城鄉一體化建設中財政稅收政策研究

韓愛霞

摘要：在我國社會主義市場經濟體制確立的同時，城鄉一體化建設也逐漸成為一個重要話題。城鄉一體化建設，需要在經濟上縮小城鄉差距，更需要財政稅收政策的革新，并逐漸構建統一的城鄉稅制，從而降低農民的實際賦稅，減輕農民的政策負擔，實現農民的增收和農村公共設施、公共服務水平的提高。文章結合新形勢下財政稅收體系改革現狀，就城鄉一體化建設問題進行系統研究，以期促進農村經濟的穩定發展。

關鍵詞：財政體制;城鄉稅制;一體化;農村經濟

截至目前，我國城鄉分割狀態依然嚴峻，大部分地區的城鄉差距并沒有發生改變，解決城鄉分割問題還面臨著一定的財政難題。因為在城鄉統籌發展中，公共財政發揮著經濟體制基礎和保障的重要作用。因此，在城鄉經濟社會一體化中，公共財政一方面需要向農村提供與城市基本均等的公共服務，另一方面需要增強支農力度，促進農業發展和農民增收。

一、城鄉一體化建設中財政稅收改革的重要性分析

（一）消減城市與農村居民利益分配不平等必要途徑

2004年3月，溫家寶總理在政府工作報告中提出：我國將從本年起，逐漸降低農業賦稅稅率，以平均每年降低1%的速度，爭取在5年內取消農業賦稅。這一項舉措的目的很明顯是為了減輕農民負擔，而這一舉措的實施也證明我國已經拉開了統一城鄉稅制的大幕。從現階段我國農村農民納稅情況看，這一目標已經得以實現。盡管如此，也認識到歷經幾年時間取消農業賦稅仍局限于農村稅費制度之內的改革，實現的是鄉鎮政府與農民之間的資源合理非配。這對于城鄉資源合理分配并沒有起到較大作用，受長期以來城鄉割裂的二元稅制結構影響，政府財政稅收政策始終向城市傾斜，想要實現農民、城市居民與農村居民的利益平等分配，還需要改變“城鄉分治、一國兩策”的二元制度，逐漸實現城鄉稅制一體化。

（二）保障鄉鎮財政有效運轉的必要途徑

近年來，我國的國民經濟有了明顯增長，人民生活水平在不斷改善的同時農村改革也在不斷深化。農業稅等多項賦稅的取消也促使農村經濟有了一定發展，部分地區開始實施“鄉財管鄉用”的財政管理模式，使鄉鎮政府發展經濟的積極性有效提升，從而促使鄉村經濟的發展步伐逐漸加快。然而隨著城鄉一體化建設的推進，公眾的公共需求在不斷增長，此時鄉鎮政府原有的財政體制、稅收管理及服務職能已經無法完全適應當前的城鄉發展狀況，從而使其在新型農村建設過程中無法揮發自身作用。因此，對鄉鎮財政體制進行改革和創新是保障鄉鎮財政有效運轉的必要手段。習近平總書記曾說過，不能簡單以GDP論英雄，基層部門更是如此。不管政府經濟和財政稅收增長速度多快，如果不能夠為農村公眾提供必要的服務，不能夠提高人們的生活質量，鄉鎮政府就不是稱職的政府。

二、當前公共財政體制存在的問題

隨著城鄉建設一體化改革的推進，當前公共財政體制面臨著諸多新的問題，其中關于農村稅制問題以及財政體制變革受到國家和社會各界的廣泛關注。當下制約農業和農村發展的深層次矛盾并沒有消除，保障糧食年產量，助力農民增收的長效機制也還未建成，因此城鄉居民收入差距仍在不斷增大，農村社會經濟發展滯后問題還需要慢慢解決，也意味著公共財政體制改革之路任重而道遠。

（一）城鄉稅制一體化實施條件多

雖然目前已經取消了農業稅，城鄉二元稅制模式開始有了改變的跡象，但是這距離城鄉稅制一體化還很遠。長久以來我國所實施的城鄉二元稅制結構是根據我國實際的城鄉二元結構和社會結構作為依據的，因此城鄉稅制一體化的前提條件是城鄉經濟和社會的一體化。其中城鄉經濟一體化的實現與農村工業化、農業現代化、產業化以及市場化水平息息相關，而社會一體化則需要城鄉各項事業的統一，也就是說城市和鄉村居民享受同樣的公共產品和公共服務，在財政資源的分配上城鄉要統一公正。而現階段，大部分農村工業化和農業現代化水平還比較低，想要推進城鄉稅制統一，對農民征收增值稅和所得稅會產生諸多弊端。首先，非集體管理的小農經濟納稅人，其交易費用很難計算，征稅成本也難于控制，甚至可能會造成農村征納秩序的混亂。這是造成財政稅收在城鄉一體化建設中無法試行稅制統一的客觀調價。

（二）宏觀經濟環境對農業賦稅的不利影響

目前我國處于工業化中期階段，這一階段的工農關系已經較以往發生了一定變化，農業不再為工業發展提供積累，農業與工業發展逐漸趨于平等地位。但是在這之前，我國為促進工業化進程，曾長期實行以農補工的政策傾斜，給農業積累造成了很大壓力。近年來，我國的工業產值在工農總產值的比重中達70%以上，此時，創建寬松的農業稅收環境應該是一個發展中國家應該重視的事情。現階段全球很多發達國家的農業賦稅都很低，有些不僅可以達到零賦稅的水平，甚至農民可以拿到政府的高額補貼。縱觀我國當前的稅收體制，對農民提供補貼基本是不現實的。就目前的農業稅而言，農民也處于“天然劣勢”狀態，例如在出口農產品時不能退足所交稅款，對進口農產品也不能征收相當于我國農民所負稅款，況且農民本身承擔著高于稅收的多種費用，例如我國玉米的稅費成本為美國的8倍之多。在現行稅制下，農民所承擔的一部分稅款被征入城市使用，再次使農村經濟建設發展受到阻礙。

（三）農村公共物品供給的資金投入保障機制尚未建成

近年來，在城鄉一體化建設過程中，為農村提供與城市均等的公共服務呼聲不絕于耳，農村公共物品長期不足的狀態也得以一定緩解。因為最近幾年財政支出的傾斜，農村基礎設施不斷完善，農村社會保障與生態環境都有了一定進步，但是并沒有完全改變農村公共物品短缺的本質。在當前的財政稅收政策下，農村居民從財政支出中得到的公共服務數量和質量依然遠遠低于城市居民。農村的公共安全、行政管理、醫療衛生、鄉村道路、農田水利、鄉村電力等大多公共物品都需要農民自己負擔，其使用成本過于高昂，與農民當前的實際支付水平并不符合。自農村稅制改革以后，社會普遍認為農村不提供稅收，那么公共物品的資金則需要政府的“惠農”政策予以扶持，根據受益原則，農民繳納的稅費應該與其從政府獲得的公共服務相對應，但是目前農業稅費返還機制尚未建成，農民所承擔的稅費并沒有返還給農民，從而造成了農村公共設施建設落后，這并不利于城鄉一體化建設的推進。

三、城鄉一體化建設中財政稅制改革的路線研究

（一）城鄉稅制統一的方向

城鄉稅制的統一對于城鄉一體化建設具有調節和促進作用，對于減輕農民經濟負擔，促進農村經濟發展更有著不可忽視的影響。而在城鄉稅制的統一過程中，應該遵循對現行稅制進一步完善、將農民稅收負擔納入相應的稅收體系中這兩個主要方向。其中稅制的改革必然要以一套比較完善的稅收體系為依據，然后對現行稅制進行合理化完善，例如全面推廣增值稅轉型，合并企業所得稅、改革個人所得稅等。第二個方向是將農民需要繳納的賦稅精細化處理，現階段我國農戶經營規模是以小型為主，大多農民在生產經營過程中并沒有記賬習慣，因此對農民征收所得稅的難度是非常大得。對此，國外也有相同的問題，而解決這一問題的方法是采取農業標準課稅法，即根據農民所種植的土地面積計算農民的農業所得，并作為課稅依據，并對個人所得稅設置了一定免征額，從而將一部分小規模農業經營者排除在納稅范圍外，對具備一定規模化和擁有一定收入所得的農業生產者進行征稅。

（二）建立基層政府穩定的財政收入

在我國新一輪的稅制改革大潮中，縣級、鄉鎮政府應把握機會做出適當革新，例如可以將房產稅為主的財產稅作為縣級政府的財源選擇。首先，財產稅是地方稅種中的一種優良選擇，其本身具有受益對等和非流動性特點，且其收益主要是為本地區服務，對于形成“多征稅—多提供公共服務—財產增值—稅源增加”的良性循環機制具有重要的促進作用。房產財產一般會隨著所在地經濟的發展進步而逐漸升值，那么房產稅也會隨之增加，因此房產稅是擴大稅源的一種途徑，也是增加地方財政收入的一種方式。

（三）優化財政支出結構，提升公共服務均等化

黨的十大大報告中明確指出，要加快財政稅收體制改革，建立事權與支出責任相適應的財政稅收體制。為了給城鄉一體化建設提供保障，城鎮建設中的財政支出也應均衡發展。優化財政支出結構、確保基本公共服務的均等化，縮減城鄉之間的人均財力差距，保證鄉鎮基本公共服務不因財力水平的高低而出現明顯差距。首先，可建立城鄉一體化建設財政專項激勵，針對所管轄區域內鄉鎮的經濟發展水平制定相應的有效的財政管理體制。對于經濟發展水平較高，具備一定發展潛力的鄉鎮，可在保證基本服務的基礎上，激發經濟發展的積極性。對于經濟欠發達地區，應根據各地區不同情況，采取因地制宜的方法。例如在維持現有體制的基礎上，對收入基數和分成比例進行適當調整。城鄉公共服務的均等化必然是一個長期而漫長的過程，并需要分階段逐步實現，逐步提高農村公共服務水平。

（四）城鄉稅制統一需分步實施

城鄉稅制的統一需要隨著城鄉建設一體化的推進而逐步完善，需要做的不僅是將現行的所得、流轉、財產稅收制度和體系予以完善，建立一個城鄉稅制統一的依據。還需要確定的是要將這些完善的稅制覆蓋到農村，也就是切實可行地去實施稅收管理。在此期間需要考慮征稅條件，即在征收成本不是很高的前提下，需要考慮農民賦稅重、壓力大，農村需要工業“反哺”等因素，從而在統一稅制的環境下，適當給予農民稅收減免等政策。此外，需要打通城鄉市場梗阻，促進資源和生產要素的城鄉互動，支持農村產業發展，打破城鄉分割，加快城鄉產業融合，增強城鄉產業關聯度。

四、結語

城鄉一體化建設是農村經濟發展的契機，期間稅收制度的傾斜，可以促進城鄉經濟一體化和社會一體化的實現。因此，政府部門應該積極進行財政稅收制度的改革，通過稅收的杠桿作用，促進農村的自我發展，鼓勵農村增強自身的積累和發展能力，從而逐漸縮小城鄉差距。

參考文獻：

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（作者單位：山東省濱州市博興縣陳戶鎮人民政府）