黨建何以引領社區自治？

王世強

摘 要：中國特色社會主義進入新時代，社區自治進入了一個新的發展階段。中國共產黨依托其政治權威有效引領社區自治的發展與創新，助推社區自治取得顯著成效，并進一步加強了基層黨組織的能力建設。黨對社區自治的引領具有必要性，體現在保障社區自治制度發展完善的核心要素，適應新形勢下黨建新任務的內在需要及堅持以人民為中心的必然要求。在此基礎上，中國共產黨深化對社區自治的引領機制，建立了協同聯動機制、規范糾偏機制、示范帶動機制、整合延伸機制。推動黨建引領社區自治的創新發展有利于在新形勢下發揮黨的優勢，應從平臺創新、組織創新、服務創新和動員創新等方面對其進行推動。

關鍵詞：新時代;黨建引領;社區自治;社區治理

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）06-0055-10

社區自治，即社區地域范圍內的居民通過民主協商討論社區公共事務，依法實現自我管理、自我服務和自我監督的過程。社區自治是社區治理的一種基本形態，社區治理的生命力在于社區自治。社區自治與農村的村民自治相對應，是當前我國城市基層群眾自治的基本體制。社區自治是與我國的政治、經濟和社會發展階段相適應的基層民主制度，其發展具有動態性和波動性。改革開放推動了國家向社會放權，社會自治空間逐步擴大。如果以1989年《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定在城市設立居民委員會為起點，社區自治在我國城市的發展已有32年。黨的十八大以來，社區自治的發展較為迅速，居民參與的群體數量、途徑形式和領域范圍都得以顯著擴展。在發展態勢上，隨著社會結構的根本性改變，社區管理模式從“管控模式”轉向了“自主治理模式”，社區自治的視角從“一維管理”轉向了“多元共治”[1]。社區自治的前提是堅持黨的領導，這是貫穿社區自治工作的生命線。黨的十九屆四中全會提出“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制”，為社區自治的發展指明了前進方向。黨建引領社區自治是指基層黨組織引領廣大城市社區居民根據自身意愿，通過一定的程序依法自主管理社區事務的過程。我國社區治理呈現出高度的政黨引導型特征，執政黨高度重視對社區自治發展方向的引領，并不斷完善和創新對社區自治的引領機制。

當前，學術界對黨建引領社區自治問題的研究不斷增多，主要分為三個方面。第一，多數學者認為黨組織的領導可以有效促進社區自治的發展。總的看來，居民自治和社區建設都離不開社區黨建工作[2]。社區黨組織幫助各類自治組織和居民群眾解決各種實際困難，及時補位、有效引領，使社區自治領域得到進一步拓展[3]。黨組織能夠發揮利益表達、利益綜合的職能，為實現群眾的具體利益而努力[4]。第二，一些學者聚焦于基層黨組織對社區群眾組織的作用機制。基層黨委政府通過體制性吸納、黨建功能的生活化運作和組織行動的雙向嵌入，將群眾組織納入基層黨建體系[5]。農村基層黨組織創造了“兩票制”農村黨支部選人機制，推動了黨內民主與黨外民主的有機結合[6]。第三，部分學者關注到基層黨建創新對社區自治的推動作用。“黨群共治”模式抓住了影響村域基層黨建創新和村民自治有效實現的薄弱環節，創新了村民自治的有效實現形式[7]。推行在村民小組一級建立黨支部和村民理事會，運用“黨建+”理念，既強化了農村基層組織建設，又提高了村民自治水平[8]。總體來看，學術界對黨建引領社區自治的內在邏輯、運行機制和創新發展的分析還不夠深入。黨建引領社區自治的發展完善，不是基層黨建與社區自治的淺層探索或粗略整合，而是在明晰黨建引領社區自治基本邏輯基礎上，探尋新時代黨建引領社區自治的運行機制與發展策略的過程。本文的研究問題是：中國特色社會主義進入新時代后，在中國共產黨推進基層黨建和加強社區自治的進程中，如何認識黨建引領社區自治的內在邏輯？黨組織通過何種機制對社區自治的發展進行引領？在新形勢下如何進一步推動黨建引領社區自治的創新發展？

一、新時代黨建引領社區自治的內在邏輯

就社區自治的運行邏輯而言，它兼具中央政府外部驅使和地方政府自我推進的特征[9]。在新時代，發揮黨對社區自治的引領作用不僅是可行的，而且是必要的。中國的社區治理實際上是包含黨政治理與社區自治的共同治理。黨對社區自治的引領有其內在的邏輯。

（一）保障社區自治制度發展完善的核心要素

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，這種政治權威決定了中國共產黨在社區居民自治制度中起著主導作用。在新時代，黨建引領是社區居民自治制度完善和發展的核心要素。基層社會的制度規則與國家制度體系不是互相割裂的，而是互相銜接的關系。社區自治不是絕對的、無限制的自治，而是一種“有限自治”的形態。社區自治必須與科層組織、市場和社會相聯系才能有效運作，必須處于國家制度和執政黨制度的約束之下。社區自治是關系到我國基層社會穩定的重要制度，中國共產黨不可能對其放任自流，必須加強規范和引導。

提高社會治理的法治化水平必須用“規則治理”替代“權力治理”[10]。黨的十八大以來，中國共產黨加強黨對基層自治工作的領導，使黨的領導核心作用、社區建設發展、基層群眾自治事業得到同步加強。中國共產黨通過加強對社區自治工作的引領，進一步鞏固了黨在城市社會的執政基礎，適應了城市治理現代化的發展要求。制度建設是善治的基礎性條件，依法治國是中國共產黨治國的基本方略。中國共產黨注重在宏觀層面完善黨建引領社區自治的制度設計，并以此推動社區自治的發展。黨建引領是保障社區自治體系完善發展的核心要素，為了確保對社區自治的引領能夠形成良好制度環境，中共中央制定了一系列相關政策，以法定賦權方式保障社區自治的穩健發展。2018年11月，中共中央頒布《中國共產黨支部工作條例（試行）》，明確指出社區黨支部對隸屬本社區的各類組織和各項工作進行全面領導。2019年5月，中共中央辦公廳印發《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，明確要求健全黨組織領導下的社區居民自治機制，有力地加強了黨對城市工作的領導。2020年1月，中共中央修訂出臺《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》，首次明確提出鼓勵黨員到社區為群眾服務。2020年7月，中共中央印發《中國共產黨基層組織選舉工作條例》，為基層黨組織的換屆選舉和作用發揮奠定了基礎。此后，經過完善和細化，中共中央、國務院在2021年7月印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，進一步完善了黨全面領導基層治理的制度機制。中國共產黨制定出臺的這一系列政策文件，對于黨建引領社區自治的完善具有重要作用。首先，這一系列政策文件是在黨的十八大以來新的基層黨建工作實踐基礎上出臺的，符合新時代的形勢發展需要。根據治理現代化的要求，制定或修訂出臺關于黨建引領社區自治的政策文件，是中國共產黨健全基層黨組織建設及完善對基層治理領導的重要體現。其次，這一系列基層黨建和基層治理相關政策的出臺強調了黨對社區自治工作的領導地位，明確了基層黨組織的領導職責，使黨對社區自治工作的領導效能得到進一步提升。最后，這一系列基層黨建和基層治理相關政策推進了社區居民自治制度的發展。社區居民自治制度的發展有利于構建一個縱向貫通、橫向協調的網絡體系，進而保障社區自治事業的持續健康發展。黨通過強化對城市社區的政治引領、思想引領和組織引領，加強對社區居委會換屆選舉工作的領導把關，避免基層社區的組織癱瘓和治理失敗，使社區自治工作得以順利推進。中國共產黨堅持黨要管黨和從嚴治黨，進一步完善城市基層組織建設，確保黨建引領的堅強有力。

（二）適應新形勢下黨建新任務的內在需要

在中國特色社會主義進入新時代后，中國共產黨面臨嶄新的社會形勢、社會矛盾與社會問題，這要求中國共產黨不斷提高發展中國特色社會主義的能力，適應中國特色社會主義發展的新任務、新要求。在這一進程中，中國共產黨加強對社區自治的引領功能，推進黨建引領社區自治機制的創新與發展。

中國共產黨肩負著到2035年基本實現社會主義現代化的使命任務，在全面建成小康社會的基礎上，需要深入推進社會治理領域的改革創新，進一步提高社會治理體系和治理能力的現代化水平。中國特色社會主義進入新時代后，國家-社會關系經歷著從同構到分野的歷史轉型，黨的治國理念從凸顯階級性向注重社會性轉變，從強調階級分化向注重社會整體利益轉變。對此，黨的十八大報告提出建設服務型馬克思主義政黨，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。為了達成這一目標，中國共產黨需要以滿足人民群眾對美好生活的向往為奮斗目標，發展和創新黨建引領社區自治的機制。此外，中國共產黨在推動服務型政黨建設的進程中，也要不斷增強對基層社會建設的引領能力，進一步夯實基層黨組織建設，提高處理政黨與社會關系問題的能力。為進一步鞏固黨的執政基礎和加強黨的執政能力建設，就要有效加強基層黨組織建設。中共中央辦公廳印發的《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》提出，“城市基層黨組織是黨在城市全部工作和戰斗力的基礎”，只有不斷鞏固黨在基層工作中的領導地位，才能不斷提高黨的組織和工作覆蓋面，實現黨的執政方式和執政理念的現代化。中國共產黨為了實現以上目標，就需要突出其對社區自治的領導核心作用，不斷完善對社區自治的引領機制。為此，黨在實踐過程中不斷總結經驗，有效地推動了黨建引領社區自治的發展。

（三）堅持以人民為中心的必然要求

基層黨建的目標是永葆黨員的先進性和純潔性，密切黨與群眾的血肉聯系。“堅持以人民為中心”要求黨組織在基層工作中必須貫徹執行黨的群眾路線，在社區治理中彰顯人本化和民主化特性。社區自治作為基層民主的一種有效形式，有助于不斷擴大公民的民主權利，因而不能出現停滯或萎縮的局面。黨建引領社區自治著眼于中國共產黨帶領廣大人民群眾依法管理自身事務和實現當家作主，通過教育群眾、服務群眾和賦權群眾，凝聚社會最廣泛力量并使其參與社區自治。人民民主和黨內民主是相輔相成、互相促進的關系，二者的有效銜接能夠促進社區自治的順利發展。因此，推動黨建引領社區自治是堅持以人民為中心的必然要求。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將“堅持以人民為中心”的思想方略貫穿于治國理政實踐之中，從各個方面改善人民群眾的生活面貌，社區居民自治制度也實現了創新和發展。中國共產黨為確保在社區自治中始終堅持以人民為中心的宗旨，采取了多方面措施。首先，尊重和保障居民參與社區自治的民主權利和合法利益，充分發揮居民在社區自治中的主體作用。社區自治的出發點和落腳點是“以人民為中心”。社區自治不同于以行政權作為運作基礎的社區管理，它主要依靠居民的廣泛認同進行自我運作。中國共產黨認可公民依據民主規則維護自身合法權益的權利，承認民間自治組織自我運作管理的空間，尊重社區居民的自主參與意愿。其將群眾路線作為加強和完善社區治理的根本原則，以保障社區居民的民主權利，讓廣大居民成為社區自治的權利主體、決策主體和監督主體。其次，提出打造服務型黨組織的建設方案，強化黨組織服務群眾、聯系群眾的功能。在社區自治中拉近與群眾的距離，及時回應群眾訴求，解決群眾的實際困難。最后，發揮黨組織凝聚人心的作用，動員社會多元力量參與社區自治。中國共產黨提出“打造共建共治共享的社會治理格局”的新目標，該目標追求社區自治持續性、穩定性和協調性的整體平衡，強化了社區治理中的居民參與導向，標志著執政黨對基層社會的現代性整合進入了新階段。促進社會公平正義是中國共產黨的價值追求，中國共產黨充分激發人民群眾在社區自治中的意愿和作用，保護人民群眾在社會創新中的內源性創造力，推動基層民主制度的全面發展。

二、新時代黨建引領社區自治的運行機制

自我國基層群眾自治制度建立開始，黨的領導與社區自治的發展就密不可分。就黨建引領社區自治的運行效果而言，提高黨建引領的運行效率和工作績效需要建立適應性的治理工具，以促進社區自治的良性運行。在中國的黨政制度下，黨對社區自治的引領不是直接的干預或控制，而是以協同、規范、示范和整合為主要內容的推進機制。中國共產黨為了加強引領效果，建立特定的運行機制和工作程序，推進自治結構的整合重塑，從而使黨建引領具有了制度性特征。黨建引領這一制度所體現的權力關系，加深了基層群眾對社區居民自治制度的準確理解，使其能夠更加自覺地接受中國共產黨的領導。

（一）協同聯動機制

黨組織與社區其他組織的合作強化了組織間協同關系。在城市走向現代化的進程中，社區治理呈現出分層化、多元化和網絡化特征，社區政治組織、經濟組織、文化組織和群眾團體組織等多元力量共同提供社區公共產品，并在相互影響和博弈中推動社區發展變化。社區黨組織是構成社區多元組織體系的一種組織，其所掌握的能力、信息和資源也是相對有限的。中國共產黨提出打造共建共治共享的社會治理格局，意味著社區管理權力的運作具有共享性，即要求基層黨組織必須與社區其他組織充分協作，共同解決城市社區運作面臨的問題。社區黨組織依托有形平臺載體來實現與其他組織的協同，如果這種作用能夠影響其他組織并內化為持續的行動，就實現了有效的組織聯動。習近平指出，“改革全面發力、多點突破、縱深推進，著力增強改革系統性、整體性、協同性”[11]。要想構建社區內黨組織與其他組織的良性協同機制，就要破除政府、企事業單位、學校和社會組織等不同黨建主體之間的工作阻隔。組織間的協同聯動機制實現了黨建工作模式的延伸，使社區建立了跨部門、跨單位聯動的自治機制，確保社區成員在行動上與黨組織保持一致，由此完善了社區自治組織體系構架和管理機制，促進了社區自治的協同創新和可持續發展，有助于實現區域共建及協同合作。

社區不同子系統的協同聯動促進了社區自治的良性運行。不同系統在動態運作過程中建立同步協作關系，是構建高效社區自治運行機制的關鍵。新時期，為了有效應對基層社會的復雜環境和多種矛盾，中央多次明確政策指向，提出新的工作要求，使基層發展的整體性和協同性不斷增強。正如袁方成所指，社區制是一種“有限治理”的社會性治理形態[12]。基層組織只有擺脫單打獨斗、各自為政的狀態，打破彼此之間的信息不對稱，并加強協同聯動，才能提升黨建工作效率和構建社區自治新格局。協同聯動機制應包括政策、管理、資源和程序等核心要素，其中基層黨組織與社區居民委員會、居務監督委員會的協同聯動尤為重要，通過使黨的群眾工作系統、群眾自治系統和民主監督系統形成協同運行機制，找到多元組織中公共利益的最大公約數，進而調和國家管理與社區自治之間的矛盾，實現黨的領導、政府治理和居民自治的良性互動。進一步厘清各系統的職責與系統間關系，避免發生黨政不分、以黨代政的問題，是優化系統運行機制、促進要素發揮和形成工作合力的關鍵。

（二）規范糾偏機制

規范糾偏是黨建引領社區自治的重要機制，是確保社區自治全面貫徹執行黨的政治路線的必要手段。黨組織不僅是促進社區自治發展的力量，也是規范社區自治行為的力量，發展與規范并重是保障社區自治有序發展的必要前提。中國共產黨是中國先進文化和先進生產力的代表，決定了其能夠成為中國社會發展和社會建設的引領者。從社區自治有序發展的視角看，社區自治實踐中存在著“脫離規制”“非理性競爭”的問題，社區自治主體由于利益分化而引發矛盾沖突，提高了社區自治的成本。在國家與社會的各種力量之中，只有中國共產黨具有總攬全局、協調各方的權力資源，有資格在法律和政策范圍內對社區行政管理系統進行規制。規范糾偏并不意味著黨組織要代替社區居務監督委員會的功能，而是要通過政治上、思想上和組織上的把關，防止社區自治中出現背離黨的基本路線的情況。習近平指出，“我們黨作為馬克思主義政黨，必須旗幟鮮明講政治”[13]。有效的規范糾偏機制使社區自治的發展符合執政黨的政治邏輯，使黨員群眾深刻認識到黨的思想原則、政治原則和組織原則對社區自治工作的指導意義，使基層黨員在社區自治中自覺維護黨中央權威、維護黨的團結一致，從而更加全面地樹立政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識，自覺支持落實黨中央關于群眾自治的各項決策部署，落實黨關于社區治理的方針路線，進而推動城市社區管理從行政化管理向自治管理的方向轉變，從政府包辦向政社協同轉變，解決政府不放權、放權不到位的問題。通過加強黨組織的領導把關功能，規范城市社區“兩委”換屆選舉工作，對政策落實、人員選拔和流程步驟進行嚴格把關，防止政治素質不合格的人選進入社區領導班子，防止選舉過程中出現拉幫結派、賄選或黑惡勢力操縱等問題，解決社區自治中出現的畸形化、非理性的問題。作為黨建引領重要方式的規范糾偏機制正是這一職責的具體體現。通過規范糾偏機制，推進黨對社區自治工作的政治引領，社區自治成為黨領導下發揚民主和依法辦事的重要制度。

（三）示范帶動機制

示范帶動機制的主要實踐形式是黨員干部憑借政治素養和道德修養，發揮對社區群眾的帶頭作用，其鮮明特征是示范主體和客體的共同參與性。社區居民的自治意識和能力仍然薄弱，需要由黨員干部進行示范帶動。示范帶動的發出者和接收者都處于同一場域，可以營造出一種特定的凝聚發展合力，激發了廣大居民積極參與社區自治的內心情感，強化了先進典型和成熟經驗的示范效應，這是空洞的說教方式所無法比擬的。在當前社區自治實踐中，居民的自主參與意識、政治參與能力存在不同程度的薄弱問題，這與居民政治素養不能適應社會環境的變化有關，需要執政黨進行強有力的示范帶動。中國共產黨將先進的執政理念和價值觀導入國家和社會的各個領域，使各領域的具體工作與執政黨的理念同步，達到帶動社會和改造社會的目的。從運行邏輯上講，面對社區自治參與率低的現實情況，執政黨首先用先進理念帶動城市基層黨組織和黨員，實現政黨系統內部的帶動，這是機制的“內帶動”階段;然后用先進理念帶動城市社區的各個組織和成員，這是機制的“外帶動”階段。示范帶動機制作為以點促面、以面帶點的工作方法，其常態化、組織化和程序化特征使黨員能夠持續地對社區不同受眾實施引導。示范帶動機制所具有的激勵性特征，使黨員能夠帶動社區力量主動貢獻、自覺參與社區自治，強化群眾在思想和行為上的主動性、合理性。示范帶動機制憑借其在內容和形式上的標桿作用，可以在社區多元化以及欠缺自治意識和自治能力的情況下，推動區域范疇內共同性的形成。示范帶動機制所承載的黨員先鋒表率意識能夠對社區自治參與者的能力建設起到助推作用，使其獲得指向性的角色定位和行動路徑。實踐中，一些地區通過建立黨員示范崗、文明創建和黨群結對等形式，實現了社區黨建與社區自治之間的無縫對接。在某種意義上，示范帶動機制強化了黨員在社區自治中的政治角色，鞏固了黨組織的政治權威，提升了社區自治的運行效果。

（四）整合延伸機制

整合延伸機制是指通過在社區組織中建立黨組織，加強對社區自治參與主體的利益關系協調，有效延伸了黨組織的工作手臂。對于一個處于快速變化中的社會而言，發揮執政黨對社會的強有力整合作用是十分必要的，其主要功能是將社會力量整合進由其主導的社會共同體之中。社會治理現代化戰略的提出表明黨對通過整合社會力量以推動社會發展的重視，并力圖強化社會治理中的國家因素。在全新的社會環境和政策目標下，中國共產黨著手對社區力量和治理資源進行多維聚集整合。從政黨-政府-社會關系視角來看，政黨對政府和社會領域的作用是嵌入式的，即“嵌入式整合”。整合延伸機制中黨組織所具有的嵌入性和拓展性，促進了黨組織影響力的有效擴展，即通過在社區組織中建立黨組織、推薦黨員委員和選派黨建指導員等手段，把黨的政策思路植入到社區組織的機體之中，以高效且具有滲透性的嵌入方式，促成社區構成體系從“低整合”向“高整合”方向發展，有效提升社區自治主體的參與意識。黨領導全國人民共同抗擊“新冠疫情”的實踐經驗表明，有機整合的社會生活共同體是國家抵御危機和維持運轉的基礎所在。對社區層次的整合是對更高層次進行整合的基礎。在黨建嵌入社區組織的過程中，中央要求“建立黨建引領下的社區居民委員會、業主委員會、物業服務企業協調運行機制”[14]。黨通過整合延伸機制強化了對社區組織的再整合，以法治化方式構建社區組織的理性對話平臺。“嵌入性”提高了黨組織對群眾自治組織、業主自治組織和社區社會組織的影響力和整合力，黨組織承擔了“黏合劑”和“催化劑”角色，更加有效地增強了社區自治主體的身份認同感，凝聚了自治主體間的合力。通過對社區組織的制度嵌入、政策嵌入和人事嵌入，黨組織在社區自治中的權威領導地位得以穩固，推動了黨建引領在社區實踐中的落地實施。

三、“四維驅動”：新時代黨建引領社區自治的創新發展路徑

在國家治理現代化的過程中，社區自治體制也需要相應的創新發展。新時代，中國共產黨在推進基層民主建設過程中加強整體化制度創新，充分發揮黨組織在基層治理中的功能優勢、主體優勢和資源優勢，將基層黨建的要求與社區自治的發展有機結合，營造出社區發展的新面貌。在實踐中，形成了杭州市下城區“十項長效機制”、寧波市招寶山街道“三級三商三流轉機制”、鄭州市金水區“黨建引領、七駕齊驅模式”、上海市健康街道“DNA團隊模式”等特色鮮明的黨建引領社區自治創新案例。

在黨組織的引領和推動下，一方面，破解既有的體制性約束，對社區自治的實施路徑進行大膽探索，推動自治創新與自治需求的匹配對接，為社區自治的發展注入新的動力和活力;另一方面，把握社區自治創新的發展方向，影響社區自治創新行為的趨勢，有效地塑造了社區自治創新的模式與策略。為促進黨建引領機制創新與社區自治長效發展的深度互融，本文試圖構建由平臺創新、組織創新、服務創新和動員創新“四維驅動”的黨建引領路徑。

（一）平臺創新：推進黨組織領導下社區自治平臺的制度化

社區自治因欠缺黨群關系的平臺互動機制而產生“內卷化”問題。在黨政體制下的社區建設過程中，基層黨組織的軟弱渙散導致了黨建引領作用的虛化，進而削弱了社區自治工作的抓手。社區治理現代化的現實需要推動了黨建引領機制在縱向和橫向上的拓展，突破了傳統科層制的局限性。互動和溝通是社區自治的必要前提，而平臺創新則有助于實現這一目標。社區居民的自治訴求通常涉及多個主管部門，如果部門間缺乏溝通、互不協作，會降低居民的自治參與意愿及效果。可見，圍繞社區自治中的平臺創新是推進黨建引領的重要邏輯。簡而言之，如何有效且高效地構建黨領導下的社區自治平臺是貫穿平臺創新的重要主題。制度化是推進黨建引領社區自治進一步完善的基礎保障。具體而言，黨建引領的平臺創新包含三個具體方面。

第一，多元互動平臺的制度化。基層政權體系對社區自治的精準要求，在一定程度上超越了黨政體系的治理分類。黨建引領機制的創新推動了多元協商的制度化。應以包容型治理為思路，打破傳統的封閉式社區參與模式，在清晰界定各主體職責、權屬關系和制定工作清單的基礎上，建立以社區黨組織為引領、社區居委會為管理主體、物業公司、業委會和居民代表共同參與的聯動機制，將利益相關方納入新的平臺領導，構建社區重大事項解決平臺，在制度上確保黨對社區自治發展方向的引領。

第二，社區居民議事平臺的制度化。不同于社區民主選舉，協商民主可以貫穿于社區政治活動的全過程[15]。社區自治是一個開放參與的過程，是居民的公共精神和參與意識充分表達釋放的過程。新時代，居民不再只是社區治理的對象，更應該成為社區公共事務的決策主體。將“賦制”“賦權”“賦能”相結合[16]，在居民代表大會以外成立內生性的居民議事協商架構，以其為載體搭建自治平臺，打破自治主體間的信息壁壘和信息區隔。凡是涉及群眾切身利益的重大決策，都在黨組織的領導下將居民納入社區決策議程設置之中，使社區內生秩序與國家秩序形成有機結合。

第三，黨群溝通平臺的制度化。通過建立黨群協調協會、黨代表工作室和黨群共建工作站等平臺，以面向全體居民的平臺為載體，打破隸屬關系限制，形成黨組織與群眾密切聯系的溝通機制。在這個意義上，當前黨建引領社區自治的創新主要是以政社互動平臺為載體，將平臺建設目標納入黨建工作內容，從而使社區多元主體的意志傳導至黨建實踐。黨建引領由此獲得新型管理服務載體，為黨組織的有效引領提供動能。據此，構建制度化的平臺機制，進而平衡“黨內民主”與“人民民主”的關系，是新時代社區自治發展的基本方向。

（二）組織創新：促進黨組織嵌入社區自治體系的重構

黨建引領工作具有鮮明的組織性，是促進組織發展和完善的重要路徑。從黨建引領的運行邏輯來看，黨對社區自治的引領具有組織發展和組織整合的特點。這一創新不僅擴展了“黨組織-社區組織”的互動空間，而且擴展了基層黨建的組織外延。在具體的社區實踐中，黨社關系的辯證性主要表現為黨建塑造自治與自治促進黨建相輔相成。因此，黨建引領的創新需要從組織創新的實踐邏輯去審視基層黨建。

第一，構建“一點多元”大黨建格局。多中心治理理論對社區自治的發展具有指導意義，各地主動培育社區社會組織參與社區協同治理。創新黨建引領的體制和機制，需要在現有組織類別多樣化的基礎上進行重新整合。以往，基層黨建格局中的“碎片化”問題比較突出，而基層黨建的系統性要求社區必須從“碎片化”走向“整體性”實踐。在社區場域中，構建以街道黨工委為核心、社區黨組織為中堅、駐地單位黨組織為結點的大黨建格局，通過組織覆蓋促進功能提升，以此強化黨建的影響范圍，擴展黨建的作用空間，為黨建引領社區自治提供適合的工作平臺，對社區自治工作的開展形成有力支撐。

第二，完善黨組織與社區組織雙向嵌入機制。在社區治理實踐中，很多地區推行社區黨組織書記和居委會主任“一肩挑”，強化了基層黨組織的政治引領功能。受工業化、信息化和網絡化快速發展的影響，城市基層的組織形態正在分化重組，居民自發成立的社區組織蓬勃發展，使居民的自治參與有了多樣化的載體。黨組織與社區組織并非互相割裂的孤立狀態，應探索兼職委員機制，建立轄區單位黨組織負責人兼任社區黨組織委員制度，以“組織合作化”解決社區條塊分割、黨政分工不協調的問題。

第三，健全黨領導下的民主選舉制度。民主選舉制度是社區自治制度的基石。在黨的領導下，探索實施基層黨組織公推直選、社區居委會直選和業主委員會海選。例如，一些地區創新居委會選舉制度，擴大選舉主體范圍，放寬候選人條件，改革候選人提名方式，有效保障群眾直接參與選舉的民主權利。這一措施的意涵是，以社區的組織體系為載體，通過黨組織與社區其他組織的聯結機制，明確黨組織的影響和引領職責，實現黨內民主與人民民主的有機結合，進一步增強社區成員參與自治的意識。可見，黨建引領的組織激活強調的是群眾自治實踐所蘊藏的政治性，即最終以組織引領的方式轉化為社區組織體系的自治動能，形成組織創新的良性發展。

（三）服務創新：完善黨組織及黨員服務社區群眾機制

政黨使國家的社會生活制度化，使社會的各種要求制度化地反映到決策層中。城市社區是各類公共服務高度集中的區域，各類服務問題細小瑣碎、相互交織，這要求社區自治必須著眼于公共服務的長期發展進程。相對于“自治”的抽象性而言，“服務”是具體的、微觀的。以社區服務激活社區自治，將社區自治置于具體的社區公共空間中，不僅具有必要性，而且也具有相當大的可行性。培育社區內部的自助、互助是激活社區自治的重要前提，發揮社區自我支持網絡的可持續效應有助于社區共同體意識的形成。解決民生問題是推進社會治理創新的第一要務，社區服務是發展社區自治權利的基礎，基層黨建引領下的服務創新展示了社區自治的獨特風貌。通過服務群眾和教育群眾，黨群關系達到“同心圓”的境界。在這個意義上，社區服務的發展狀態是衡量社區自治效果的重要標志。

第一，社區自治目標寓于社區服務之中。社區服務為社區自治的發展提供了土壤和空間，促進了社區居民自治制度的完善。“建設服務型執政黨”目標的提出表明，只有黨的建設內嵌于服務群眾的過程之中，基層黨組織才能獲得更多的生機和活力。黨組織將促進社區自治的權利目標扎根于服務群眾過程之中，針對群眾的公共服務和公共管理需求，深入到具體的公共服務事件之中，瞄準群眾迫切需要、最緊急的事項進行優先處理。

第二，形成專業化和精細化的服務引領機制。在社會治理重心不斷下沉的趨勢下，社區自治所涉問題越來越貼近居民日常生活訴求。應推進社區服務向專業化、個性化和社會化的方向邁進，構建完善的社區服務供給網絡，建立問題提交和反饋機制，積極向群眾征求意見，持續滿足社區居民的服務需求，實現社區服務機制的精細化。通過明確解決問題的責任，提升居民的幸福感和獲得感，樹立基層黨組織在群眾中的良好形象，為自治工作的深入開展提供動能。例如，北京市黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”構建了到基層一線解決問題的常態化機制，以高效簡約的制度內渠道回應居民需求，實現了服務引領從“制度”到“實踐”的跨越。

第三，構建黨員分類動員服務機制。黨員的政治覺悟水平是黨群關系發展的關鍵，激發黨員政治動能的重要方式在于重塑黨員服務群眾的意識。在承認黨員主體差異化的基礎上，對社區的流動黨員、在職黨員和自管黨員按照服務功能進行分類，設置相對應的黨員服務組織，使隸屬不同系統、具有不同背景的黨員都能參與到社區服務中來。通過回應群眾呼聲、反映群眾意見、解決群眾問題，有效回應群眾的自治參與訴求，并提升黨員群眾的社會生活共同體意識。總之，公共服務連接著群眾對公共事務的基本感知，只有先從關注集體性的社會生活開始，才能逐步激發群眾對社區自治的認知，再延伸到參與政治、經濟和文化事務的自治。以面向群眾的公共服務為途徑，使黨員的政治素養嵌入到社區互動過程中實現再生產，帶動群眾政治素養的提升。

（四）動員創新：黨組織激發社區自治力量參與活力

居民增能、骨干培養和組織賦權是社區自治發展的必要條件，社會動員是社區自治的基本行動路徑。黨的十八大以來，中國共產黨在動員社會力量參與社區自治方面進行了創新探索，推動社會力量在社區自治中發揮了更大作用。黨組織通過整合社會單位、個體兩方面的資源和行動參與社區自治，力圖解決單個組織或個體無法解決的治理難題。多元社會治理理論認為，層級官僚制存在過分看重層級節制體制、溝通渠道有限和缺乏變革創新等問題，因此，其并不能完全適應當代社會治理的需要，多元治理意味著主體間的合作、共享和信息傳遞。動員創新主要包含三個方面：一是動員理念的創新;二是動員方式的創新;三是動員內容的創新。動員理念的核心是“依靠群眾、發動群眾、組織群眾”;動員方式的核心是思想教育、法制建設、利益引導;動員內容的核心是思想動員、觀念動員、行動動員、資源動員。動員理念、動員方式和動員內容三者之間存在著多向且復雜的聯系。動員理念是前提，動員方式必須在正確科學的動員理念下才能有效實施，動員內容隨著動員理念和動員方式的變化而變化。

第一，轉變社會力量動員方式。早期的社區自治主要源于國家政治的推動，單位制社區的解體破除了居民對社區的依附關系，居民個體的自主性日益增強。在國家空間與社會空間適度分離的背景下，黨組織整合自治力量的方式從單純的政治動員向多元的利益協調轉變。在提升社區認同度的基礎上，改變以往行政指令式動員方式，更多地在平等協商的基礎上，綜合運用政治手段、經濟手段和法律手段，以信任互惠為原則進行資源整合、調動，自治主體的參與資格并不受其社會地位和經濟地位的影響。通過外部挖掘和內部動員，發揮黨組織在宣傳倡導、資源整合上的優勢，調動社區居民、社區精英和駐地單位參與社區自治，形成對社區邊緣群體和流動人口的帶動效應。例如，以公益創投方式吸引駐地單位認領項目，實現潛在的社區自治主體被不斷激發的效果。

第二，擴展社會動員網絡。隨著城市社區開放性和流動性的不斷增強，社區成員結構的“異質性”愈發突出，社會組織的發育擴展了社會公共空間，要求社區治理從“封閉治理”走向“開放治理”。扁平化社會的治理理念的特點是“眾治”[17]。社會動員面向的不單是“體制內”群體，而是社區內部分散化的多元群體。通過建立組織間連接紐帶，突破行業、地域和所有制性質的限制，構建完善的社區自治資源整合體系。不斷增強與駐地單位、結對共建單位的橫向聯結，充分利用社區現有基層組織和社會組織的力量，協調社區內部各類資源打造社區自治共同體。

第三，建立常態化動員機制。早期的動員主要是與基層民主選舉有關的政治動員，在某種意義上，周期性的動員機制限制了通往常態化的動員實踐。當前，居民不再滿足于單純的民主選舉參與。無論是對公權力部門的動員，還是對社會主體的動員，均需要形成常態化的動員機制，以動員機制的演化推動參與機制的演化，實現從常態化的“微自治”向周期性的“大自治”的發展，進而促進社區自治體系的常態化發展。此外，還須提升“群眾-社區”的政治關聯度，擴展居民參與社區自治的形式與途徑，對居民進行政治參與訓練，提高居民的政治民主素養。居民得以突破傳統家族思維的局限，從注重參與利己性家族事務擴展到參與利他性公共事務，如此便可避免社區自治過程中的形式化和表面化，使之呈現出直接而顯著的治理績效。

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[責任編輯：李 堃]

How Does Party Building Lead Community Autonomy

—Logic， Mechanism and Development Path

Wang Shiqiang

（Capital University of Economics and Business， Beijing 100070）

Abstract：

Socialism with Chinese characteristics has entered a new era and community autonomy has entered a new stage of development. Relying on its political authority， the Communist Party of China effectively led the development and innovation of community autonomy，promoted community autonomy to achieve remarkable results，and further strengthened the capacity-building of grass-roots party organizations. It is necessary for the Party to lead community autonomy， which is reflected in the core elements of ensuring the development and improvement of community autonomy system， the internal needs of adapting to the new task of Party building under the new situation and the inevitable requirements of adhering to the people-centered. On this basis， the Communist Party of China has deepened the leading mechanism of community autonomy and established a collaborative linkage mechanism， a standardized correction mechanism， a demonstration driving mechanism and an integration extension mechanism. In the new era，promoting the innovative development of Party building and leading community autonomy is conducive to give full play to the Partys advantages under the new situation and promote it from the aspects of platform innovation， organization innovation，service innovation and mobilization innovation.

Key words：

new era， Party building leading， community autonomy， community governance