城市精細化管理的實踐探索與路徑優(yōu)化

董幼鴻 宮紫星

[摘 要]現(xiàn)代城市的發(fā)展以及城市化進程的加快使城市人口密集、治理事項繁多，進一步導致城市治理規(guī)模不斷增加，治理結構更為復雜。在面臨風險時，城市自身固有的脆弱性凸顯，這暴露出極大的安全隱患，也對城市的無縫治理及精細治理提出更高的要求。上海市閔行區(qū)七寶老街，通過深化精細化管理意識，提高多主體參與積極性，健全精細化管理機制，提升智能化水平，進一步探索基層社區(qū)精細化管理路徑。

[關鍵詞]精細化管理;微治理;七寶老街;

2017年習近平總書記在參加上海代表團審議時提出，對于超大型城市的管理應該像“繡花”一樣精細。2018年1月上海正式發(fā)布《三年行動計劃》，切實加強社會治理和城市精細化管理，把握“一個核心”，以“三全四化”為著力點，推進“美麗街區(qū)、美麗家園、美麗鄉(xiāng)村”建設。自此，精細化理念逐步深入人心，其意義就在于堅持以人民為中心的發(fā)展思想，補齊社會治理的“短板”，實現(xiàn)治理效果不斷優(yōu)化。上海市七寶老街位于閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)，是人口聚集的旅游區(qū)，商、居、旅混合，人流密集程度極高，治理結構復雜，面臨著極大的安全隱患和治理風險。針對這一問題，七寶鎮(zhèn)基層政府依托閔行區(qū)網(wǎng)格化精細管理機制，根據(jù)七寶老街獨特環(huán)境特點，積極試驗，在鎮(zhèn)網(wǎng)格化中心的基礎上，全力推進古鎮(zhèn)區(qū)域“微治理”工作，加強基層前端治理，在實現(xiàn)精細化管理中取得極大成效。

一、閔行區(qū)七寶老街精細化管理實踐的具體做法

1.建立“微網(wǎng)格”，細化服務單元

（1）設立“微網(wǎng)格”工作站。2017年6月起，古鎮(zhèn)管委辦按照“重心下移、注重前端、聯(lián)勤聯(lián)動、提高效率”的原則，將七寶古鎮(zhèn)區(qū)域由4個片區(qū)細化為8個網(wǎng)格，以建設基層網(wǎng)格化工作站為切入點，整合現(xiàn)有的街面執(zhí)勤點、治安巡訪網(wǎng)、圖像視頻網(wǎng)、執(zhí)法記錄視頻網(wǎng)等網(wǎng)絡，按照外觀統(tǒng)一、名稱統(tǒng)一、標識統(tǒng)一的“三統(tǒng)一”標準，“由條至塊”建立了8個“微網(wǎng)格”工作站。8個網(wǎng)格各自對應1-3個路段和區(qū)域，古鎮(zhèn)1000畝管理區(qū)域20條路段已全部覆蓋。同時將古鎮(zhèn)管委辦管理人員、社會管理部隊員、市場化公司和警察人員共85人下沉至8個“微網(wǎng)格”工作站內(nèi)。微網(wǎng)格工作站主要負責處理本網(wǎng)格內(nèi)市容環(huán)衛(wèi)、治安秩序、安全隱患等各類案件，并對各類隱患進行排查解決，如果工作站無法解決的，按照網(wǎng)格事件處置流程，及時準確地上報微網(wǎng)格管理指揮中心。

（2）強化考核獎懲機制。對于古鎮(zhèn)公司8個微網(wǎng)格工作站及巡查人員、平臺信息員、后臺管理員，設置了詳細的考核方法，以網(wǎng)格化前端管理任務清單和五大類18小類作為重點考核內(nèi)容，并通過微網(wǎng)格工作站分值排名的形式進行以績效為導向的考核。對于微網(wǎng)格工作站的考核，按照“應發(fā)現(xiàn)盡發(fā)現(xiàn)、應處置盡處置”的要求，對微網(wǎng)格工作站的外部投訴、案件處理、前端案件防控等方面進行考核，加強從發(fā)現(xiàn)到處置各環(huán)節(jié)工作責任的落實。后臺管理員則由第三方公司進行專業(yè)考核。

在獎懲制度方面，采取月度獎勵與年度獎勵相結合。對于在網(wǎng)格分組考核中排名前20%且分值為80分以上的微網(wǎng)格工作站，給予2000元獎勵;對于在網(wǎng)格分組考核中排名后20%的工作站，不給予獎勵，并扣除巡查人員和網(wǎng)格長獎金基數(shù)。年度考核中，在網(wǎng)格分組考核排名前20%的工作站，給予年度微網(wǎng)格工作站8000元獎勵，巡查人員年終獎按90%發(fā)放，網(wǎng)格長年終獎按85%發(fā)放。

2、優(yōu)化組織結構，再造工作流程

（1）優(yōu)化工作站運行機制。從微網(wǎng)格工作站運行機制來看，古鎮(zhèn)網(wǎng)格總站長由管委辦主要領導擔任，副職領導輪流擔任“微網(wǎng)格”值班長，負責古鎮(zhèn)“微網(wǎng)格”指揮中心的對外協(xié)調(diào)，如七寶片區(qū)執(zhí)法力量的申請等。“微網(wǎng)格”指揮中心負責對8個“微網(wǎng)格”工作站管理力量的統(tǒng)一指揮、調(diào)度，接收、跟進各“微網(wǎng)格”工作站的工作內(nèi)容，并加強監(jiān)督與考核。下設“微網(wǎng)格”工作站，站內(nèi)設“微網(wǎng)格長”一名，全權負責本網(wǎng)格內(nèi)的各類案件的處置、巡查力量的安排，以及向“微網(wǎng)格”指揮中心上報、協(xié)調(diào)。設立應急處置小分隊直接聽從指揮中心的調(diào)派，對所有“微網(wǎng)格”進行疊加式巡查，一旦發(fā)生緊急突發(fā)事件，立即集中力量，快速處置。此外，還設立古鎮(zhèn)“微網(wǎng)格”督察組，由居民代表和市民代表組成，對微網(wǎng)格工作站工作進行監(jiān)督，并直接向總站長負責。

（2）明確“微網(wǎng)格”工作流程。古鎮(zhèn)“微網(wǎng)格”工作流程是“指揮中心接單—派單—處置—督查”，具體來說就是中心綜合業(yè)務平臺接單后立即發(fā)出處置指令，“微網(wǎng)格”隊員必須要在5分鐘內(nèi)趕到現(xiàn)場對問題進行處理。微網(wǎng)格員在通過日常巡查或者群眾反映發(fā)現(xiàn)問題后首先進行宣傳勸阻、自行處置，第一時間無法處置的問題在20分鐘內(nèi)及時上報并轉接古鎮(zhèn)網(wǎng)格指揮中心和街鎮(zhèn)網(wǎng)格化中心處置，開展聯(lián)動執(zhí)法。古鎮(zhèn)微網(wǎng)格可以與七寶網(wǎng)格化片區(qū)及相關職能部門進行聯(lián)動作戰(zhàn)，進行專項整治。

3、引導商戶自律，強化獎懲機制

（1）成立“文明誠信商戶自律組織”。七寶老街是商、居、旅混合的旅游街區(qū)，與其他街道不同，商戶是七寶老街的重要治理主體。在經(jīng)過管委會引導，七寶老街商戶組織的情況下，目前，古鎮(zhèn)核心區(qū)域南、北大街已成立“文明誠信商戶自律組織”。南大街由45家商戶組成，北大街由68家商戶組成，南北大街各選出街長1名、副街長1名，負責與商戶、“微網(wǎng)格長”的溝通、協(xié)調(diào)。商戶自律組織不僅要做好商戶本身的自律規(guī)范，同時要參與到七寶老街的治理工作當中，承擔前端自治、文明引導、快速上報的工作職責，讓商家在自覺遵守相關行業(yè)規(guī)范的同時，引導游客文明出行，并將自律不力的案事件上報“微網(wǎng)格長”，實現(xiàn)自律自治。

（2）設立商戶“紅黑榜”。古鎮(zhèn)管委辦協(xié)同古鎮(zhèn)商家制定了《七寶古鎮(zhèn)區(qū)域文明誠信商戶自律管理細則》，涉及執(zhí)照、裝修、經(jīng)營、衛(wèi)生、消防等23項內(nèi)容，對于每條管理細則設置了詳細明確的評分標準。對于每條評比細則，設置了2-10分不等的分值，每月按照評比細則進行打分，對前五名和末五名商戶進行紅黑榜公示，以鼓勵先進，督促落后，而對于被責令停業(yè)整頓或被吊銷營業(yè)執(zhí)照、商戶或員工發(fā)生刑事或治安案件的、嚴重違反街區(qū)管理制度的、造成責任安全事故的、有銷售假冒偽劣產(chǎn)品等失信行為的、不配合創(chuàng)建活動的商戶則實行一票否決制。

4、加強信息化建設，提高工作效率

（1）完善前端巡查裝備與后臺管理系統(tǒng)。“微網(wǎng)格”工作站的巡查人員配備電子巡查記錄儀，巡查記錄視頻、街面監(jiān)控視頻等都與“微網(wǎng)格”指揮中心聯(lián)網(wǎng)同步，實時反映隊員巡查路線和現(xiàn)場處置情況。在此基礎上，古鎮(zhèn)網(wǎng)格指揮中心建立后臺管理系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)分析，優(yōu)化8個網(wǎng)格的力量配備，杜絕忙閑不均，提升處置效率;根據(jù)平臺數(shù)據(jù)匯總對比，按月考核，獎優(yōu)罰劣，激發(fā)隊伍整體活力。將技術手段運用于網(wǎng)格工作進行精準定位、視頻監(jiān)控、實時對講、路線跟蹤等，使微網(wǎng)格員在巡查過程中可以瞬時上報信息，及時得到處理結果，提升處置效率，而且得以留下管理痕跡，便于監(jiān)督考核。

（2）建立多種信息監(jiān)測系統(tǒng)。由于七寶老街是旅游景區(qū)，前來參觀游玩的游客較多，特別是節(jié)假日，人流量大，易產(chǎn)生安全隱患。古鎮(zhèn)引進信息化技術，運用GPS地理信息系統(tǒng)、通信技術、網(wǎng)絡技術以及“P2P技術”等，建立了大客流監(jiān)控系統(tǒng)、火警報警系統(tǒng)、液化氣監(jiān)測系統(tǒng)等系統(tǒng)。大客流監(jiān)控系統(tǒng)主要是針對七寶老街區(qū)域內(nèi)的人流管控，通過在轄區(qū)內(nèi)安裝AP探測裝置，利用WIFI定位系統(tǒng)來監(jiān)測人流數(shù)量，實時采集七寶老街區(qū)域內(nèi)的人流密度及人數(shù)，并建立人流分級管控制度，實施綠、紅、橙、黃四色預警，結合在出入口設置的顯示屏或標志牌，實時告知游客人流密度情況，并引導游客分散游覽，指揮中心在發(fā)現(xiàn)人流過密時，下達指令封閉或開放道口以調(diào)節(jié)南北大街內(nèi)的游客流量。液化氣監(jiān)測系統(tǒng)和火警報警系統(tǒng)主要是針對七寶老街區(qū)域內(nèi)使用液化氣鋼瓶的商戶，安裝單點式燃氣報警器和聯(lián)網(wǎng)式燃氣報警器，可以對商戶液化氣鋼瓶的安全使用情況做實時監(jiān)控，防止安全事故的發(fā)生。

5、 完善應急管理單元治理，提升風險防范意識

（1）完善應急管理體系建設。七寶老街借助技術系統(tǒng)進行感知預警，通過“微網(wǎng)格”指揮平臺指揮協(xié)調(diào)，進一步做到源頭發(fā)現(xiàn)、源頭解決。通過大客流監(jiān)控系統(tǒng)，指揮中心可以根據(jù)人流監(jiān)控獲知人流密度情況，并進行相應的分流，在發(fā)現(xiàn)人流過密時，可以下達指令調(diào)整開放道口，平衡南北大街內(nèi)的游客流量。同時，設立疏散通道與醒目疏散指向標志、應急廣播系統(tǒng)，在必要時刻可以進行有序人員疏散。在應對臺風、暴雨、風暴潮預報或出現(xiàn)風災和水災等險情時，根據(jù)已經(jīng)建立的相關應急預案，進行人員疏散撤離、應急處理、災害防護等措施。

（2）加強應急保障能力建設。為加強七寶老街的安全管理，防止火災等安全事故的發(fā)生，七寶老街將消防設施的配備、商戶裝修等納入《七寶古鎮(zhèn)區(qū)域文明誠信商戶自律管理細則》，其中要求通過消防驗收的商鋪，必須保持消防設施到位，商鋪的裝修要嚴格使用防火材料，并且對商戶進行每月打分評比。同時，將警情處理、安全管理等納入微網(wǎng)格工作站安全管理清單，確保應急處理的人力保障。在防汛防臺物資儲備方面，七寶鎮(zhèn)根據(jù)古鎮(zhèn)情況，配備了汽油泵、草包沙包、現(xiàn)場搶險探照燈、防護用品、絕緣雨靴等物資，以保障臺風、暴雨、風暴潮等天氣或出現(xiàn)風災和水災等險情時的應急處置。

二、閔行區(qū)七寶老街精細化管理實踐成效及面臨的問題

1.閔行區(qū)七寶老街精細化管理取得的成效

（1）構建“微治理”理念，提升管理與服務的精準化。 城市精細化管理是一種治理理念和價值觀，七寶老街以“微治理”為管理理念，將“微網(wǎng)格”作為治理的基本單元，在原本四級網(wǎng)格的基礎上進一步細化服務責任和功能板塊，8個微網(wǎng)格工作站由網(wǎng)格指揮中心統(tǒng)一安排，各負責2-3條街道，實現(xiàn)無縫管理，依托“網(wǎng)格指揮中心+微網(wǎng)格工作站”的管理平臺以及“微網(wǎng)格站長+微網(wǎng)格員+街長”的服務隊伍，加強網(wǎng)格前端治理。“微治理”的理念更體現(xiàn)在網(wǎng)格員工作的細微之中，網(wǎng)格員不僅處理一些違法違規(guī)操作，還緊貼與居民切身利益相關“小事情”，將以前街道等行政力量無法及時主動發(fā)現(xiàn)的問題隱患成功化解。

（2）規(guī)范“微機制”，實現(xiàn)精細管理的標準化。城市精細化管理作為一種管理機制，標準的體系為精細化管理提供了標尺和依據(jù)，城市管理需要通過規(guī)范化的標準對多元主體之間的需求對接機制、分工協(xié)作機制、流程再造機制等進行創(chuàng)新。精細管理的標準化并不意味著“一刀切”，而是一種因地制宜地標準化，七寶老街結合自身市區(qū)景點的街道特點，設置了“微網(wǎng)格”工作站的形式，并且對微網(wǎng)格工作機制及工作流程進行了重塑和規(guī)范，設置具體標準的工作制度、工作流程，相關部門及工作人員可以明晰工作任務和流程，厘清職責邊界，明確職能范圍，同時設置考核制度，對七寶老街進行目標明確的管理和對管理效果標準一致的考核，不僅可以提高工作效率，也可以對管理效果進行監(jiān)督和考核。

（3）引導“微參與”，構建多元共治的管理格局。目前，七寶古鎮(zhèn)區(qū)域已初步形成商戶自律自治，“微網(wǎng)格”工作站指導管理，鎮(zhèn)級片區(qū)執(zhí)法保障，居民、商戶、游客代表督查共治格局。古鎮(zhèn)管委會負責指導監(jiān)督和制度安排，網(wǎng)格化管理中心統(tǒng)一指揮和管理，治理重心則下沉到8個“微網(wǎng)格”工作站，其成員由古鎮(zhèn)管委辦管理人員、社會管理部隊員、市場化公司和警察人員等組成，市場化、社會化的參與，激發(fā)基層自治活力，形成不同主體間的良性互動。 “文明誠信商戶自律組織”作為古鎮(zhèn)創(chuàng)新的“微社會組織”，完全由商戶進行自我管理、自我約束、自我服務，其本身既是管理者，又是參與者，更加提高了治理實效。自治組織與基層政府之間互相監(jiān)督，既有利于激發(fā)自治動力，提高工作專業(yè)性，又可以健全對基層政府的監(jiān)督制度，防止其不作為、亂作為。

2.閔行區(qū)七寶老街“微治理”實踐中面臨的問題

（1）大數(shù)據(jù)時代背景下的信息整合問題。信息技術的應用給“微網(wǎng)格”工作站帶來便捷的同時，也產(chǎn)生了一些問題。信息系統(tǒng)的引入為七寶老街的管理和服務提供了大量的基礎數(shù)據(jù)，但由此產(chǎn)生了信息孤島和僵化的問題。首先七寶老街的大量數(shù)據(jù)信息無法與各分管部門之間進行共享與整合，導致數(shù)據(jù)信息無法有效利用;其次，目前建立的信息系統(tǒng)對于數(shù)據(jù)信息的處理處于初級分析階段，還不能發(fā)揮其整合、預測的功能，不能發(fā)揮其優(yōu)化政策的作用。并且伴隨著大數(shù)據(jù)技術和應用的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)信息的安全問題逐漸顯現(xiàn)。一旦數(shù)據(jù)在存儲及處理過程中泄露或者被濫用，那就意味著社區(qū)居民的各項相關信息將會被直接暴露在網(wǎng)絡中，不僅損害居民個人利益，還會使社區(qū)公共安全面臨巨大風險。

（2）治理成本較高，財政壓力顯著。城市精細化管理的推進依靠信息技術手段、基礎設施建設以及人力資源的支持，然而這些前期投入給基層政府所帶來的成本問題不容小覷。要達到精細化，必然要依靠先進技術平臺及后期維護管理人員，這些成本也加劇了財政負擔。而且，城市精細化管理并非一時之舉，隨著社會不斷發(fā)展，城市治理所面臨的任務將會更加繁重，成本投入也會只增不減。基層政府必須要充分考慮成本與收益的問題，理性而系統(tǒng)地計算這種精細化的治理模式所耗費的物質(zhì)設備和人力資本以及這種高成本給各級政府的財政帶來的壓力，確保資金的使用效率。

（3）政府強勢主導與公民弱勢參與。自2015年上海提出精細化管理以來，城市基層社區(qū)治理就開始關注日漸繁榮的市場和自治意識逐漸覺醒的居民這兩方的輔助能量，盡管政府行政仍然占據(jù)著主導地位，但近年來基層精細化管理已然形成了多方共治的態(tài)勢。但多元主體在參與過程中，呈現(xiàn)出的卻是機械性與迎合性的特征。在政府已經(jīng)設計好的基層運行模式之中，確定好的治理思路與框架將企業(yè)、社會組織、個體公民等其他參與主體排除在政府的話語體系之外。這種管理模式下，多元主體只是被動地參與進來配合政府工作，主動的公民意識不足，這便容易導致精細化、網(wǎng)格化治理成為“走形式”“走過場”。不改變現(xiàn)有的強勢政府權力主導下公民弱勢參與的治理模式，僅僅依靠機械地增強市場與公民的參與度可能并不能完全解放多元主體參與管理的有效性。

三、進一步優(yōu)化基層社區(qū)精細化管理的路徑選擇

通過對閔行區(qū)七寶老街“微治理”實踐的分析，我們發(fā)現(xiàn)精準化的管理理念、標準化的管理機制、多元化的管理格局以及智能化的管理手段為實現(xiàn)精細化管理提供有效保障。然而，數(shù)據(jù)整合難度大，基層政府管理成本高昂，過于重視技術性而忽視價值理性以及公民主動性不強等問題也影響著精細化治理成效。基于此，本文從以下幾方面探索進一步深化基層社區(qū)精細化管理的路徑：

1.意識重塑：注重需求導向，深化精細化管理意識

在城市化不斷發(fā)展的背景下，社會不斷分化，公民利益需求更加多樣化，個性發(fā)展日益突出，這對政府傳統(tǒng)的粗放式管理思維產(chǎn)生了影響，原有的籠統(tǒng)的、模糊的處理方式必須要改變，因此出于對多元利益訴求的尊重與滿足，促進社會有效整合和參與的愿景，政府必須建立起差異化治理和精細化治理的方式。精細化并不僅是一種管理意識，更是一種服務意識，基層政府必須要以改善民生為導向，注重治理能力和服務效果的提升，將群眾滿意度作為主要的評價標準，必須將群體意見納入考核體系當中，不斷提升群眾的幸福感和滿意度。

2.主體延伸：拓展參與主體，提高多主體參與積極性

在進行精細化管理過程中，必須要加強多個主體共同參與和多種治理手段的綜合使用，在基層政府的合理引導下，使多主體都能參與管理中，對管理過程中存在的問題能夠有針對性地建言獻策，建立平等協(xié)商制度和平臺，使多方主體能夠進行有效的民主協(xié)商和決策。其次，要充分發(fā)揮治理主體的參與自我管理、自我服務的積極性，使各主體更加深入地參與到社會事務管理，通過引導志愿式組織的建立和參與，優(yōu)化各管理主體的參與機制，從而形成多方聯(lián)動，創(chuàng)建共同合作、互相監(jiān)督的治理模式。

3.機制完善：推進制度建設，健全精細化管理機制

在精細化管理過程中，必須要加強制度建設，一方面能夠保證治理過程的有序進行和多主體的有序參與;另一方面，可以加強制度監(jiān)督，使多方主體的行為能夠真正地維護人民利益。同時，必須要建立長效的治理機制，對各組織有明確的職能定位，明確權力清單，使精細化管理能夠真正做到職責明確、分工合理、高效運轉。

4.基礎支撐：促進工具創(chuàng)新，提升智能化水平

智能化是城市精細化管理的未來和關鍵，必須要切實加強智能化應用能力，做到信息共享、智能管理，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術、GIS技術、GPS技術等多種技術資源，建立精準識別、動態(tài)追蹤、集成共享的信息資源數(shù)據(jù)庫，并且要盡快完善與相關部門數(shù)據(jù)庫的聯(lián)網(wǎng)互動，從而建立全面完整、實時調(diào)整、共建共享的綜合管理平臺，實現(xiàn)資源的整合和共享。在未來的精細化管理中，要充分發(fā)揮信息技術的數(shù)字化和智能化優(yōu)勢，形成完整有效的信息流和數(shù)據(jù)鏈，為管理的決策、執(zhí)行、反饋與調(diào)整提供支持，提升管理的精度和效能。同時，通過使用大數(shù)據(jù)技術，合理配置管理資源，更加高效地處理在日常管理中遇到的各種問題。要更加注重信息安全隱患的問題，注重對數(shù)據(jù)隱私的保護，數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者、使用者和管理者應建立全過程、可回溯的動態(tài)監(jiān)控制度，在數(shù)據(jù)利用和共享合作中，以尊重和保護公民的個人權利為前提，清除信息安全隱患。

基金項目：國家社科基金項目“特大城市運行安全風險精細化防控機制創(chuàng)新與優(yōu)化策略研究”，編號：19BGL237;上海社科基金項目“習近平總書記關于上海城市精細化管理重要論述與‘一網(wǎng)統(tǒng)管體系建構研究”，編號：2020ZXA003

（董幼鴻系中共上海市委黨校教授;宮紫星系中共上海市委黨校研究生）

（責任編輯? 矯海霞）