高職院校現代服務業人才培養的制度保障研究

摘 要：現代服務業的發展對高技能勞動力的需求逐漸增加。高等職業教育是高技能人才培養的供給主體，其人才培養的順利實施離不開良好的制度保障。在新制度主義理論視角下，深入分析當前我國高職院校現代服務業人才培養制度設計中存在的高職院校對政策響應滯后、人才培養模式規范缺失以及高職院校招生困難等問題，并基于設計合理的內部制度安排和構建良好的外部制度環境兩個方面，提出了構建“內—外”并行的高職院校現代服務業人才培養制度。

關鍵詞：高等職業教育;現代服務業;人才培養;制度保障;新制度主義

基金項目：2020年度全國教育科學“十三五”規劃教育部青年課題“基于‘魯班工坊提升中國參與全球職業教育治理的能力及策略研究”（項目編號：EJA200398）

作者簡介：王嵐，女，天津市教育科學研究院終身教育研究所助理研究員，博士，主要研究方向為職業教育政策、職業教育國際化、教育經濟與管理。

中圖分類號：G710? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-7747（2021）07-0008-08

在科學技術進步、社會分工深化和產業結構轉型升級的推動下，自20世紀70年代開始，以服務業為主要內容的服務經濟迅速崛起，正在成為越來越多的國家社會財富創造的主要來源和引領經濟發展的主要動力[1]。最新數據顯示，2020年，我國服務業增加值553 977億元，占國內生產總值的比例達54.5%，高于第二產業16.7個百分點[2]，服務業作為經濟增長主動力的作用進一步鞏固，其中，現代服務業已成為我國國民經濟和社會發展的新動力，對我國經濟增長的驅動作用明顯。現代服務業的發展對高技能勞動力的需求逐漸增加，而高等職業教育是高技能人才培養的供給主體，其人才培養的順利實施離不開良好的制度保障。制度是一個社會的博弈規則，是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束[3]。若將制度看作一種要素投入，則人才培養具有很強的制度密集性特征（Institution-intensive），且人才培養全過程需要復雜的、系統化的制度安排才能保證培養目標的實現。制度對高職院校現代服務業人才的培養具有重要影響，而新制度主義理論為其人才培養制度建設提供了新思路。基于新制度主義理論深入分析我國高職院校現代服務業人才培養制度設計中存在的問題，并提出相應的人才培養制度保障路徑，對于提升現代服務業高技能人才培養質量、促進我國產業轉型升級和服務創新具有重要的理論意義與實踐價值。

一、基于新制度主義理論的討論：高職院校現代服務業人才培養對制度要素的體現

（一）新制度主義理論

“新制度主義”（New institutionalism）一詞最早是由美國學者馬克·圖爾（Marc Tool）于1953年在《自主的經濟：政治經濟學的規范理論》（Discretionary Economy： Political Economics Gauge Theory）一文中提出的[4]。1984年，美國學者詹姆斯·馬奇（James March）和約翰·奧爾森（Johan Olson）在《新制度主義：政治生活中的組織因素》（The New Institutionalism： Organizational Factors in Political Life）一文中首次將新制度主義作為一種新的政治學理論正式提出[5]。

20世紀90年代以來，新制度主義已經超越單一學科，成為影響政治學、管理學、社會學、經濟學乃至整個社會科學的分析范式。彼得·豪爾（Peter Hall）和羅斯瑪麗·泰勒（Rosemary Taylor）認為，政治學至少包括歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學制度主義三種新制度主義[6]。在此基礎上，蓋伊·彼得斯（Guy Peters）更加深入地梳理出新制度主義的多種流派，主要包括社會學制度主義、理性選擇制度主義、歷史制度主義、經驗制度主義、規范制度主義、利益代表制度主義和國際制度主義等[7]。這些不同流派共同建構出新制度主義的理論體系，他們之間的主要差異在于所強調的制度基礎要素不同，其中，社會學新制度主義是影響較大的理論流派。

社會學家把規制性（Regulative）、規范性（Normative）和文化—認知性（Cultural-cognitive）確定為制度的關鍵要素，其中最具代表性的學者為美國斯坦福大學社會學系名譽教授W·理查德·斯格特（W. Richard Scott）。斯格特在著作《制度與組織——思想觀念與物質利益》（Institutions and Organizations： Ideas and Interests）中對制度概念給出了一個綜合性定義。斯格特指出，制度包括為社會生活提供穩定和意義的規制性、規范性和文化—認知性要素，以及相關的活動與資源，三大基礎要素的內涵如下[8]。

1.規制性基礎要素。規制性要素是制度的基礎，強調制度能夠制約、規制、調節行為。規制過程包括確立規則、實施監督和獎懲，尤其在市場和其他競爭情境中需要明確規則才能保證秩序。按照迪馬吉奧（Maggio）和鮑威爾（Powell）關于影響個人與組織行動的制度機制分類，這些建立規則與追求自身利益的行動者所運用的基本控制機制就是強制機制。除了壓制與約束，一些規制性制度對于行動者來說還具有使動功能，如許可行動者采取行動、獲得特殊權利和收益等，所以制度具有制約并賦能社會行為的功能。

2.規范性基礎要素。除規制性要素以外，制度還依賴于規范性要素。制度的規范性是指社會生活中說明性、評價性和義務性的制度，主要包括價值觀和規范。其中，價值觀是指行動者所需要的、所偏好的、認為有價值的觀念，以及用來比較和評價行為的各種標準;規范則規定了事情的完成方式和實現結果的合法方式。一些價值觀和規范適用于某個集體的所有行動者;另一些僅適用于特定的行動者，需要為特定的個體或者職位確定觀念。這些觀念既是對行動者行為的期待，也是對規定性的期待，通過行動者的內化，角色被正式地建構。例如，在一種組織背景中，特定的職位被確定為具有特定權利和責任，可以在一定程度上支配資源。

3.文化—認知性基礎要素。制度的文化—認知性要素構成了關于社會實在的性質的共同理解，是社會學新制度主義最顯著的特征。吉爾特·霍夫斯特德（Geert Hofstede）認為，文化提供了思考、情感和行動的模式[9]。作為外部刺激與個人反應的中介，認識是關于世界的和內化于個體的系列符號表象，參與了信息處理的全過程。“文化—認知”是指“外在的”文化塑造了“內在的”理解的過程。正如瑪麗·道格拉斯（Mary Douglas）所指出的，可以視文化為認知的容器，在這種文化容器中，各種社會收益得以界定、分類、主張、談判[10]。制度的認知—文化要素指更具嵌入性的文化形式，不太需要通過維護和儀式來鞏固[11]。制度的文化—認知性要素強調以社會為中介的共同意義框架，對于組織與行動者的建構具有十分重要的作用。

（二）高職院校現代服務業人才培養過程：制度化過程

制度是高職院校現代服務業人才培養的重要保障。根據新制度主義理論來看，制度包括規制性、規范性和文化—認知性三大要素，則高職院校現代服務業人才的培養對三種要素的體現如下。

1.高職院校現代服務業人才的培養體現了規制性的制度要素。諾斯指出，這種規制包括正式的、書面的規則和非書面的行動律令[12]。高職院校現代服務業人才培養的過程也是以明確的法律法規、人才培養制度、校企合作制度等作為基本行動前提。以高職院校與現代服務業企業的合作制度為例，不論是合作內容的確定，還是合作形式的選擇，對校企雙方而言，都是具有規制性的。

2.高職院校現代服務業人才的培養體現了規范性的制度要素。規范性要素主要包括了價值觀和規范。考察高職院校現代服務業人才培養的具體實踐過程發現，不論人才培養目標如何、人才培養過程如何、人才培養效果如何，總會有一些價值觀和規范制約著人才培養的實施與效果。例如，在現代服務業專業學生的企業實習過程中，企業對學生的培養過程就是一個以企業認同的職業價值觀和崗位規范來進行的職業技能培養過程，培養內容屬于規范化的職業知識和職業技能，培養結果體現為學生對職業知識的習得和職業技能的增進[13];同時，該過程也是學生獲取進入現代服務業就業的職業資格的過程。這都是規范性制度要素的體現。

3.高職院校現代服務業人才的培養體現了文化—認知性的制度要素。斯科特指出，文化—認知會影響行動者的評價、判斷、預測和推論[8]，并且會成為一種制度要素而得到組織及其行動者的遵從。與規制性和規范性要素相比，文化—認知性要素更多體現的是共同的信念和行動邏輯在制度運行中的重要性。實踐顯示，在現代服務業校企合作培養人才的過程中，那些將共同信念納入校企合作制度來指導人才培養實踐的，包括對職業技能實操重要性的共識、對職業院校實踐創新的共識等，均取得了良好的校企合作效果。所以，高職院校現代服務業人才的培養需要制度供給，高職院校現代服務業人才培養的過程就是制度化的過程。

二、高職院校現代服務業人才培養的制度困境

作為當前人文社會科學研究領域最具活力的理論之一，新制度主義對教育制度的探索具有獨特的解釋邏輯。在對高職院校現代服務業人才培養的制度供給分析中，新制度主義提供的規制性、規范性和文化—認知性制度分析框架具有較強的解釋力。制度供給不足是指制度供給不能滿足人們對新制度的需求而導致的制度真空存在或者低效制度不能被替代[14]。從新制度主義的視角來看，高職院校現代服務業人才培養的制度困境主要是由于包括政府、企業和高職院校在內的相關主體在促進現代服務業人才培養的規制性、規范性和文化—認知性制度要素上的供給不足所導致的，主要表現在以下三方面。

（一）政府的政策引領與高職院校對政策響應的滯后

在新制度主義中，制度的規制性要素強調外部各種規制過程[8]，主要包括政策和法律。當前，影響高職院校人才培養的重要規制性制度供給主體是政府。一方面，滿足政府需求依然是高職院校獲得可持續發展的重要途徑。盡管高職院校擁有了越來越多的自主權，但是政府仍然是資源配置的主體，主要通過行政壓力傳導的方式將發展需求傳達至高職院校，高職院校則要在人才培養規模、結構、質量等方面滿足政府要求。另一方面，高職院校會主動契合政府偏好[15]。實踐顯示，那些能夠契合并服務于國家重大戰略需求的高職院校會被列為典范，能夠較為順利地獲得更多專項資金與合作項目資源。

在高職院校現代服務業人才培養過程中，并不乏來自政府的政策支持和法律的指引。早在2002年，《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（國發〔2002〕16號）就提出，職業學校要適應經濟結構調整、技術進步和勞動力市場變化，及時調整專業設置，積極發展面向新興產業和現代服務業的專業[16]。隨后，一系列高職院校現代服務業人才培養的相關文件陸續出臺，具體包括《教育部等六部門關于實施職業院校制造業和現代服務業技能型緊缺人才培養培訓工程的通知》（教職成〔2003〕5號）、《國務院關于加快發展服務業的若干意見》（國發〔2007〕7號）、《國務院辦公廳關于加快發展服務業若干政策措施的實施意見》（國辦發〔2008〕11號）、《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（中發〔2010〕12號）、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》、《關于印發現代服務業科技發展十二五專項規劃的通知》（國科發計〔2012〕70號）、《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發﹝2014〕19號）、《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》（教發〔2014〕6號）、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》、《國務院關于印發國家職業教育改革實施方案的通知》（國發〔2019〕4號）等。這些政策均為高職院校現代服務業人才的培養提供了方向性指導和強有力支持。

但是，由于這些頂層政策缺乏更具操作性的配套機制，導致高職院校對政策響應較為滯后，難以得到高職院校的有效回應。例如，為了切實提升高職院校人才培養質量，教育部于2004年正式啟動高職高專院校人才培養水平評估工作，其中，實習實訓基地建設是人才培養水平評估的重要指標。相對于農業實驗田和工業制造基地建設，服務業的實習實訓基地更加貼近市場，設備投入相對較低。在評估過程中，高職院校為了獲得理想的評估結果，可能會擠壓現代服務業人才培養資源，從而限制了現代服務業人才培養的發展空間。一方面是高懸在高職院校之上、對高職院校現代服務業人才培養提供支持的政策規制，另一方面是高職院校通過對現代服務業人才培養資源的擠壓來獲得較為理想的評估結果，這是一種更具獎懲意義的政策規制，這兩個方面的內在沖突成為高職院校現代服務業人才培養面臨的主要制度困境。

（二）現代服務業人才培養模式規范的缺失

職業教育人才培養模式是指在一定的職業教育理念指導下，職業教育機構和教育工作者群體所遵從的關于技術技能人才培養活動的實踐規范和操作樣式[17]。高職院校人才培養模式與制度的規范性要素聯系密切。新制度主義中制度的規范性要素主要包括價值觀和規范[8]，高職院校現代服務業人才培養的規范性要素主要體現在人才培養模式中。現代服務業人才培養模式規范的缺失主要表現在以下三方面。

1.受傳統工業社會的影響，高職院校面向工業社會的人才培養模式規范強勢地擠壓著現代服務業人才培養模式規范的確立與實施。我國初入服務經濟時代，現代服務業人才的培養模式尚未成熟，高職院校所培養的現代服務業技術技能人才還不能很好地滿足服務經濟發展需求，人才培養模式面臨發展困境：若不變革就難以滿足服務經濟發展需求，若選擇變革又不知如何實施。在這種困境面前，大部分高職院校選擇了模仿。實踐證明，受傳統工業社會的影響，高職院校現代服務業人才培養模式主要是向更加成熟的面向工業社會的人才培養模式的模仿，這使高職院校現代服務業人才培養模式規范的確立與實施受到工業人才培養模式規范的強勢擠壓，即雖然通過模仿工業技術技能人才培養的目標、內容、方式和評價等經驗初步構建了面向現代服務業的人才培養模式，但是模仿的結果并不理想，現代服務業人才培養的數量、結構、質量等與現代服務業的發展需求差距較大。

2.高職院校發展趨同化現象嚴重，遲滯了現代服務業人才培養模式規范的建立。在分析高職院校現代服務業人才培養的制度變遷時，應該重視典范性高職院校（例如國家示范性高職院校、國家骨干高職院校、“雙高計劃”院校等）對其他高職院校人才培養的影響。這些典范性高職院校在職業教育場域中占據優勢地位，有能力實現知識溢出效應，所以典范性高職院校的人才培養經驗成為影響其他高職院校人才培養策略的重要因素。實踐證明，高職院校在面對復雜和不確定性問題時，大部分傾向于模仿、套用或者改良那些已經在典范性高職院校取得成效的人才培養策略。通過模仿和借鑒，一方面使發展一般的高職院校與發展較好的典范性高職院校保持某種同步性，進而提升其自身競爭力、實現跨越式發展;但在另一方面，也造成了高職院校發展趨同化的嚴重現象。且需要引起注意的是，當典范性高職院校忽略了現代服務業人才培養模式規范的確立時，其他高職院校也會隨之將人才培養重點配置到其他領域，導致在整體上遲滯了現代服務業人才培養模式規范的建立。

3.校企合作缺乏標準化的合作過程和內容，限制了高職院校現代服務業人才培養模式規范的發展。職業教育的發展需要“以服務發展為宗旨，以促進就業為導向”。高職院校的大部分資源來源于企業，并且大部分高職院校畢業生會選擇到企業就業，因此校企合作是重要的人才培養方式。企業能夠研判經濟社會發展態勢，對市場需求作出敏銳的、動態的回應，在校企合作育人的全過程中扮演著資源投入主體和風險承擔主體的雙重角色[18]。高職院校與企業的合作可以被視為一個規范機制，校企合作的過程是一個標準化的流程。但是，由于高職院校現代服務業人才培養過程中的校企合作缺乏標準化的合作過程和內容，這直接影響到高職院校現代服務業人才培養模式規范的發展。當前，大部分校企合作的切入點是設置校企合作目標，即強調通過校企合作促進院校與企業的協同發展，但在校企合作過程中企業應該具體承擔的權、責、利卻沒有過多涉及，缺乏具體化和標準化的合作流程和合作規范。例如，在校企合作過程中，企業應該提供的實訓基地、實訓設備、實訓導師、實習職位、實習評價等細則均少有涉及[19]。

（三）不成熟的產業文化和保守的傳統觀念與高職院校招生間的矛盾

在新制度主義理論視角下，文化—認知性制度要素構成了關于社會實在的性質的共同理解，具體到產業發展中，主要是指產業文化的形成以及人們對于產業文化的認知。產業文化是人類在長期的生產勞動中被普遍認可和遵守的行業習俗、規范、制度、準則和價值觀，以及蘊涵于行業產品和服務中的歷史、藝術、品牌、質量等物質文化和精神文化的總和[20]。當前，現代服務業涉及服務概念、服務業分類、服務經濟劃分標準的爭論較多，現代服務業各個行業的性質和特點差異大，共性特征難以概括，現代服務業的獨特產業文化框架難以形成。

現代服務業是一個新興產業，學生和家長對于現代服務業并不熟悉，服務人員社會地位較低的傳統觀念影響著學生和家長對現代服務業的選擇。（1）學生和家長對于現代服務業發展的認知不足。一方面，學生和家長對于服務業的認知還停留在傳統服務業層面，對現代服務業屬于服務業新興領域的認知較為薄弱;另一方面，現代服務業所涉及的內容多而復雜、分類標準不同、測度和統計困難等因素，給學生和家長深度了解現代服務業帶來一定困難。（2）大部分學生和家長存在服務人員社會地位較低的傳統觀念。在我國傳統文化中，“士農工商”的階層觀念根深蒂固，學生和家長認為選擇服務業進行學習后的社會地位較低。因此，不成熟的產業文化和保守的傳統觀念在一定程度上阻礙著高職院校現代服務業人才培養共識的形成，使學生和家長選擇現代服務業專業的動機不強，造成高職院校現代服務業專業生源不足的嚴重問題。

三、構建“內—外”并行的高職院校現代服務業人才培養制度

制度作為高職院校現代服務業人才培養的重要保障，被納入了新制度主義的分析框架，那么如何構建高職院校現代服務業人才培養制度成為關鍵問題。高職院校作為開放性組織，其人才培養過程不僅要考慮高職院校內部的制度安排，還應該將人才培養過程置于高職院校外部的多元化制度環境中，進而實現高職院校現代服務業人才培養的制度化與合法性構建。

（一）設計合理的內部制度安排：高職院校制度傳導機制與章程的構建

現代服務業人才培養是外部制度環境與內部制度安排相互作用的過程，需要高職院校建立起有效的制度傳導機制和章程，形成高職院校現代服務業人才培養制度改革的合力。

1.高職院校應該將上層制度轉化為本校發展的自覺行為和內生動力，重點關注上層制度經過學校內化后的選擇差異。高職院校的政策執行過程不應該是機械運行的過程，而應該是一個將場域規則內化后促進院校高質量可持續發展的過程。實踐證明，面對現代服務業專業招生、高質量人才培養和畢業生高質量就業全過程中的多重壓力，高職院校必須通過多種方式提升影響力、吸引力和競爭力。這使高職院校更加傾向于選擇那些已經被證明有效的現代服務業人才培養制度，而不再偏愛那些較為普通的、指導效果不明顯的、只是有著合法性的現代服務業人才培養規則。其一，將滿足現代服務業發展需求作為高職院校現代服務業人才培養的重要目標之一，促使現代服務業人才培養與服務經濟協調發展。其二，關注高職院校管理者和現代服務業教師的制度認同。高職院校現代服務業人才培養的內部制度安排必須充分考慮學校管理者和現代服務業教師的參與意愿與價值訴求，確保學校管理者和現代服務業教師能夠在情感上理解、價值上認同、行動上參與。其三，建立高職院校管理者實施管理與教師實施教學的驅動機制和激勵機制，并將這些機制內化為高職院校管理者與教師的自覺行為，保證現代服務業人才培養的責任主體準確到位。

2.構建高職院校章程。章程建設已經成為確保高職院校高質量可持續發展最重要的制度安排。高職院校應該創新學校章程，完善章程研制工作，使其在高職院校制度建設中發揮重要作用。高職院校應該根據自身辦學條件、專業定位和實際發展需求，選擇并構建制度創新和演進的最佳模式。在章程制定過程中，高職院校需要進一步細化人才培養制度，將其與產業發展相結合，突出現代服務業人才培養的重要作用;既要對接現代服務業發展需求，又要考慮院校自身的內涵式發展，還要支持現代服務業專業學生未來職業生涯的可持續發展。所以，要從多元主體共同發展的目標出發，多元主體共同參與章程的制訂與完善。

（二）構建良好的外部制度環境：政府放權、企業參與和典范性高職院校引領相結合

高職院校現代服務業人才培養要破解傳統人才培養制度的約束，構建一個更加符合現代服務業人才培養的外部制度環境。這需要政府、市場、高職院校多元參與，共同構建出良好的現代服務業人才培養的外部制度環境。

1.完善政府的“放管服”責任機制和吸納多元主體共同參與決策的合作機制[21]。一方面，政府要致力于營造良好的現代服務業人才培養政策環境，在引導協同育人、調動社會資源、優化資源配置、搭建合作平臺、提升辦學條件等方面制訂相互配套的、操作性更強的系列化政策措施。例如，完善現代服務業企業的稅收優惠政策、設置現代服務業人才培養專項課題、增加現代服務業人才培養的財政補貼等。另一方面，政府應該構建多元主體共同參與決策的合作機制，賦權高職院校、企業和其他社會主體深度參與現代服務業人才培養政策制訂的全過程，使現代服務業人才培養制度更加完善。

2.制訂企業深度參與高職院校現代服務業人才培養的動力、監督與問責制度。由于缺少激勵、監督與責任倒逼機制，導致高職院校現代服務業校企合作培養人才的整體效果不佳。實踐顯示，為了降低損失，企業更愿意以“購買”而非“投資”的形式來獲得智力支持。在現行制度安排下，一方面，我國急需制定推動更多企業參與現代服務業人才培養的利好政策，進一步明確企業在校企合作中的權、責、利關系，進而規范主體行為;另一方面，高職院校應該提升企業服務能力，使現代服務業人才培養與服務經濟需求對接[22]。

3.有效發揮典范性高職院校的引領和示范作用。典范性高職院校在場域中占據有利位置，有能力輸出自身的現代服務業人才培養經驗。典范性高職院校在樹立現代服務業人才培養先進理念、培養滿足現代服務業發展需求的高素質技術技能人才、塑造優秀的現代服務業人才培養文化等方面積累了很多優秀經驗，這些經驗對非典范性高職院校具有很高的借鑒價值。由于高職院校的制度架構具有高度相似性，典范性高職院校可以創新性探索，對現代服務業人才培養基地實施試點創建。在此基礎上，科學擴大基地規模，通過溢出效應實現典范性高職院校與非典范性高職院校之間資源的均衡發展，可以為高職院校現代服務業人才培養提供堅實的保障。

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