政策績效是如何弱化的:多主體互動均衡下的鄉鎮政策執行研究

李曉丹 李蓉蓉

摘 要：政策執行是將政策目標轉化為現實的必經之路。由于鄉鎮政策執行的好壞優劣直接影響政策績效，關切農民福祉，而鄉鎮政策執行又涉及多元主體的互動均衡邏輯，因而從多元主體互動均衡的視角剖析鄉鎮政策執行如何導致了政策績效弱化具有一定的新穎性和獨特性。以一項全國性的退耕還林政策為例，借助相關主體的口述回憶，在多主體互動均衡視角下通過長時段的考察揭示了鄉鎮政策執行導致政策績效弱化的機理。政策績效隨時間推移不斷弱化的原因在于政策初期私利邏輯與公益邏輯所達成的互動均衡是短暫的表面均衡，后期私利邏輯弊病的敗露及退耕還林政策與其他農業政策的疊加比較，導致農民產生相對剝奪感，鄉鎮和村委的消極態度進一步加劇了農民邊際損失與政府回應缺位之間的張力，造成了多主體互動困頓。唯有在滿足個體基本生存需求的基礎上，謀求國家宏觀制度政策背景下的自主合作治理，達成各主體長期自主動態均衡，才有可能實現良好持久的政策績效。

關鍵詞：公共政策;政策執行;政策績效;退耕還林

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）06-0021-12

一、引言

公共政策執行是國家政策落實的關鍵環節，也是體現國家政策績效的根本保障。一般而言，政策執行好，政策績效就會得到強化;政策執行差，政策績效可能就會被弱化。各級地方政府均擔當著政策執行的職能，而鑒于鄉鎮政府在中國行政層級的獨特地位，其政策執行顯得尤為重要。這是因為鄉鎮政策執行直接接觸農村社會，關切農民利益，同時又處于公共政策執行的末端，其政策執行的好與壞直接關系到黨和國家政策目標的貫徹與落實。

然而，近年來，鄉鎮政策執行卻頗受質疑，“共謀現象”[1]“策略主義”[2]“選擇性執行”[3]等均是對其的形象描述，這說明，我國鄉鎮政策執行仍存在諸多問題，其導致的直接結果之一就是弱化了政策績效。而學界對鄉鎮政策執行與政策績效關系的研究主要有“靜動”之分，靜態研究主要關注政策執行主體與執行環境對政策績效的影響[4][5]，動態研究則更多關注政策執行過程中主體間的互動與溝通對政策績效的影響[6][7]。雖然動態研究一定程度彌補了靜態研究的不足，但在現實中，多主體互動與良好的政策績效之間存在著更為復雜的互動機制。在鄉鎮政策執行過程中，各個利益主體基于個體私利的相互作用、相互博弈可能導致后期的互動失衡，弱化政策績效。因此，有必要從多主體互動均衡的動態視角分析鄉鎮政策執行中政策績效弱化的發生過程和一般邏輯。

由于退耕還林政策是一項惠及124億農民的重大民生工程，執行周期長達16年之久，又兼具生態與民生雙重目標，相較于其他農村公共政策，選擇這一政策進行績效弱化分析更具代表性。調研發現，盡管鄉鎮關于退耕還林政策的執行處于政策后期，國家規定的生態目標勉強完成，但民生問題卻層出不窮。在各方主體相互博弈與消磨中，政策績效逐漸弱化。由于退耕還林政策時間跨度大，其中的是非緣由只有通過當事人的回憶描述才能基本還原，因此，本文通過相關主體的口述回憶，再現這一過程中鄉鎮政府及其相關部門、村兩委干部以及農民各自的所思所想，力求深度剖析退耕還林政策執行中的“是非曲直”，刻畫出政策績效弱化的基本路徑，從而達到理論完善與現實轉變的作用。

二、政策執行與政策績效的基本概念及其內在關聯性的文獻梳理

（一）基本概念界定

政策執行的概念最早源于普雷斯曼和韋達夫斯基（Jeffrey L. Pressman &Aaron B.Widavsky）[8]等掀起的“政策執行運動”，他們將政策執行看作是政策目標確立與取得目標的行動之間相互作用的過程。我國學者陳慶云[9]（p.553）也進一步提出政策執行是將政策理想轉化為現實、政策目標轉化為效益的唯一途徑。由此可見，政策執行是由一系列活動組成的一種將政策目標轉化為政策現實的動態過程。具體到鄉鎮，鄉鎮政策執行是鄉鎮政府通過解讀上級政策，結合當地具體實際，聯合村委，創新具體措施，確保中央政策得以順利實施的動態過程。在這個過程中，鄉鎮政府看似是政策執行的主體，其實村委和農民都不可能不參與其中。

何謂政策績效？本文認為政策績效是對政策目標實現程度的綜合考量，既包括“績”這一量上的考量，又包括“效”這一質上的考察;既包括短期效益，也包括長期成效。具體到退耕還林政策，從共時性維度來看，政策績效主要考量政策本身的目標與政策所附帶的民生目標，其中“績”更多體現在對退耕還林政策雙重目標量化完成度的考量，“效”則重在考察農民的滿意度[10]。從歷時性維度來看，政策績效既要考量階段性結果，更應關注長期動態的績效結果，政策后期的遺留問題與農民訴求的相對變遷均不容忽視。總括而言，政策績效考核應對長期動態的績效結果與農民滿意度給予更多關注。

（二）政策執行與政策績效內在關聯性的文獻梳理

在公共政策研究中，人們習慣上認為政策過程包括政策出臺、執行和評估三個相互獨立又相互關聯的階段[9]，雖然政策文本對政策績效也有一定影響，但政策執行對政策績效的影響相較于政策文本更為突出。有學者指出，如果政策執行水平低下，政策文本水平再高也無濟于事，甚至會適得其反[11]。也有研究表明，農地流轉[12]、“一事一議”財政補貼[13]、精準扶貧[14]等農村公共政策在執行過程中均因不同程度的偏差而弱化了政策績效，這充分說明，政策執行對政策績效影響顯著。

那么，政策執行又如何影響政策績效呢？從動態層面來看，政策執行過程中的模式轉變[15][16] 、策略組合[17]、主體間的互動溝通[18][19][20]等均會影響政策績效結果，其中以執行者為主導的單向政策執行是導致政策績效弱化的深層原因[21]。任何政策執行均無法繞開相關主體間的互動與溝通，對于執行周期較長的公共政策，主體間不同時期的互動機理對于政策績效的影響也更為突出。學界關于政策執行過程中主體間的互動溝通對政策績效的影響研究，主要經歷了從強調雙方互動溝通到強調多主體互動溝通的過程。強調雙方互動溝通的學者多是基于麥克·拉夫林（Mclaughlin M）[22]的“互動理論模型”，強調執行者與受影響者的調適程度對政策績效的影響。其中，王詩宗、楊帆[23]強調基層政策執行者應根據政策績效需要對受影響者進行調適性動員。但是，政策執行并非簡單的二元主體互動，往往涉及眾多參與主體。正如學者愛爾莫爾（Richard F. Elmore）[24]強調的那樣，政策有效執行是多元主體復雜互動的結果;約恩與波特（Hjern B & Porter D O）[25]也多次強調“多元組織集群”對政策有效執行的決定影響;部分國內學者在此基礎上進一步將政策績效弱化歸因于多重制度邏輯下的主體間互動失敗[26][27];也有學者運用政策外部性理論，提出信息不對稱阻礙了主體間的有效互動，弱化了政策績效[28]。這就說明，政策執行無法回避不同政策主體間的互動，研究政策執行就不得不考量各主體間的互動關系。這一取向的研究，盡管強調了政策執行過程中多主體溝通與互動的重要性，卻忽略了多主體溝通與互動的結果究竟如何導致了良好政策績效弱化這一關鍵命題。且對良好的政策績效而言，互動可能只是充分條件，通過互動達到長期穩定的均衡狀態才是必要條件。此外，鄉鎮公共政策執行領域的“均衡”也并非經濟學中的“納什均衡”，即一種個人最優的非合作博弈均衡狀態[29]，而是一種集體最優的均衡狀態，即在經濟學“理性人”假設的基礎上，增加了一定的公共性，意圖使各主體在國家公共生態利益背景下，達到一種鄉鎮政府主導的合作博弈均衡。因此，對于鄉鎮政策執行而言，各主體的互動、溝通只是其基礎，均衡才是目的。

然而，互動均衡狀態的達成也僅是良好政策績效的基礎，但它并不必然創造良好政策績效，這是因為在短期內形成的所謂利益均衡，很可能只是表面的均衡，不能說明政策績效良好。如果從一個長時段看，政策執行或許難以形成長期的利益均衡。因為受經濟理性思維[30]影響，各主體多是基于個人或組織私利進行的互動，短暫的互動均衡可能僅代表主體間就短期利益分配達成了暫時統一，但這種均衡極不穩固，稍有一方違背承諾或個體利益訴求發生變遷，這種均衡就可能破滅。尤其對于執行周期較長的公共政策而言，執行過程中面臨的變數難以估量。那么，基于個體私利達成的互動均衡是否能夠持續發揮效用？主體間不同時期的互動策略又如何引致了政策績效弱化呢？下述個案或許能為我們提供一些答案。

三、個案呈現：X村的退耕還林政策執行過程

本文選擇的D鎮位于一山一河之間，大部分土地是坡度大于25度的丘陵地，該鎮是我國第一輪退耕還林政策的試點鎮，有專門的林業站負責退耕還林相關事宜。X村緊鄰縣城西部，是一個城郊村，也是D鎮退耕還林面積最廣的村莊，全村370多戶，人口約1600多人，實際駐村2000多人（包括外來人口），退耕后，全村林地13000畝（包括經濟林300多畝），耕地只有百余畝;農民基本屬于退耕戶，退耕前無固定收入，靠天吃飯，人均年收入約3000元左右，退耕后，現人均年收入1萬元左右，收入來源主要是房屋出租與退耕收益，其中退耕補貼與經濟林發包收益占比約15%①。

X村的退耕還林主要經歷了兩個階段。第一階段始于2003年，是國家第一批坡度大于25度的山地退耕（后文稱之為“大退耕”）。我國《退耕還林條例》（國發〔2002〕第 367號）規定，“退耕土地還林后，由縣級以上人民政府按有關規定發放林權屬證書，確認所有權和使用權”;《國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》（國發〔2002〕第10號）規定，“黃河流域及北方地區每畝每年補助160元，還生態林暫補助8年”。在上述利好政策的作用下，退耕還林政策執行初期，農民配合程度相對較高。政策中后期，隨著土地確權政策全面推廣，農村土地基本都已完成確權工作，X村部分農民的林地卻并未確權。《國務院關于完善退耕還林政策的通知》（國發〔2007〕第25號）規定，“退耕農戶糧食及生活補助期滿后，繼續對退耕農戶給予適當現金補助，北方地區每畝每年補助90元，還生態林補助8年”。根據該規定，X村第一階段的退耕還林補貼于2018年期滿，但調研發現，也有部分農民未如期如數收到國家退耕補貼，這說明地方政策執行存在偏差。第二階段始于2006年縣政府為修建森林公園進行的水地退耕（后文稱之為“小退耕”），退耕補貼至2021年。調研發現，該村同樣存在補貼未到和未確權現象。因“小退耕”依托于國家退耕還林的相關規定進行，且時間上相差不遠，所以，后文主要以國家退耕還林的時間軸為主線進行描述。

（一）互動均衡的表象：退耕還林政策初期各主體的記憶與行為選擇

在X村退耕還林政策執行初期，鄉鎮、村委與農民分別是這一政策執行的主體、協助者和目標群體，他們均參與到這一政策的落實過程中，但各主體對國家退耕還林政策目標的理解及其參與動機卻大為不同，具體表現如下。

鄉鎮政府處于我國行政層級的末梢位置，直接接觸農村社會，是國家退耕還林政策的主要執行主體。鄉鎮相關工作人員是如何理解國家退耕還林政策的？其積極推動退耕還林政策背后的動機是什么？據一位年長的鄉鎮工作人員回憶，“當時大家干勁很足，其實林業站運輸樹苗都得地方財政支出。積極是因為當時國家大力抓這個事，地方領導積極，干得好可能很快就升上去了，縣里也有相關獎勵辦法，關鍵農民都想退耕，這個事情開展起來也比其他工作容易多了”（訪談記錄20200513szlxd02）。雖然鄉鎮干部從中無直接經濟利益可圖，但上級政府的晉升錦標賽[31]對鄉鎮干部形成了強激勵，其積極性依然很高。而對于還林質量的監管，其中一位鄉鎮干部明確指出：“當時種苗成活率的確不高，后來地方財政也貼補了很多資金。”（訪談記錄20190724szlxd01）這就說明鄉鎮干部在政策執行初期具有一定的盲目性，與國家政策目標存在一定偏差，這可能會提高后期的執行與維護成本。

村委是國家退耕還林政策的直接落實者也是鄉鎮的主要協助主體，既要完成上級政策目標，又要維護村莊社會關系。面對“上下”之間的壓力，村委又如何運用非正式權力實現國家政策目標？X村書記這樣回憶：“我們村2003年退第一批，2006年第二批，共退地4000余畝，涉及全村150多戶，第一批是坡度大于25度的山地退耕，丘陵地收成不好，老百姓都愿意退。第二批退了水澆地建設森林公園，加了半畝補貼費，老百姓也勉強退了，好說話的喇叭通知一下就可以了，不好說話的都去家里挨個兒做工作。”（訪談記錄20190712xcqt01）②不難發現，對于“大退耕”的坡地退耕，政策利好使得農民經濟需求得到滿足，加之村委會的宣傳，農民配合程度較高。村委也在完成國家退耕任務的基礎上，滿足了維護社會關系的需求。水澆地退耕則給村委會的工作增加了很大難度，但村委會迫于上級壓力，依然通過各種方式完成了政府目標。此外，X村前任村主任也坦言：“當時還林績效考核不是很嚴，我們更注重退沒退，想的種上了就行，也不懂這方面的技術。”（訪談記錄20200512xclxd02）這也進一步證實，政策初期鄉鎮和村委在政策落實過程中主要以短期退耕目標為導向，對于執行質量的把控與監管不足，政策初期所達成的政策績效很可能只停留在“績”的層面，尚未達到“效”的標準。

作為退耕還林政策的主要目標群體和評價主體，農民對該政策的理解和態度又是怎樣的？農民關于兩階段退耕還林的描述與村書記基本一致，“第一次退的坡地本來就都是旱地，收成的錢還不如國家給的多，國家又給錢又給糧，都搶著退”（訪談記錄20200510xclxd01）。由此可見，因退耕收益遠大于耕種收益，對于國家第一輪退耕還林政策，農民多比較配合。而對于2006年縣政府組織的“小退耕”，農民則反映，“當時我們就不愿意退，下面的地比上面好，拖了好久人們都不想退，后來干部們多次做工作，補貼也說補的比‘大退耕多一些，那沒辦法只能退了”（訪談記錄20200510xclxd01）。可見，雖然村委和農民達成了短暫的均衡，但是對于縣政府組織的第二次退耕，農民既不支持也不情愿，損害私利基礎上的退耕還林開始顯現。具體到種樹的過程，不少農民也表示了惋惜，“當時種的樹，現在沒人管，種樹和種地不一樣，農民都是瞎種，死了好多”（訪談記錄20190712xcmwj03）。這說明政策初期，由于大部分農民缺乏種植經驗，還林績效并不佳。

從不同主體對退耕還林政策初期執行過程的描述可以看出，主體間的利益共贏和個體私利與國家公共生態利益的恰適，促成了政策初期的表面均衡，國家退耕任務得以完成，政策績效良好。但是，各主體均更為關注個體私利，這使鄉鎮與村委在落實過程中均存在不同程度的偏差。鄉鎮作為國家政權代理人，積極貫徹國家指令的同時也在維穩基礎上不斷謀求組織及自身利益，為追求短期政績，盲目甚至超額完成國家退耕目標，導致還林質量堪憂。村委迫于上級政府的壓力，接到退耕任務后，一方面給予農民各種承諾，甚至夸大政策優勢，設法確保政策順利實施，另一方面利用自己有限的自由裁量權，一定程度也維護了村莊人情關系，而后期部分承諾的落空也直接導致了政策績效弱化。政策初期，退耕收益遠大于耕種收益，所以大部分農民為滿足短期經濟利益，選擇配合鄉鎮和村委完成國家規劃。因此，各主體在國家宏觀政策背景下的利益共贏成為政策初期互動均衡的表象，但這種短暫的均衡不一定表明政策績效良好，表面的短暫均衡可能導致長期失衡。

（二）互動失衡之發軔：土地確權后各主體的記憶與行為選擇

《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》（中發〔2004〕第1號）規定，“對農民購置和更新大型農機具給予一定補貼，對種糧農民進行直接補貼”;《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》（國發〔2013〕第5號）規定，“用5年時間全面開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作”。而退耕還林地不在土地確權范圍，退耕農戶亦無法享受糧食直補。那么這一時期，在其他農業政策疊加的背景下，各主體的互動策略發生了何種轉變？下列描述對此進行了回答。

退耕還林政策進行到中后期，尤其是2017年全國大面積開展土地確權工作后，退耕農戶最關心的另一個問題就是林地的確權。但現實卻是“林地一直不給確權，農業早就確了權，聽說有地方林地確權了，我們這里就沒有”（訪談記錄20190712xclhf01），所以大部分農民對此表示不滿。而早在2003年，國家《關于進一步加強退耕還林林權登記發證工作的通知》就明確要求，“退耕還林工程的驗收內容要有林權建檔、登記、發證的內容和考核指標”。這說明林地確權是國家政策要求使然。與此同時，隨著農機補貼、糧食直補、土地確權等工作的開展，退耕農戶的心理落差也逐漸凸顯。“防沙治水的確發揮了很大作用，但對老百姓來說，沒有自己的土地就不好，農民還是覺得種地好，身份就是這個。”（訪談記錄20190712xcdwj02）可見，其他農業政策的出臺相當于一劑催化劑，使退耕農戶意識到自己現如今成為了“無地的農民”。一方面，其他農業利好政策的出臺使農民希望繼續以農業為生;另一方面，林地確權杳無音信，農民對地方政府也產生了質疑，各主體政策初期的互動均衡面臨威脅。

那么X村的林地為何遲遲沒有確權？前任村主任談到，“有一部分很難確，農民之間，農民和集體之間的歷史產權糾紛是一方面。為趕在前面，當時確有一些不太符合國家標準的地，一些貧困的、關系好點的基本都給退了，后來國家查下來，這些地肯定補貼不了，也確不了權。那農民肯定不干，就要找你要個說法，村干部也沒轍”（訪談記錄20200512xclxd02）。這說明X村確實存在林地未確權的現象，而該村前任村主任將林地無法確權的原因歸咎于政策初期的超額退耕與歷史產權糾紛，同時表明，“尤其‘小退耕，現在農民愿不愿意的確也是一個問題，因為現在看來種地確實比種樹強”（訪談記錄20200512xclxd02），這說明農民自身也存在不愿意確權的傾向。而關于農民因糧食直補、土地確權等政策疊加帶來的心理落差，村兩委則表示，“地已經退了，上面沒有辦法我們更沒轍，只能想其他辦法幫助農民”（訪談記錄20190712xcdwj02）。雖然村委的解釋一定程度說明了林地未確權的是非緣由，但顯然村委選擇了責任上移，并未積極回應農民訴求，農民與村委之間的失衡開始顯現。

正如前文所述，林地確權也是退耕還林政策績效的一部分，地方政府理應積極推動林地確權工作，那么鄉鎮為何遲遲不推動確權工作呢？其中一位工作人員表示：“‘大退耕補貼滿了可以去縣里申請領取，‘小退耕很多農民不愿意領，還想要土地，拿補貼的時候又想拿錢。這邊很多地方都沒確，還有一些產權糾紛導致這個事情比較難開展，上面催得也不是很緊。”（訪談記錄20200513szlxd02）這一定程度也證實了前任村主任關于農民不愿確權的描述，但這一觀點顯然與農民的描述存在一定差別，這種分歧也使主體間的互動失衡初現端倪。此外，鄉鎮政府對待退耕還林地確權工作的消極態度也說明，壓力型體制下[32]上級政府的施壓程度是影響政策落實的一個重要因素。一方面，隨著政策后期責任稀釋與考核松動，鄉鎮對退耕還林政策關注不足;另一方面，農民對林地確權的徘徊態度、產權遺留問題與政策初期的超額退耕等均增加了林地確權的執行難度。上述兩方面原因使部分林地確權遲遲沒有推進。而對于農民的心理落差問題，鄉鎮這樣回應，“國家幫助農村的政策很多，我們也一直在配合解決農民生存問題”（訪談記錄20190724szlxd01）。雖然鄉鎮的解釋表明了其對解決農民問題的積極態度，但農民的不滿也說明鄉鎮在具體政策落實中有失偏頗。

從不同主體對退耕還林地確權及農民心理落差問題的爭議可以看出，林地確權工作遲滯與農民心理落差形成是多因素共同作用的結果，各主體均對林地確權工作有所保留，農民對林地未確權的埋怨，也極有可能是土地確權刺激下其心理落差的宣泄方式。農民自身文化水平的短板，窄化了其謀生渠道，退耕農民年齡的增長，也使其外出謀生的可行性降低，在此情況下，農民仍傾向于“日出而作日落而歸”的傳統農耕生活，產生了重新拿回耕地的想法。而面對組織、個人利益與國家生態利益之間的沖突，鄉鎮與村委看似把國家生態利益放在第一位，實則仍是為了背后的組織和個人利益。因為生態利益是其任務考核中十分重要的一環，他們遂在政策初期全力推進政策執行。而面對政策后期的遺留問題，他們既不愿承認曾經的失職，同時又怕損害自身在農民心中的形象、影響其任期，只能不斷拖延處理。但這種消極態度勢必激化農民與政府間的矛盾，農民對退耕還林政策的執行產生質疑，認為個人甚至村莊整體利益受損，卻無處伸冤，這進一步增加了鄉鎮、村委與農民之間的互動均衡難度。這也說明，以私利為基礎的均衡極不穩定，國家政策疊加及利益訴求的變遷均有可能打破這種均衡，弱化政策績效。

（三）互動失衡再深化：補貼期滿后各主體的記憶與行為選擇

國家退耕還林政策兩次補貼期滿后，第一輪退耕農民的主要退耕紅利基本到期，該政策對各主體的意義也發生了不同程度的轉變。那么，這一時期，各主體產生了怎樣的互動困頓，最終如何走向失衡呢？

根據《中國退耕還林還草二十年（1999-2019）》白皮書可知，退耕還林使退耕農戶相較于其他農民而言，人均可支配收入高出18%，據村書記反映，X村人均年收入也明顯提升。但國家退耕還林政策補貼期滿后，大部分農民就開始擔憂補貼期滿后的生存問題。“我們現在都不種地了，退耕還林后也沒有補貼了，有退休金的還能拿點工資，我們就只能靠國家養老保險和幾百塊的租金生活。”（訪談記錄20190712xcmwj01）尤其對于年齡較大的退耕戶而言，他們對土地的依賴程度更高，無法緊跟時代步伐，僅依靠國家養老保險難以維持生存。也有部分農民表示，“退耕還林款凍結了，全村沒有一點土地。我認為地方政府花了人民的錢，一直忽悠老百姓，到后面就不管了”（訪談記錄20190712xclxd03）。由此可見，農民對退耕補貼問題的不滿主要體現在部分補貼未到和補貼期滿后的生存堪憂兩個方面，這種觀點既證實了農民的自利性，也體現了農民對地方政府的認知固化，同時也進一步說明政策初期的互動均衡是一種個體利益驅使達成的表面均衡，農民并沒有形成對地方政府的實質認同，后期的利益受損直接導致了互動失衡。

對于補貼期滿后農民生存堪憂的窘境，村書記表示：“我們知道農民都對這個問題不滿，老百姓都沒有收入了，自然很難生存，去林業局找說法，每次都讓再等等，上面沒有政策我們也沒有辦法。”（訪談記錄20190712xcqt01）可見，村委雖然理解農民的苦衷，但仍將此歸咎于國家政策供給層面的缺失和地方財政不足，只能盡力而為。對于部分農民補貼款遲遲沒有到位的現象，村書記表示：“補貼沒到主要是‘小退耕問題，我們一直在向上反映，關鍵還得看上面怎么解決，農民內部之間的矛盾也很多，誰都不愿意吃虧，我們只能從中協調，盡量保證大家都能分點兒。”（訪談記錄20190712xcqt01）這說明，政策后期村委作為農民的代理人，理應解決農民遇到的難題，但由于權力有限及對權威的恐懼，村委采取的更多是一種消極觀望的態度。

那么，對于補貼期滿后農民未來生活堪憂的問題，鄉鎮又如何回應呢？“‘小退耕退的是水澆地，現在土地政策好了，沒補貼農民肯定就不愿意了，這個可以理解，但我們也沒辦法，地已經退了。‘大退耕的補貼沒了，國家沒有這方面的政策，我們更沒辦法。”（訪談記錄20190724szlxd01）顯然，對于政策的后續完善問題，鄉鎮和村委表述如出一轍，都將問題歸咎于國家政策供給的缺失。而據《退耕還林條例》（國發〔2002〕第367號）規定，“地方政府要解決退耕還林者的長期口糧需求、增加農民收入”。這說明，國家政策要求地方政府解決退耕農戶長期的生存需求，鄉鎮與村委的消極態度與國家政策要求不符。且農民后期的生活問題只是農民關心的一個方面，農民的不滿更多體現為對政策落實的質疑。那么，鄉鎮是否如農民所言扣押了部分補貼款？對此，鄉鎮相關工作人員表示：“國家下發的退耕補貼早已如數補貼，不合規的退耕自然補不了，‘小退耕我們承諾的都補貼了，還有部分農民的征地款確實在協商，因為他們的土地糾紛沒解決，土地承包人和土地原有者都來要錢，只能把他們之間的糾紛協調好了，才能下發這部分錢，我們一直在盡力。”（訪談記錄20190724szlxd01）鄉鎮的回應說明了兩個問題：第一，“大退耕”政策初期超額退耕的部分無法補貼;第二，“小退耕”中部分農民的補貼款確因產權糾紛被扣押于鄉鎮政府。這一定程度證實了農民的猜測，但是，“小退耕”也已過去10多年，產權問題一直沒有解決，對于農民的訴求，鄉鎮政府的回應似乎也并不積極，三方無法繼續維持均衡狀態。

不同主體對補貼期滿后農民生活現狀的描述與回應及對退耕補貼未到問題的不同說辭進一步說明，各互動主體圍繞私利達成的短暫均衡極不穩定，長期失衡在所難免。農民的自利性使其只關注自身利益是否受損，當其利益受損時，他們會習慣性地把原因歸咎于地方政府不作為或貪污腐敗，開始向上問責;而鄉鎮政府因政策資源撤出，無相關政績要求，無法從中獲利，且對遺留問題的處理勢必牽涉眾多權力主體，不愿在自己短期的任期中承擔太多風險，故面對農民的問責，只能不斷推卸責任，拖延執行;村委則緊跟鄉鎮步伐，選擇消極觀望。鄉鎮和村委的回應缺位使農民訴求無法得到滿足，短暫的表面均衡難以為繼。這種現象的出現主要有兩方面原因：一方面，政策運行存在結構性偏離，激勵效應不足，鄉鎮干部更注重維穩的政績需求，不同時期的政策執行均存在一定偏差;另一方面，國家對于補貼期滿后的政策供給與相關配套措施確實也存在不足。但是，從對相關農戶的訪談資料中可以發現，國家政策供給缺失并不是問題的主要方面，農民不斷追責更多是由于基層政府在政策執行過程中存在問題，而這引起了農民對基層政府的質疑與不信任。

四、政策績效弱化的基本邏輯：從“短暫均衡”到“長期失衡”

從案例分析可見，政策執行過程中各互動主體從“均衡”到“失衡”的動態發展決定了政策績效的結果。具體而言，從“短暫均衡”到“長期失衡”的內在機理是：政策初期由于退耕還林政策實施符合各主體的共同利益，私利邏輯和公益邏輯的恰適促使各主體實現了短暫的互動均衡，X村的退耕任務得以完成;但是，這種短暫的表面均衡并不代表政策績效良好，政策后期農民邊際損失與政府回應缺位的張力，加劇了主體間的矛盾，導致了互動失衡，弱化了政策績效。盡管政策績效弱化是多種因素綜合作用的結果，但依然有先后主次之分，具體表現如圖1所示。

（一）政策初期的互動均衡：私利邏輯與公益邏輯的恰適

從上述案例和模型圖的描述中不難發現，退耕還林政策初期，各主體之間之所以能夠實現短期互動均衡，各主體私利邏輯與公益邏輯的恰適發揮了主要作用。顧名思義，私利邏輯是指各主體將謀求個人或組織自身的利益作為其行為選擇的邏輯起點，而公益邏輯通常用來形容社會企業從事公益行為背后的思維邏輯，該邏輯不以營利為目標，追求社會效益最大化[33]。在退耕還林政策初期，農民看重眼前的退耕補貼，鄉鎮追求短期政績目標，村委有完成上級任務和發展村莊人情關系的需求，一時間落實退耕還林政策成為各主體的共同追求，各主體均可通過該政策的實施滿足自身的利益訴求。退耕還林本身就是一項利國利民的政策，它一方面保護了我國的生態環境，另一方面也可以短暫改善農民的生活現狀，因此，各主體情感上對該政策也很支持，愿意配合國家政策執行。因此，國家政策安排符合各主體的行為動機，國家公共生態利益與各主體的私利實現了統一。鄉鎮政府積極推進政策執行，村委全力動員農民配合退耕還林，甚至超額完成退耕指標，農民受短期經濟利益的誘導也愿意配合退耕。綜合各方面因素，對于第一階段國家退耕還林政策和第二階段地方組織的退耕還林而言，政策初期各主體實現了表面互動均衡，退耕還林政策的還林目標勉強完成，且各主體均從中滿足了自身利益訴求，退耕還林政策取得了階段性成果，政策績效較為良好。

（二）政策后期的互動失衡：農民邊際損失與政府回應缺位的張力

上述案例分析顯示，政策中后期，農民利益受損，且沒有得到及時解決，三方無法繼續達成均衡狀態。但這僅僅只是從“均衡”到“失衡”的表象，其背后的邏輯根源是，隨時間推移，私利邏輯弊病顯露，政策執行漏洞日漸凸顯，部分農民利益虧損，相關政策的絡續疊加效應進一步強化了農民的心理失衡，塑造了農民相對剝奪感[34]，農民邊際損失嚴重。而由于國家第一輪退耕還林政策資源的撤出，鄉鎮與村委回應動力不足，他們以國家無相關政策為由，不斷拖延處理農民訴求。農民邊際損失與政府回應缺位的張力致使各主體互動失衡，具體過程如下。

1.私利邏輯弊病顯露，政策執行漏洞凸顯

政策后期出現互動困頓的根源就在于政策初期所取得的短期效益是各主體基于私利邏輯與公益邏輯恰適所達成的短暫表面均衡，但這種短暫的均衡不符合國家長久的生態和民生發展目標。一方面，由于鄉鎮政府與村委當時的急功近利，超額退耕、盲目還林問題逐漸凸顯，還林績效低下，鄉鎮與村委違背了當時的承諾，部分農民林地無法確權，補貼款沒有到位。另一方面，《國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》（國發〔2002〕第10號）規定，退耕還林要堅持生態優先，兼顧農民吃飯、增收及地方經濟發展。這說明退耕還林政策應兼具生態與民生目標，而在X村的政策執行過程中，雖然各主體基于私利邏輯與國家公益邏輯的恰適，勉強完成了退耕還林政策的生態目標，民生目標的達成卻不盡人意，政策后期退耕農戶反而生存堪憂。這說明，雖然主體間均衡與否構成了政策績效完成的先決條件，但各互動主體圍繞私利達成的短暫均衡極不穩定，隨時間推移，私利邏輯弊病必然顯露，政策執行初期存在的問題也逐漸凸顯，政策績效也隨之弱化。

2.雙重失衡疊加，農民相對剝奪感增強

馬修斯米德（Matthews R，Meade J E）[35]在1952年就已提出政策配合之于實現多重政策目標的重要性，而在X村退耕還林政策的執行過程中，政策疊加背景下，地方政府執行策略的轉變卻進一步加重了農民的相對剝奪感，弱化了政策績效。一方面，隨著我國農機補貼、糧食直補與土地確權等農業政策的絡續疊加，耕地農民受益良多，而鄉鎮政府在對國家政策資源的傳達與分配過程中，忽視了已退耕農戶的心理。退耕農戶認為當年的退耕補貼與現如今其他村有地農民所享受的福利待遇差距顯著，內心出現了橫向對比的失衡。另一方面，鄉鎮和村委繪制的美好藍圖與部分農民補貼款未到位、林地未確權、生活無保障的現實形成鮮明對比，農業政策疊加則進一步強化了縱向對比的失衡。兩種失衡的沉積使農民在今昔政策變遷中感到失落，致使農民產生了相對剝奪感。已有研究證明，農戶行為首先是一種經濟行為，其次才是一種社會行為[36]。所以，面對個體利益的邊際損失，農民不斷嘗試向上表達訴求，甚至不惜犧牲國家公共生態利益，要求政府給予更高的補貼或重新拿回耕地。

3.政府回應動力弱化，互動張力加劇

各主體最終走向失衡的導火索則在于面對農民的訴求，鄉鎮和村委卻選擇拖延執行[37]與消極觀望。鄉鎮拖延行為的背后，主要是其“政績追求”與“農民訴求”的沖突。由于退耕還林政策資源的撤出，鄉鎮的政績需求作用力也發生了轉變，該政策不再是衡量基層政府相關工作人員政績的主要指標，加之初期政策執行過程中難免存在不規范、貪污腐敗等問題，且隨時間推移，歷史遺留問題的責任歸屬日益模糊，現任鄉鎮干部既要維持穩定又不愿在自己短期的任期內承擔太多風險，所以，他們往往以國家后續供給的相對不完善為理由，象征性地對農民訴求做出回應。村委這一特殊的自治組織既要對上級政府負責，盡力完成上級分配的任務，作為農民的代理人又要維護農民的利益，同時維護村內社會關系，以確保自己可以連任。所以面對“對上負責”與“對內回應”的沖突，村委班子出于保全自身的考慮，選擇消極觀望。村委的這種“政治背離”[38]行為，雖然表面看似兩邊都不得罪，希望以此維持短期的穩定狀態，實則仍是以“對上負責”為主。農民顯然不滿足于這種象征性回應，鄉鎮與村委的回應缺位進一步加劇了農民的受損感，成為各主體互動失衡的導火索。

綜上所述，在政策執行過程中，各主體從“短期均衡”到“長期失衡”，政策績效不斷弱化，其原因就在于各主體是以私利邏輯為主進行的行為選擇，有違公共政策初衷。雖然私利邏輯與公益邏輯的恰適使政策初期國家生態目標勉強完成，但均衡與否只是完成政策績效的先決條件，并非必然條件。各互動主體圍繞私利達成的短暫均衡極不穩定，隨時間推移，私利邏輯弊病必然顯露，部分林地無法確權、補貼款未到位與農民后期生存堪憂問題凸顯。其他農業政策的絡續疊加則進一步強化了農民的受損感，而面對農民的訴求與心理失衡，鄉鎮和村委的回應卻處于相對缺位狀態，這種張力更加劇了各主體間的矛盾，最終導致互動失衡。因此，在農村公共政策領域，圍繞私利邏輯達成的短暫均衡終將導致長期失衡。

五、結論與討論

由于退耕還林政策是一項全國性的農村公共政策，目前我國第一輪退耕還林政策補貼期滿，且X村幾乎全部農民都進行了退耕還林，所以，以X村退耕還林政策為例探究鄉鎮政策執行對政策績效的影響有一定借鑒意義。本文通過對X村退耕還林政策執行過程的深描，從多主體互動均衡的視角看鄉鎮政策執行過程的動態演化，發現退耕還林政策初期績效較好，是因為各主體實現了短暫的互動均衡，形成了實現政策績效的先決條件，政策績效中的“績”的目標得以完成，但這種均衡是基于私利邏輯與公益邏輯恰適形成的短暫的表面均衡，由于退耕還林政策的執行周期較長，執行過程所面臨的不確定性難以估量，短暫的階段性成果和政策生態目標的勉強完成不能說明政策績效良好。政策后期的互動失衡就弱化了政策績效，而互動失衡的根源在于執行過程中各主體均以個體私利為主，政策后期由于私利邏輯弊病顯露和個體私利的相對變遷，農民邊際損失嚴重，但政府回應又處于相對缺位狀態，政策初期的表面均衡難以為繼，政策績效逐漸弱化。這說明各互動主體圍繞私利達成的短暫均衡極不穩定，必將演化為長期失衡，弱化政策績效。

已有政策執行與政策績效關系的“互動過程說”雖有一定的解釋力，但其更多強調的是主體間互動與溝通對實現政策績效的重要性，本文則認為互動只是實現政策績效的基礎，達到互動均衡才有可能真正延續政策績效。而短期的表面均衡同樣不能說明政策績效良好，從“短期均衡”到“長期失衡”的互動機制導致了政策績效中“績”與“效”的脫鉤，是政策績效弱化的根本邏輯所在。盡管有關運動式治理悖論[39]的研究也提出了所謂長效與短效的矛盾，但運動式治理可以說是中國各級政府政策執行面臨的背景性因素，是政策執行無法擺脫的治理模式。在這樣的背景下，政策績效的差異依然存在，這說明運動式治理并不是造成政策績效弱化的根本原因，而直接接觸目標群體的鄉鎮政策執行作為農村公共政策落實的最后一環，對政策績效可能具有更直接且深入的影響。此外，據亞當·斯密[40]（p.20）“個人私利促進社會福利”的理論可知，各主體以追求自身利益為邏輯起點。公共利益與個人私利的恰適，一定程度上也推進了公共利益的實現，但這種實現卻并不像斯密所言效果良好。造成上述問題的原因主要有如下兩個方面：一方面，圍繞私利邏輯達成的均衡，缺乏足夠的公共信念支撐;另一方面，由于基層政府能力與資源有限，對上負責與對內回應往往存在沖突，“自下而上”的政策執行糾錯機制喪失功能，加之試點政策不完備，這種基于私利的短期互動均衡更多是不堪一擊的泡沫均衡，不能夠說明政策績效良好，且必然導致后期失衡。

顯然，政策績效弱化的主要原因是鄉鎮政策執行后期各主體的互動失衡，但解決各主體的互動困頓問題，仍需要從制度源頭著手。政策后期鄉鎮政府和村委的消極回應，與制度層面的激勵和規制不足密不可分。這就需要建立政策執行的長效機制，完善獎懲機制、沖突解決機制，避免無處問責現象，同時，還要建立促進型體制機制，鼓勵地方自主性的發揮，根據地方發展需要改革相關制度。此外，導致政策績效弱化的另一個主要原因在于各主體以私利為主的行為邏輯，而優良的政策績效必須以公共利益為保障。這就需要著力提升各主體的素質，不僅要提升鄉鎮政府與村委相關執行人員的素質，以提升農民的政策認同，而且應嘗試通過說服教育培養農民的公共道德，糾正其公共利益認知偏差，適當轉變其行為的內生動力，謀求國家治理背景下的自主合作治理。唯有兼顧公共生態利益與個人私利達成的長期自主動態均衡才較為持久。

最后，需要說明的是，本研究仍存在許多不足。以單個案例說明退耕還林政策執行對政策績效弱化的影響，解釋力存在一定程度局限，但正是通過對X村這個特殊案例深入細致的描述，我們發現了鄉鎮政策執行影響政策績效的過程機理，在已有研究的基礎上，提升了相關理論。此外，在研究方法層面，由于時間久遠，本文只能通過口述方法對歷時性資料進行收集描述，資料的客觀性受到一定影響，這些均有待于進一步提升和完善。

注釋：

①引自于2019年7月和2020年5月與X村村書記及村民進行的訪談。

②文中所使用的文本資料來自 2019年7月和2020年5月對X村的農民及村支書、鄉鎮干部進行的參與式觀察與深度訪談。訪談資料編碼說明：前8位數字為訪談日期，其后依次為調研地、訪員名字、訪談序號。

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[責任編輯：賈雙躍]

How Does Policy Performance Weaken：Research on the Implementation of Township Policies Under the Balance of Multi-Agent Interaction

—Taking the Policy of Returning Farmland to Forests in X Village as an Example

Li Xiaodan， Li Rongrong

（Shanxi University， Taiyuan Shanxi 030006）

Abstract：

For the implementation of policy， it is the necessary way to transform the objectives of policy into reality. The quality of township policy implementation will bring direct influence on policy performance， which is also related to farmers well-being. While in terms of the township policy implementation， it also involves the interactive and balanced logic of multiple subjects. Therefore， the analysis on how township policy implementation causes the weakening of policy performance from the perspective of balanced multi-subject interaction is novel and unique. In this thesis， it takes the national policy of returning farmland to forest as an example， which also takes the oral memories of relevant subjects as the basis. From the perspective of balanced multi-subject interaction， it reveals the mechanism of weakening policy performance caused by township policy implementation through the long-term observation. As for the reason of the weakening of policy performance with the passing of time， it lies in the fact that the interactive balance reached at the initial stage of the policy based on the appropriateness of private interest logic and public welfare logic is a short superficial balance. Then， it causes farmers to have a sense of relative deprivation with the disclosure of the disadvantages of private interest logic and its superposition and comparison with other agricultural policies. Under the negative attitude of township and village committees， it has further exacerbated the tension between farmers marginal loss and the absence of government response， which has led to the dilemma of multi-subject interaction. As a result， we can realize good and sustainable policy performance only on the basis of satisfying the basic survival needs of individuals， seeking independent and cooperative governance in the context of national macro system and policy， and reaching the long-term independent dynamic balance of each subject.

Key words：public policy， policy implementation， policy performance， return farmland to forests