制度建設對國家治理現代化的作用研究

摘要：國家治理現代化是一個長期發展、不斷完善的過程，解讀國家治理理論和實踐有許多不同的角度，其中制度建設的作用舉足輕重。分析制度建設和國家治理現代化二者的關系，發現制度建設對國家治理現代化的作用可以概括為兩點：一是制度體系建設為國家治理現代化提供根本遵循;二是制度能力建設為國家治理現代化提供持續動力。

關鍵詞：制度建設;國家治理現代化;作用

中圖分類號：D630??? 文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）02-0024-03

推進國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標，在我國國家治理現代化進程中具有標志性意義;在此基礎上，十九屆四中全會進一步闡述了制度建設和國家治理現代化的內在邏輯。這是我國在豐富和發展馬克思主義國家學說、探索社會主義國家治理現代化建設取得的重要理論成果。制度建設和國家治理能力現代化是相輔相成、互相促進的，本文旨在討論制度建設對國家治理現代化的作用。

一、制度建設與國家治理現代化的邏輯關系

（一）制度建設與國家治理現代化概念分析

1.制度的含義及理解

一般來說，制度指的是經濟社會中的行為主體遵守的行為準則，制度可以是正式的，例如憲法、法律與規定等等;也可以是非正式的，例如價值觀、習慣、鄉規民約等。制度最基本的功能是節約交易成本，提高社會運行的效率，在這個意義上，制度通過組織社會生活，規范、約束社會主體的行為來實現這個目的。因此，從廣義上來理解制度的話，凡是能夠規范人們生產生活的各種規范都可以稱之為制度。隨著生產力和社會的發展，制度的進步性表現為逐步形成固定的、更加明確的指向性，例如政治制度、經濟制度、社會制度等等。它一方面是社會進步的體現，另一方面也促進了社會發展。理解制度的本質，需要結合特定的歷史環境，即制度產生和發生作用的制度環境，例如發展中國家和發達國家在現代化過程中，制度影響作用不同的國家發揮的作用是不同的。因此，制度的本質是由生產力與生產關系的相互作用決定的，在不同的制度環境中，又表現為具體的歷史的統一。對制度的需求是社會進步和發展的表現，隨著社會生產力的發展，經濟關系呈現多樣化的表現形式，表現在社會經濟生活的各個領域，就是出現各種各樣需要調節和理順的關系，這就產生對有效治理的需要;而制度正是這種有效治理的客觀依據。

中國特色社會主義制度的準確內涵來自于黨的十八大，在十八大報告中，從根本政治制度、基本政治制度、基本經濟制度以及以此為基礎建立的社會各個領域的政治體制和各項具體制度[1]，對我國的制度體系給出了最全面的闡述，這為我們認知和遵守中國特色社會主義制度體系提供了根本遵循。理解中國制度能夠發揮巨大作用的一個重要角度是結合中國的具體國情、結合中國近現代歷史的發展脈絡。中華民族的歷史傳承和文化傳承為中國特色社會主義制度注入獨具中國特色的歷史積淀;中國共產黨領導中國人民經過革命時期、建設時期和改革開放時期的不斷探索和實踐，形成了涵蓋我國經濟社會發展各個領域的完整的制度體系。這是我國特殊國情決定的制度特色和優勢，也是我國不斷發展進步的有力保障。

2.國家治理現代化

本文涉及的國家治理現代化，主要指我國的現代化治理。國家治理是涵蓋經濟社會發展的全方面和全過程，是各個治理主體共同參與國家事務組織、協調、服務和監督的過程，在這個過程中，實現國家內部關系系統性、結構性的現代化。學者們從不同角度解讀國家治理現代化的含義，例如，從結構主義角度出發，有學者提出理解國家治理現代化從其與市場、社會和公民三個方面的關系去解讀[2];也有研究者提出國家治理現代化包含五大結構性關系：政府與市場、制度與正義、官員與商人、國家與社會、中央與地方[3]。在理論和實踐層面上，關于國家治理現代化的研究已經受到廣泛關注，并且形成了比較成熟的研究成果，尤其是在面對重大突發事件時，對國家治理水平和治理能力的關注成為包括理論界在內的各個領域都密切關注的話題。可以說，在現代國家的發展過程中，一個國家國際地位上升的標準越來越完善，從倚重經濟實力到注重綜合國力，其中國家治理能力現代化已經成為一個重要的參考標準。

國家治理現代化不是單個領域或者幾個領域治理的現代化，而是經濟社會各個領域以及各個領域之間互動的現代化，在內容上包含國家治理體系和國家治理能力現代化，在運行上包含二者內在關系的現代化。首先，國家治理體系是“在黨領導下管理國家的制度體系”，是各個治理主體對經濟社會運行的相應領域，依據法律法規組織其實現有序、高效、低成本運行;在黨的領導下，各個領域的制度形成相互聯系的統一體系。其次，國家治理能力是指黨和政府“運用國家制度管理社會各方面事務的能力”，這里涉及到治理主體運用有效的公共權力體系實現權力運行方式現代化。再次，上述二者內在關系現代化，則是指上述兩者實現良性互動，既實現制度體系的現代化，也實現制度執行的現代化。

（二）制度建設與國家治理現代化的關系

國家治理在不同領域、不同階段出現的問題，形成對制度的需求，并通過穩定的、具有共同約束力的規定規范各個領域行為主體的行為，以達到依法、高效解決問題的目的。解決問題的過程為形成社會發展各個領域的相關制度做準備，當某一領域的問題或者發展需求相對集中、呈現出一定的共性時，便形成規范性的約束規則，通過一定程序定型為制度。以我國為例，社會主義制度的建立就是不斷根據我國社會主義建設和發展變化的實踐、解決發展過程中出現的問題、形成制度回應的過程。這個過程在動態層面，表現為國家治理能力不斷提升。我國改革開放之初，在經濟發展過程中出現經濟體制改革的需求，上世紀80年代便逐步調節計劃與市場的關系，市場的作用逐步顯現，隨著改革開放的不斷推進和我國經濟社會持續發展，經濟領域出現一些新的情況和發展過程中需要改革的問題，形成經濟領域對體制、機制的新需求。十八屆三中全會以來，經濟領域的改革特別是經濟體制改革不斷推進，政府和市場的關系進一步理順，讓市場充分發揮調節和配置資源的應有作用，讓政府更好發揮職能。隨著全面深化改革的推進，包括經濟領域、經濟體制在內的其他領域制度的建立和完善、治理的推進都是回應時代發展提出的問題。這是我國在建設社會主義市場經濟體制過程中，堅持問題意識和問題導向，在制度層面對國家治理的回應。我國其他方面的制度建設，例如政治制度、法律制度、生態文明制度等，也體現出這樣的過程和特點。

國家治理現代化不是單一領域的工作，它是一個各個領域有機聯系呈現出整體性特征的發展過程。國家治理在具體的時間過程中形成相應的制度，國家治理各個領域的普遍聯系和相互影響，則為制度體系的建立打下基礎。并且，由于國家治理涉及經濟社會發展的各個方面，其實現現代化的過程，也是各個領域的制度互相協作、配套形成有機的制度體系的過程。

二、制度體系建設為國家治理現代化提供根本遵循

制度是關系國家長遠發展的根本性問題。制度建設是我們黨領導全國人民在各個歷史時期都高度重視的一項工作，制度體系建設為國家治理現代化提供根本遵循表現在前者對后者的本質規定性、結構系統性，主要從以下兩個方面來理解。

（一）制度的本質屬性決定了國家治理現代化目標和目的的本質屬性

制度的總體邏輯是符合一定社會歷史條件的并且獲得社會成員普遍認可的規定，包含價值取向、信仰信念、規則運行等方面，這是制度的本質規定，也是區分不同國家制度制定價值取向的基本標志。因此，國家治理需要遵從制度的總體邏輯，制度的本質規定決定國家治理的任務和目標。

我國實行社會主義制度，“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。[4]”黨的性質和宗旨必然體現在中國特色社會主義制度規定中，中國特色社會主義制度、共產黨領導這兩個要素從制度邏輯的核心層面為國家治理現代化規定價值取向，決定了我國國家治理的本質必須體現社會主義的本質和優越性，把黨的性質和宗旨貫穿于各個領域的治理中，全心全意為人民服務，實現全體人民共同富裕。這一本質屬性體現在我國國家治理的目標和原則中，為我國高質量的治理提供基礎。

（二）制度體系建設是實現國家治理效能的基礎

國家治理現代化不是某一領域、某一主體治理能力的現代化，它是各個治理主體在現代化的過程中實現治理能力不斷提升和有效協作的共同努力。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央審時度勢，適應中國特色社會主義進入新時代的發展階段，不斷加強各個領域的制度建設，推動中國特色社會主義制度建設進入新境界，各個領域的制度形成相互聯系的有機整體，體現出對制度建設認識的新高度、實踐的新高度。這是推進國家治理現代化的重要制度基礎。

中國特色社會主義制度體系具有系統性的特點，為國家治理能力現代化提供全方位的制度基礎。黨的十九屆四中全會上提出新時代制度建設十三個方面的內容，這十三個方面從堅持和完善黨的領導制度體系開始，涵蓋國家治理的各個領域和環節，最后強調堅持和完善監督體系，以保障各個方面的制度得以貫徹落實，體現了整個制度體系的系統性和完整性，高度契合和回應國家治理現代化在各個領域對制度的需求。

中國特色社會主義制度體系具有層次性的特點，這就使國家治理現代化在實現過程當中，能夠做到基本價值和具體目標的協調統一、總體布局和各個領域的協調統一、長遠規劃和短期目標的協調統一。黨的十九屆四中全會要求“突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度”[5]，標志著我國制度體系建構形成層次明晰的制度體系建設安排。這一制度安排順應新時代的特點，體現國家治理現代化的時代要求，不同層次的制度對應不同的經濟社會領域，為國家治理能力提供有章可循的制度依據，從而調節和理順不同領域的關系，實現治理能力與時代發展、社會進步同步。

三、制度能力建設為國家治理現代化提供持續動力

制度能夠影響治理主體的行為是制度轉化為治理效能的重要前提，制度建設的組織者、制度執行力是制度能力建設的關鍵環節，這決定了國家治理主體以何種形式以及在多大程度上將制度優勢轉化為治理效能。

（一）黨的領導下的制度能力建設為國家治理現代化提供堅實組織基礎

黨的領導是中國特色社會主義事業的最大優勢，為國家治理現代化提供堅定領導和組織支持。首先，中國共產黨的宗旨決定了代表社會主義先進生產力，而無產階級的歷史使命就是不斷促進生產力的發展，這就保證國家治理現代化能夠以調節、理順各個領域的生產關系適應生產力發展為目的，在這個基礎上，各個領域的改革和治理有明確統一的目標，能夠保證在實現國家治理現代化過程中共同價值的貫徹和實現。其次，黨的組織基礎是實現黨的領導能力的有力保證，在中國共產黨領導全國人民進行社會主義建設的各個時期，特別是十八大以來，習總書記強調“全面從嚴治黨永遠在路上”，強調完善堅持黨的全面領導制度、優化政府機構設置和職能配置、統籌黨政軍群機構改革、合理設置地方機構等，使國家治理現代化的各項舉措能夠廣泛、深入地在各個領域得到執行，為國家治理能力現代化提供了堅實的組織基礎。

（二）制度執行力為國家治理能力現代化提供運行基礎

制度的生命力在于執行。執行力決定制度實施的效果，是影響制度優勢轉化為治理效能的重要因素。制度執行力包含兩個重要內容，一是制度意識，二是執行能力。這里特別強調的是黨員干部的制度意識。制度意識在某種程度上就是規矩意識，全面推進從嚴治黨的一個重要方面就是強調全體黨員干部要遵守政治紀律和政治規矩，不斷加強制度意識，以身作則，帶頭執行。思想是行動的先導，在推進國家治理能力現代化的過程中，對規矩意識、制度意識的強調是執行制度的先決條件，是按制度辦事、按規矩辦事的先決條件，這決定了治理主體是否能實現治理的科學化、規范化。有了制度意識，制度的執行效果直接影響國家治理能力的實現程度，十九屆四中全會指出：“把制度執行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據。”[6]作為國家治理重要主體之一的廣大黨員領導干部，把制度執行力納入考核，具有一定的激勵性，能夠增強廣大黨員領導干部的制度意識，提高執行制度的自覺性，這是促進制度落地，促進按規矩辦事、按制度辦事的重要方面，也是治理能力現代化的重要標志。

國家治理能力現代化是我國實現兩個一百年奮斗目標的重要保證，隨著我國經濟社會的持續發展，隨著全面深化改革的不斷推進，在前進過程中解決出現的各種問題和困難，不斷滿足人民群眾對國家發展、社會進步的需求，都有賴于在制度不斷成熟定型的基礎上，提高國家治理能力現代化水平。這是中國特色社會主義不斷發展的保證和標志，也是我國為世界發展做出的重要貢獻。

參考文獻：

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進? 為全面建成小康社會而奮斗。在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2012-11-08.

[2]肖濱.中國國家治理現代化戰略定位的四個維度[J].中國人民大學學報，2015（2）.

[3]錢周偉.現代國家形態理論及其對中國國家治理現代化的啟示[J].社科縱橫，2020（6）.

[4]習近平.在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話[N].人民日報，2016-07-01.

[5]習近平.關于堅持和完善中國特色社會主義制度? 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[N].人民日報，2019-11-06.

[6]鄧小平.黨和國家領導制度的改革[M]//鄧小平文選：第2卷.北京：人民文學出版社，1994：333.

作者簡介：宋香君（1985—），女，漢族，山東省高密市人，中共淄博市委黨校講師，研究方向為政治學理論、中國特色社會主義理論。

（責任編輯：李直）