變化那樣的全球海洋治理公約，區域積極參與全球海洋治理行動議程，把區域海洋治理作為推動全球海洋治理的先行者和探路者，把成功的經驗向全球推廣;二，成立區域海洋治理合作機制，有些在現有的區域組織下進行安排，有的可以由相關國家開展合作，制定合作治理議程，簽署合作治理協議;三，推動海洋區劃治理合作，加強海洋生態保護區、專門性海洋保護區的建設等。上世紀70年代，聯合國環境規劃署就發起了區域海洋項目，推動沿海國家參與海洋的區域合作治理，推動構建了許多治理機制。

中國參與海洋污染區域治理，應首先與區域內各國在治理理念與目標層面達成共識，樹立“人類命運共同體”“藍色伙伴關系”等不同層次的共同理念并形成協調的層次化的治理目標體系，繼而在信息公開和信息共享、資金保障、國內法與國際法在立法和執法層面的協調、國內海洋治理完善、區域內履約監督和爭端解決等多方面開展合作，最終形成全方位的區域合作制度保障。

（本系列完）