區(qū)域公共治理中的模式優(yōu)化研究

林志遠(yuǎn)

摘 要：粵港澳大灣區(qū)的融合發(fā)展，已經(jīng)成為中國區(qū)域公共治理的新趨勢。以往受到傳統(tǒng)行政區(qū)劃的剛性，碎片化治理，以及政府協(xié)作間的利益權(quán)衡等問題制約區(qū)域化公共治理已經(jīng)尋找到一條更加符合當(dāng)前國情的區(qū)域融合發(fā)展創(chuàng)新之路。本文針對基于區(qū)域公共治理的理論，對廈漳泉同城化的發(fā)展歷程進(jìn)行再次整理，對構(gòu)建廈漳泉大都市區(qū)同城化與區(qū)域公共治理的內(nèi)在邏輯關(guān)系。最后，從治理功能，治理結(jié)構(gòu)與治理保障等方面優(yōu)化廈漳泉地區(qū)區(qū)域公共治理模式的基本思路。

關(guān)鍵詞：區(qū)域公共治理;廈漳泉大都市區(qū);模式優(yōu)化

進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家城市群的發(fā)展，極大推動(dòng)福建公共治理模式的發(fā)展。廈漳泉地區(qū)位于福建省東南部沿海，一直以來都是福建省經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)。由于廈漳泉地區(qū)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，獨(dú)具特色的閩南文化，以及龐大的人口量和優(yōu)越的地理位置。讓廈漳泉地區(qū)的大都市化在福建區(qū)域公共治理模式的發(fā)展中成為典型案例。

一、廈漳泉大都市區(qū)同城化發(fā)展歷程的研究

2004年7月廈漳泉三市共同簽訂了《廈漳泉城市聯(lián)盟宣言》。該宣言為廈漳泉同城化奠定了基礎(chǔ)，該宣言加強(qiáng)廈漳泉區(qū)域合作以區(qū)域合作聯(lián)動(dòng)，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展為目的，在引導(dǎo)合理的空間布局，產(chǎn)業(yè)分工合作，交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，區(qū)域基建設(shè)施和涉及社會事務(wù)的工程，旅游與生態(tài)合作保護(hù)等方面進(jìn)行協(xié)商合作。

2011年9月，廈漳泉三市簽訂《廈漳泉大都市區(qū)同城化合作框架協(xié)議》。其進(jìn)一步明確了廈漳泉同城化的發(fā)展目標(biāo)。在2012年廈漳泉同城化取得實(shí)質(zhì)性的成果，到2015年廈漳泉大都市區(qū)同城化得到初步的實(shí)現(xiàn)。該協(xié)議提出廈漳泉三個(gè)城市急需共同協(xié)作的一批重點(diǎn)工程項(xiàng)目。

2015年，廈漳泉三市聯(lián)合編制《廈漳泉大都市區(qū)同城化發(fā)展總體規(guī)劃》，提出到2020年，廈漳泉三市基本實(shí)現(xiàn)同城化，實(shí)現(xiàn)三市在產(chǎn)業(yè)，空間和社會高度融合。同時(shí)，也提出廈漳泉大都市區(qū)同城化將規(guī)劃形成“一核，三帶，兩軸”的空間布局。其中“一核”是指廈門城區(qū)為中部核心區(qū)，漳州城區(qū)為西部核心區(qū)，泉州中心城市為東部核心區(qū)。“三帶”是指廈漳泉三個(gè)城市沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)聚集帶，綠色山地生態(tài)保育帶，近海海域藍(lán)色海洋保護(hù)與開發(fā)帶。“兩軸”是指廈漳龍贛發(fā)展軸與廈泉-三明-撫州發(fā)展軸①。

2020年，福建省委省政府必將著眼加快福建省區(qū)域公共治理科學(xué)發(fā)展所作出戰(zhàn)略部署。構(gòu)建福建省區(qū)域公共治理的新，創(chuàng)新廈漳泉大都市同城化，使得廈漳泉三個(gè)城市間可以做到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)三個(gè)城市之間的經(jīng)濟(jì)文化生態(tài)快速健康合理的發(fā)展。

二、同城化與區(qū)域公共治理的關(guān)系

（一）廈漳泉大都市區(qū)區(qū)域公共治理以同城化為基礎(chǔ)

廈漳泉大都市區(qū)同城化建立在廈漳泉三市獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)達(dá)且相互連接的交通網(wǎng)，區(qū)域雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及同根共源閩南文化圈的基礎(chǔ)之上，廈漳泉大都市區(qū)內(nèi)部人流，物流，資金流，信息流，技術(shù)流等在三大城市之間頻繁且單向或者多向流動(dòng)。而廈漳泉大都市區(qū)區(qū)域公共治理要在廈漳泉大都市區(qū)同城化基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化，對同城化進(jìn)行優(yōu)化，推進(jìn)區(qū)域一體化的發(fā)展②。區(qū)域公共治理的主要內(nèi)容就包括區(qū)域府際關(guān)系調(diào)整，區(qū)域空間規(guī)劃與功能定位，區(qū)域基建與公共品供給，區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，生態(tài)治理與社會服務(wù)的一體化。

（二）廈漳泉區(qū)域公共治理是同城化的邏輯延續(xù)與擴(kuò)展

廈漳泉大都市區(qū)構(gòu)建區(qū)域公共治理應(yīng)該在同城化的基礎(chǔ)上完成治理的邏輯延續(xù)，在廈漳泉大都市區(qū)同城化的進(jìn)程中所有要素在三個(gè)城市快速流動(dòng)已然無法滿足快速發(fā)展的時(shí)代需求，信息化一體化更是要求各大要素流在空間整體上要形成“差異-需求-流動(dòng)-地域一體化”的發(fā)展過程與形

式③，所以，在此基礎(chǔ)之上同城化進(jìn)一步擴(kuò)展為區(qū)域一體化，區(qū)域一體化就是是特定的區(qū)域空間中城市發(fā)展的雛形，也是擴(kuò)張與交疊的必然結(jié)果。區(qū)域一體化作為進(jìn)行區(qū)域公共治理的主要內(nèi)容之一，在區(qū)域一體化的基礎(chǔ)之上進(jìn)一步整合府際關(guān)系，空間區(qū)域的規(guī)劃與定位，基建共建共享和公共產(chǎn)品供給，區(qū)域一體化又發(fā)展為區(qū)域公共治理。因而，區(qū)域公共治理是區(qū)域一體化或者是同城化的升華。

三、廈漳泉同城化的突破重點(diǎn)——優(yōu)化區(qū)域公共治理模式

（一）構(gòu)建廈漳泉大都市區(qū)治理功能一體化

構(gòu)建廈漳泉大都市區(qū)治理功能一體化的目的就是擺脫廈漳泉地區(qū)科層制的機(jī)械結(jié)構(gòu)與功能區(qū)職能不明確的治理頑疾。以區(qū)域內(nèi)部各個(gè)功能區(qū)的生產(chǎn)軌跡為標(biāo)準(zhǔn)來整合各區(qū)的服務(wù)與生產(chǎn)的職能，防止功能區(qū)職能雷同與設(shè)施的重復(fù)建設(shè)。以系統(tǒng)和整體的角度來合理配置廈漳泉區(qū)域內(nèi)部各項(xiàng)公共資源，從而解決區(qū)域內(nèi)的碎片化管理和行政系統(tǒng)內(nèi)的條塊分割結(jié)構(gòu)。

實(shí)現(xiàn)廈漳泉大都市區(qū)的治理功能一體化，一方面緩解機(jī)械式行政結(jié)構(gòu)所帶來的各類治理危機(jī)，另一方面也避免由于利益分配不均所帶來的治理難題。區(qū)域內(nèi)各大城市共享協(xié)商合作所帶來的治理紅利。

（二）構(gòu)建廈漳泉大都市區(qū)治理結(jié)構(gòu)一體化

福建進(jìn)行區(qū)域公共治理的創(chuàng)新就需要各級政府，各地方政府之間進(jìn)行協(xié)同治理，建立起縱橫交錯(cuò)，內(nèi)外呼應(yīng)聯(lián)接的協(xié)作機(jī)制。這就是大都市區(qū)治理結(jié)構(gòu)一體化的基礎(chǔ)，再以研究中央-地方政府，地方政府-地方政府，政府部門-政府部門，政府-企業(yè)-社會等四對協(xié)作關(guān)系為突破口來構(gòu)建廈漳泉大都市區(qū)治理結(jié)構(gòu)一體化。

1. 中央政府，省級政府與地方政府之間的“上下合作”

區(qū)域治理結(jié)構(gòu)一體化本身就是一個(gè)多元主體復(fù)雜互動(dòng)的過程，區(qū)域治理的形態(tài)與效率取決于區(qū)域內(nèi)政府，企業(yè)，民間組織甚至是公民等利益主體相互博弈。而在這個(gè)復(fù)雜互動(dòng)的過程中，中央政府-地方政府無疑是博弈的主體。

首先，應(yīng)該處理中央政府廈漳泉地方政府之間的博弈關(guān)系，中央政府決策廈漳泉大都市區(qū)同城化建設(shè)規(guī)劃，廈漳泉地方政府實(shí)行該規(guī)劃。中央政府在決策時(shí)應(yīng)該因地制宜，加強(qiáng)與地方政府溝通，與地方政府協(xié)同治理。

其次，應(yīng)該設(shè)立省級協(xié)調(diào)機(jī)制，保障省政府與廈漳泉三市地方政府之間的上下合作。應(yīng)該在廈漳泉三市原有的黨政聯(lián)席會議制度的基礎(chǔ)上，由省政府牽頭建立“廈漳泉區(qū)域公共治理與協(xié)商合作委員會”。該委員會對省委負(fù)責(zé)，由三市分管同城化的常任委員組成工作班子。

2. 廈漳泉大都市區(qū)地方政府之間的“水平合作”

廈漳泉大都市區(qū)各地方政府之間進(jìn)行同一水平的合作，應(yīng)該以共同利益以合作的基本出發(fā)點(diǎn)，以多元協(xié)商為主要方式，以利益補(bǔ)償和目標(biāo)監(jiān)督為保障。

3. 廈漳泉大都市區(qū)地方政府部門之間的“左右合作”

廈漳泉大都市區(qū)地方政府部門之間的“左右合作”有賴于政府部門之間網(wǎng)絡(luò)合作模式，建立部門之間的伙伴關(guān)系，共享信息，共筑同城化目標(biāo)。但是現(xiàn)實(shí)中政府部門之間由于科層制的制約，往往使得部門臃腫與低效。所以，政府部門之間的合作要基于廈漳泉大都市區(qū)同城化政務(wù)治理平臺，構(gòu)建“智慧廈漳泉”的政務(wù)信息環(huán)境。利用網(wǎng)絡(luò)，云計(jì)算，人工智能，數(shù)據(jù)挖掘與分享等技術(shù)保障政府部門間的工作與合作效率。促進(jìn)政務(wù)信息在政府各部門之間快速交流。

（三）構(gòu)建廈漳泉大都市區(qū)治理保障一體化

構(gòu)建廈漳泉大都市區(qū)治理保障一體化針對廈漳泉大都市區(qū)內(nèi)部各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡與補(bǔ)償機(jī)制不健全進(jìn)行思考，從廈漳泉地區(qū)所共同擁有的人，財(cái)，物，信息和技術(shù)這五項(xiàng)保障要素著手，進(jìn)行區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃，在區(qū)域空間內(nèi)再進(jìn)行二次調(diào)配。只有各項(xiàng)保障要素在區(qū)域科學(xué)高效的統(tǒng)一集聚，分配疏散，快速流動(dòng)，才能保障區(qū)域均衡發(fā)展。

構(gòu)建廈漳泉大都市區(qū)治理保障一體化的初期就是保證各項(xiàng)資源要素的合理分配。一旦各項(xiàng)要素能在區(qū)域內(nèi)部自由且快速高效流動(dòng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展均衡，治理保障一體化應(yīng)該以廈漳泉地區(qū)財(cái)政為突破口。著力打造屬于廈漳泉地區(qū)的區(qū)域公共治理新模式。

四、總結(jié)

文章在區(qū)域公共治理的理論基礎(chǔ)上對福建省規(guī)劃與實(shí)施已久的廈漳泉大都市區(qū)同城化進(jìn)行研究。分析了廈漳泉大都市區(qū)同城化與區(qū)域公共治理之間關(guān)系，以及優(yōu)化區(qū)域公共治理模式的困境，希望可以進(jìn)一步推進(jìn)廈漳泉大都市區(qū)在區(qū)域公共治理模式上的創(chuàng)新。但是，本文也有存在不足之處，即優(yōu)化廈漳泉大都市區(qū)區(qū)域公共治理模式的突破口（創(chuàng)新思路）只停留于理論研究層面，還未經(jīng)受實(shí)踐的考驗(yàn)。

[注釋]

①廈漳泉聯(lián)席委員會.廈漳泉大都市區(qū)同城化發(fā)展總體規(guī)劃[Z].2015.

②曾坤升.區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化視域下廈漳泉同城化優(yōu)勢問題及對策[J].區(qū)域經(jīng)濟(jì)，2019，037：73.

③汪波.區(qū)域公共治理理論·實(shí)踐·創(chuàng)新[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2019.

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（作者單位：福建師范大學(xué)，福建 福州 350007）