探析我國流動兒童教育政策的問題及對策

江西財經大學人文學院 劉世舉

一、研究背景

隨著我國各大城市的經濟、文化、教育等快速發展，我國流動人數越來越多。根據《中國流動人口發展報告2018》來看，中國流動人口數量在2017年已經達到了2.44億，可以看出我國的流動人口增長迅速。同時，我國流動兒童數量與日俱增（路錦非，2020）。流動兒童跟隨父母定居在陌生的城市或地區，隨之而來的是各種各樣的問題。流動兒童義務教育公平、教育資源分配不均衡等問題一直以來受到社會各界的廣泛關注。為解決上述問題，我國教育部聯合公安部自1998年起頒布《流動兒童少年暫行辦法》《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》等指導文件，從而為從根本上解決流動兒童就學問題提供了政策依據（李皎，2015）。自20世紀90年代以來，我國流動兒童教育方面的政策日益增多，流動兒童教育政策發展歷經了三個階段：即以“借讀為主”流動限制階段、“兩為主”政策支持階段和“兩納入”政策支持提升階段（姚佳勝，方媛，2020）。現行的教育政策在很大程度為解決流動兒童教育公平問題提供了保障。但從政策內容本身以及政策運行的實際成效來看，現行的流動兒童教育政策和措施還存在一些缺陷和不足，如政策目標不清晰、政策設計缺乏系統性、政策主體較為單一等（王慧娟，2017）。因此，對現有的流動兒童教育政策進行必要的分析，發現現行政策中的不足之處并進行修正，這是實現流動兒童教育公平目標的重要舉措。

二、流動兒童教育政策的問題

（一）發展性不足

現行政策是對流動兒童面臨的最緊急問題做出回應，而對兒童未來發展的關注相對不足。20世紀90年代以來，流動兒童權益保護始終按照“問題—救助”的邏輯展開，具有應急式特征（劉玉蘭，2019）。流動兒童教育政策呈現社會救助特征，發展性不足，潛藏著許多問題：公辦教育資源緊缺，流動兒童無法像本地兒童那樣進入公辦學校接受教育。另外，流動人員在未經教育局批準的情況下，他們私自開設學校，學校配套基礎設施不夠健全，存在安全和管理方面的不足（侯云，2012）。這些問題使得流動兒童的教育需求短時間內難以滿足和難以突破。

（二）區域差異大

一線城市落戶條件嚴格、流動兒童的入學門檻高、入學難度大。相比于一線城市，二、三線城市近些年出現“搶人大戰”，這些地區會降低流動兒童的入學要求，以此來吸引流動兒童入學，這會在某種程度上帶來流動兒童教育市場的不穩定性。另外，不同地區對流動教育政策提供的服務也會因地區的不同而有所差異。根據這些年出臺的流動兒童教育政策來看，政府或地區各自獨立的制定出本地區不同的流動兒童教育政策，這就會在一定程度上造成各地區流動兒童教育政策的地方差異。

（三）政策執行主體單一，內在激勵不足

流動兒童教育政策由中央政府制定，各地政府在中央指導下執行。責任主體主要是政府，主體比較單一。并且，流動兒童義務教育政策在執行過程中形成執行悖論：政策執行得越好，流入地政府的資源和環境的壓力就越大，承擔的教育管理成本和風險也越大。這種執行悖論在一定程度上影響了流入地政府政策執行的積極性。另外，對流動兒童教育政策缺乏有效的執行機制，導致地方政府很容易形成對政策執行的懈怠，缺乏對政策實施的自我效能感，從而導致地方政府的內在激勵不足。

（四）流動兒童入學的間接政策未落實到位

除了影響流動兒童的直接流動兒童政策之外，還有與流動兒童相關的間接政策，在這里主要指的是與流動兒童有關的農民工相關之類的政策，兩者應該是流與源的關系，農民工政策是源，流動兒童相關政策則是流。農民工政策落實不到位，這也會給流動兒童在城市中入學的障礙。農民工政策與流動兒童城市入學息息相關，如農民工的就業政策、住房政策以及各項福利保障等，如果這些間接性的政策不能很好地與流動兒童教育政策相互配合，就導致他們入學問題治標不治本。其實，流動兒童教育政策受多重因素共同作用的結果，既決定于相關政策是否科學合理，也會受到政府及相關部門的投入和執行力度，以及他們所要尋求資源擺脫困境的能力影響。從目前來看，我國對流動兒童的相關政策做出了不斷地調整，但是在做好農民工相關間接政策方面的力度還有待調整，這在一定程度上不利于流動兒童教育政策的實施。

三、流動兒童教育政策的對策

（一）建立發展性政策

政府應以兒童為中心視角，對于流動兒童教育要綜合地去考慮他們的需求，要把近期目標和長遠目標有機地結合起來，根據流動兒童不同的發展階段制定出適合他們自己的具體的流動兒童教育政策。此外，政府要根據當地流動兒童的實際情況，以此來制定出適合本地區的教育政策。同時，政府應該加大對民辦流動兒童教育機構的管理和支持力度，把民辦教育機構作為流動兒童接受教育的補充，以此來完善流動兒童受教育的不足，從而更有利于流動兒童獲得受教育的機會。

（二）資源分配合理化

目前，我國教育資源出現偏移，資源分配多集中于大城市，整體分配不均。政府一般是按照當地戶籍來為當地的學生分配教育費用，但這就忽略了流動兒童接受教育所需的費用，他們不能獲得政府對兒童教育同等的支出費用。同時，政府也很少對接收流動兒童的教育機構進行一定的補貼，這就在一定程度上加重了流動兒童的學業經濟負擔，所以政府要推進流動兒童教育資源的公平。另一方面，我們可以通過被認可的“中央政府轉移支付”和“地方教育券”的方式，以此來彌補流動兒童受教育受地區、跨機構的障礙，進而從全面的角度來實現流動兒童教育政策資源分配的合理化。

（三）多元主體參與執行，倡導社會工作專業嵌入

流動兒童的教育需求細分可以分為身心健康教育需求、知識教育需求等，具有多樣化特征。流動兒童除了依靠政府來實現教育政策的實施外，還需要其他多元主體的共同參與。政府要倡導一些民間的流動兒童的服務組織，并且要注重對民間服務組織的管理和服務能力的挖掘，為流動兒童提供教育支持，不斷地讓流動兒童能夠得到更多元化的主體服務。此外，社會工作者也可以參與到流動兒童的接受教育的過程之中，社會工作可以參與教育政策執行，這樣可以豐富流動兒童服務的理論視角，提升流動兒童教育服務的專業性，促進流動兒童福利行政新模式。

（四）完善流動兒童義務教育的間接有關政策

農民工在城市中生存的好壞以及能否成為城市居民，這是流動兒童在城市中接受教育的前提。在2006年出臺的《關于解決農民工問題的若干意見》談到保障農民工子女平等接受義務教育的問題，同時也指出了兩種政策的協調性問題，然而在內容上兩者之間的具體協同過于寬泛，沒有具體的解決細則，這在實際的運行過程中不能夠解決具體的問題，因此，我們必須制定出根據具體情況來制定出相應的政策措施，并在已經建立農民工養老保險、醫療保險制度的基礎上，把他們納入城市住房公積金體系和廉租房制度，讓農民工在具備了一定的資格之后可以轉變為城市居民，只有這樣流動兒童教育問題才能得到很好地解決，而不至于一直隨父母流動下去或返回他們已經感到十分陌生的農村。

四、總結與反思

自20世紀90年代以來，流動兒童教育政策先后經歷了以限制流動、積極探索以及深度推進三個階段。他們從內在來看也經歷了由最初的政策空缺到教育部等部門被動出臺相關政策再到后面的主動關注，及時地發現問題，及時發布相關政策保障流動兒童教育公平等階段。當前，我國頒布的關于保障流動兒童教育公平等方面的教育政策仍存在一些不足之處，如發展性不足、區域差距較大、政策主體單一，內在激勵不足等。因此，對于政策制定的不足之處，應進行逐步完善，如建立發展性政策、教育資源分配合理化、多元主體參與執行，倡導社會工作專業嵌入、制定和實施間接政策作為進一步保障、確保政策的明確性和可實施性等。發揮流動兒童教育政策的最大效能，確保實現教育公平、教育資源公平分配等目標。我國作為人口兒童流動的大國，兒童流動群體數量龐大且復雜，因此，能夠更好地解決這一問題對于流動兒童就學具有很強的現實意義。另外，兒童教育政策是否順利開展關乎我國社會政策的整體運行，所以，對于我們每個人和有關部門都應該慎重對待和重視。

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流動兒童是指流動人口中0-17周歲兒童。流動人口是指居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口中，扣除市轄區內人戶分離者。

由于居住地與戶口登記地相分離，流動兒童在城市里難以享受與城市同齡兒童平等的受教育機會，在成長的過程中，很多流動兒童不得不返回戶口登記地生活、上學，最終成為留守兒童。

20世紀80年代以來，隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟體制的建立健全，我國逐漸由傳統社會轉變為現代社會，由農業社會轉變為工業社會，由封閉社會轉變為開放社會。在這種社會轉型的大背景下，社會流動的規模愈來愈大。在我國，社會流動的主要形式是從農村到城市，其目的是務工。因此，流動人口中大多數是18至45歲的中青年人，而他們的子女正處在學齡階段，流動兒童的教育等諸問題隨之產生。