安徽省淮河干流岸線管控措施研究

賈貝 辜兵

摘 要：該文介紹了安徽省淮河岸線利用現(xiàn)狀，分析了存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的管控措施，旨在為淮河岸線保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用研究提供參考。

關(guān)鍵詞：安徽省淮河岸線;現(xiàn)狀;管控措施

中圖分類(lèi)號(hào) TV85 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2021）23-0141-02

河流岸線是指河流兩側(cè)一定范圍內(nèi)水陸相交的帶狀區(qū)域[1]，是維護(hù)河流生態(tài)、維持河流健康生命的重要基礎(chǔ)，更是沿岸地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐。安徽省地處淮河中游，境內(nèi)淮河干流長(zhǎng)約418km，岸線總長(zhǎng)約749km，占淮河干流岸線總長(zhǎng)的53%。開(kāi)展安徽省淮河干流岸線的保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用研究，劃定岸線管控分區(qū)，對(duì)于淮河岸線的保護(hù)與可持續(xù)利用具有重要意義。

1 安徽省淮河岸線利用現(xiàn)狀

根據(jù)岸線利用涉河方式及產(chǎn)生的社會(huì)影響，可將岸線利用分為水利航運(yùn)工程、城鎮(zhèn)生活、工業(yè)生產(chǎn)、跨（穿）河線路、主要支流河口、自然生態(tài)、其他等7類(lèi)。據(jù)調(diào)查，目前安徽省淮河干流岸線已利用總長(zhǎng)約438km，占用率為58%，左、右岸岸線開(kāi)發(fā)利用率分別為61%和56%。其中扣除主要支流河口、自然生態(tài)2類(lèi)，沿淮河干流各類(lèi)建設(shè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目共計(jì)563座，占用岸線長(zhǎng)度為226km，占用率為30%。

安徽省境內(nèi)淮河干流流經(jīng)阜陽(yáng)市、六安市、淮南市、蚌埠市和滁州市5個(gè)地市，共涉及19個(gè)縣區(qū)。從沿線地市岸線占用情況來(lái)看，阜陽(yáng)市、六安市、淮南市、蚌埠市和滁州市的岸線資源比重分別為20.3%、12.1%、23.3%、31.1%和13.2%;岸線總占用率分別為62.8%、90.8%、73.5%、46.5%和23.8%;建設(shè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目岸線的開(kāi)發(fā)利用率分別為19.1%、33.8%、39.9%、31.3%和24%。詳見(jiàn)表1。

2 岸線利用存在的主要問(wèn)題

2.1 岸線資源的供求矛盾突出 岸線資源是寶貴且不可再生的稀缺資源，隨著省境淮河干流城市發(fā)展，各城市建成區(qū)域河段的現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)利用率普遍較高。例如，淮南市市轄區(qū)（潘集區(qū)、八公山區(qū)、謝家集區(qū)、田家庵區(qū)、大通區(qū)）和蚌埠市市轄區(qū)（淮上區(qū)、禹會(huì)區(qū)、蚌山區(qū)、龍子湖區(qū)）占用岸線長(zhǎng)度分別為80.9km、88.9km，目前2市市轄區(qū)建設(shè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目岸線利用率均達(dá)43%，遠(yuǎn)高于省境內(nèi)沿淮平均水平。局部河段岸線資源相對(duì)緊缺的矛盾正日益成為制約上述地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素之一。

2.2 岸線保護(hù)與利用布局不盡合理 淮河岸線涉及的保護(hù)區(qū)類(lèi)型有重要河勢(shì)節(jié)點(diǎn)、水源涵養(yǎng)、重要濕地、生物多樣性保護(hù)等。目前，部分保護(hù)區(qū)河段存在岸線開(kāi)發(fā)密度較高、飲用水源取水口與工業(yè)類(lèi)項(xiàng)目錯(cuò)綜布局以及密集的岸線利用存在影響河道行洪的風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，導(dǎo)致現(xiàn)狀岸線保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用不協(xié)調(diào)、布局不合理。

2.3 管理體系有待進(jìn)一步加強(qiáng) 淮河岸線功能的多樣性決定了其管理的復(fù)雜性，當(dāng)前岸線保護(hù)和與開(kāi)發(fā)利用機(jī)制不完善，缺乏統(tǒng)一的岸線開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)規(guī)劃;岸線管理涉及多個(gè)行業(yè)、部門(mén)，存在“政出多門(mén)”“各自為政”等問(wèn)題[2];多頭管理帶來(lái)岸線保護(hù)利用難以統(tǒng)一，從而也導(dǎo)致開(kāi)發(fā)利用無(wú)序且粗放低效。因此，為科學(xué)有效地推進(jìn)淮河岸線保護(hù)利用，全面系統(tǒng)地構(gòu)建岸線協(xié)調(diào)管理機(jī)制尤為重要。

3 岸線管控措施

3.1 加強(qiáng)岸線規(guī)劃研究 對(duì)淮河岸線資源規(guī)劃進(jìn)行分段研究，逐段指出其管控目標(biāo)和開(kāi)發(fā)秩序。根據(jù)不同河段的河勢(shì)特點(diǎn)和防洪、供水以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，兼顧工業(yè)、旅游、交通、環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮區(qū)域間產(chǎn)業(yè)發(fā)展、梯度轉(zhuǎn)移、錯(cuò)位發(fā)展等，提出保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)的對(duì)策措施。針對(duì)保護(hù)與利用沖突嚴(yán)重的重點(diǎn)岸段，開(kāi)展岸線利用影響評(píng)估，明確管控目標(biāo);對(duì)于進(jìn)入岸線帶內(nèi)的新建和改擴(kuò)建項(xiàng)目，必須充分論證項(xiàng)目其影響，提出優(yōu)化方案;開(kāi)展岸線資源學(xué)科體系研究，以更好地促進(jìn)岸線資源保護(hù)與利用規(guī)劃的理論研究及教育推廣[3]。

3.2 實(shí)施岸線分區(qū)管控 根據(jù)岸線的功能屬性以及保護(hù)利用要求，將岸線劃分為保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開(kāi)發(fā)利用區(qū)4類(lèi)，作為岸線管控的基礎(chǔ)。

3.2.1 保護(hù)區(qū) 岸線保護(hù)區(qū)的主導(dǎo)功能是保障河勢(shì)穩(wěn)定、供水安全以及生態(tài)環(huán)境等，規(guī)定河道管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的原則，河道治理應(yīng)當(dāng)尊重河流自然屬性，維護(hù)河流自然形態(tài)，在保障防洪安全前提下優(yōu)先采用生態(tài)工程治理措施。原則上禁止一切對(duì)河勢(shì)安全與生態(tài)環(huán)境保護(hù)不利的開(kāi)發(fā)利用行為，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)岸線保護(hù)區(qū)的監(jiān)督管理，已侵占的岸線要限期予以恢復(fù)[4]。

3.2.2 保留區(qū) 岸線保留區(qū)為暫不具備開(kāi)發(fā)利用條件或?yàn)橐?guī)劃防洪工程、水資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)預(yù)留的岸線，充分兼顧將來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，為遠(yuǎn)期發(fā)展預(yù)留空間，做到遠(yuǎn)近結(jié)合、持續(xù)發(fā)展。原則上不應(yīng)進(jìn)行岸線開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展確需利用保留區(qū)的，應(yīng)經(jīng)過(guò)充分論證（提出論證方案），并按照有關(guān)法律法規(guī)履行相關(guān)水行政許可手續(xù)[5]，方可開(kāi)發(fā)利用。

3.2.3 控制利用區(qū) 岸線控制利用區(qū)重點(diǎn)針對(duì)岸線開(kāi)發(fā)密集河段。現(xiàn)狀可能對(duì)防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定、供水安全、生態(tài)環(huán)境造成影響的河段，須調(diào)整其開(kāi)發(fā)利用方式或開(kāi)發(fā)利用用途;嚴(yán)格控制新增開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目的數(shù)量和類(lèi)型，合理控制整體開(kāi)發(fā)規(guī)模和強(qiáng)度;新建和改擴(kuò)建項(xiàng)目必須嚴(yán)格論證，不得加大對(duì)防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定、供水安全、航道穩(wěn)定的累計(jì)不利影響[6]。

3.2.4 開(kāi)發(fā)利用區(qū) 岸線開(kāi)發(fā)利用區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)須符合岸線規(guī)劃管控要求，嚴(yán)禁建設(shè)與規(guī)劃不符的項(xiàng)目，須符合依法批準(zhǔn)的流域綜合規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、航運(yùn)發(fā)展規(guī)劃等;堅(jiān)持“深水深用、淺水淺用”，優(yōu)化貼岸企業(yè)布局，減少岸線多占少用和占而不用現(xiàn)象，推進(jìn)岸線效益最大化。

3.3 推進(jìn)岸線清理整治與修復(fù) 應(yīng)將淮河岸線的清理整治擺上突出位置，采取扎實(shí)措施，有力有序推進(jìn)。按照岸線管控要求，組織開(kāi)展“查、關(guān)、治、罰、退”淮河岸線保護(hù)活動(dòng)。全面摸清淮河干流岸線利用情況，排查非法侵占岸線情況，清理整治違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目和占用岸線行為，開(kāi)展岸線生態(tài)修復(fù)，改善水環(huán)境，加強(qiáng)岸線資源保護(hù)。

3.4 建立科學(xué)高效的管理體制 完善省市管理與區(qū)域管理相結(jié)合，各部門(mén)、各地方分區(qū)分段管理的岸線管理體制。建立省市與區(qū)域岸線管理執(zhí)法的日常聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)岸線管理執(zhí)法能力建設(shè)，嚴(yán)厲打擊河湖管理范圍內(nèi)各類(lèi)違法違規(guī)行為，確保淮河岸線整治工作的順利進(jìn)行。加大生態(tài)文明建設(shè)宣傳力度，鼓勵(lì)引導(dǎo)沿線群眾、企業(yè)積極支持參與，為整治工作營(yíng)造良好氛圍。以淮河岸線保護(hù)與利用規(guī)劃成果為基礎(chǔ)，積極探索淮河岸線資源管理、集約高效利用的長(zhǎng)效機(jī)制。建設(shè)淮河岸線資源管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)，開(kāi)展智慧化、精準(zhǔn)化管理[3]。

4 結(jié)語(yǔ)

淮河岸線是不可再生的寶貴資源，是沿河地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體。一方面，遵循打造美麗淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶的原則，堅(jiān)持新發(fā)展理念;另一方面，綜合考慮沿淮城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，協(xié)調(diào)各行各業(yè)的利用需求，統(tǒng)籌防洪除澇、交通航運(yùn)、生態(tài)環(huán)境、飲水安全等需求，協(xié)調(diào)河流岸線自然屬性與經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)功能的關(guān)系，探索實(shí)現(xiàn)在保護(hù)中開(kāi)發(fā)利用，在開(kāi)發(fā)利用中保護(hù)的發(fā)展良性模式。科學(xué)配置淮河岸線資源、強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，建立健全長(zhǎng)效管理機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)淮河岸線高水平保護(hù)與高質(zhì)量利用。

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（責(zé)編：張宏民）