完善全域土地綜合整治的思考

金燁灑

摘 要：全域土地綜合整治是基層對土地管理和發展用地及政策需求、渴望的積極回應，不僅能促進耕地保護和土地集約節約利用，更是對浙江省“千村示范、萬村整治”的繼承和發展，是實施鄉村振興戰略的重要平臺，是推動城鄉融合發展的有效途徑，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的最佳典范。近年來，各地結合區域經濟社會發展狀況和自然資源稟賦特點，探索推動土地整治與多種要素的綜合跨界融合，以“多目標定位、多模式實施、多元化投入”為特點的全域土地綜合整治逐步形成。

關鍵詞：全域土地;綜合整治;思考

一、前言

開展全域土地綜合整治，是貫徹落實習近平生態文明思想的重要實踐，是實現土地整治向規劃管控和空間治理轉變的一項土地制度的頂層設計，是自然資源部履行統一國土空間用途管制和生態保護修復職責、實施鄉村振興戰略的平臺抓手。2019年12月，自然資源部印發了《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（以下簡稱194號文），對試點的目標任務、支持政策和工作要求進行了規定。目前，全國各地全域土地綜合整治試點工作正在實施。

全域土地綜合整治是指以鄉鎮為基本實施單元，按照國土空間規劃確定的目標和用途，以土地整理、復墾、開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，整體開展農用地、建設用地整理和鄉村生態保護修復等，對閑置、利用低效、生態退化及環境破壞的區域實施國土空間綜合治理的活動。

二、全域土地綜合整治存在主要問題

（一）全域整治理念不強。全域土地整治概念的提出已有一段時間，但從全國范圍來看，真正實施的項目還相對較少，對全域土地整治也存在不同的理解和認識。有的項目涉及整治類型單一，簡單包裝疊加，只安排農用地整治和建設用地整治，未能做到全域規劃、全域設計、全域整治的“全域、全要素”整治要求，距離“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡哪繕诉€有差距。

（二）配套政策措施不完善。經過多年的標準化化建設，在土地整治領域已經形成了可行性研究、立項、規劃預算、施工監理、驗收評估和指標交易等標準體系。但隨著土地整治向全域土地綜合整治的轉變，目前的體系已不能滿足發展的需要。比如缺少全域土地整治項目立項審批管理驗收辦法、市場化運作機制、農村閑置房屋盤活利用、全域土地整治推進機構設置等制度創新，難以確保全域土地整治有序高效推進。

（三）資金來源有限。全域土地整治所需資金投入量大，但在具體開展過程中，缺少固定的資金來源。經過近二十年的整治，農村可復墾、可開發的潛力非常小，新增或節余的指標非常少，僅靠節余指標收益作為資金來源，很難實現資金收支平衡;另一方面，各部門、各領域的涉農及相關資金沒有實現集中統一調配，未能凝聚農業、水利、自然資源等部門的建設合力，真正做到“規劃一張圖、資金一本賬、土地一統用、政策一盤棋”，形成強大資金合力，協同推進農村基礎設施建設。

（四）部門協同不夠。全域土地綜合整治與傳統的土地整治方式相比，在整治范圍、整治對象、整治模式、實施主體等方面都實現了不同程度的擴展，這就要求在實施的過程中需要更多部門的參與，需要相關部門在項目所在地黨委政府的領導下，統一協調，各司其職，齊抓共管。但在項目實施過程中往往出現以自然資源部門為主，財政、農業農村、水利等部門參與較少，或各部門立足自身，各自為政，缺少統一的協調和管理，使項目具有一定的局限性，不能發揮最大的效益。

三、實施全域土地綜合整治的有效對策與建議

（一）規劃編制引領全域土地綜合整治。全域土地整治規劃要與經濟社會發展規劃、國土空間規劃、生態環境保護規劃等成果有效銜接。鄉鎮政府按照國土空間總體規劃編制的要求，依據宜農則農、宜建則建、宜留則留、宜整則整的原則編制全域土地整治實施方案，充分考慮鄉村特色、地域特征、農村實際、發展現狀和功能定位，統籌謀劃耕地保護、農民居住、產業發展、基礎配套、生態環境等布局，推進“山水林田湖草路村”全要素整治。

對開展全域土地綜合整治的村，按需編制村莊規劃，因地制宜確定村莊布局、統籌安排各類用地規模、合理規劃功能分區，將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊，并明確組織管理、實施時序、項目安排、資金估算和投資來源等。

（二）政府主導、部門協同、群眾廣泛參與?？h級政府統籌自然資源、農業農村、水利、財政和審計等部門的合力，推動責任分解、指導服務、監督檢查、工程審核、績效評估等工作落地。鄉鎮負責具體的組織實施，優先選擇班子工作能力強、群眾基礎好、當地農民群眾和各類權益主體具有較強參與意愿的鄉鎮作為整治區域。堅持農民主體地位，在項目立項實施過程中充分尊重和保障群眾知情權、參與權、表達權和監督權，形成部門協同、鄉鎮落實、群眾大力支持的務實全域土地綜合整治工作體系。此外，為扎實推進全域土地綜合整治工作，要輔以科學有效的全域土地綜合整治考核評價體系。

（三）因地制宜探索全域土地綜合整治模式。綜合考慮資源稟賦、產業特色，尊重自然、尊重差異、尊重實際，以一區一策的方式，打造不同側重點的整治模式。一是以生態修復為重點，帶動鄉村有機更新。按照“宜建則建、宜耕則耕、宜林則林、宜景則景”的原則開展農業觀光、鄉村休閑、歷史感悟、農業科普等多種形式的區域特色。二是以土地盤活為重點，帶動資源配置優化。積極探索具有地域特點的農村土地制度、村級治理機制改革，推進農村宅基地“三權分置改革”?！叭龣喾种谩比谌肴蛲恋鼐C合整治，促進農村宅基地流轉、利用，并引進鄉村度假、高端民宿等項目，使村集體經濟壯大、農民增收致富。三是以業態培育為重點，帶動鄉村產業振興。開展“土地整治+”觀光旅游、現代農業建設、健康民宿、農村居住環境整治等的全域土地綜合整治模式。

（四）建立多元融合投資機制，保障項目建設。加強全域土地綜合整治的資金整合工作，建立健全資金投入機制。在政府加大財政資金投入的基礎上，整合使用新增建設用地有償使用費，耕地開墾費，鄉村振興相關項目資金，各部門涉農資金等用于項目建設，改變多部門、多領域的分散投資、多頭建設問題。對納入全域土地綜合整治的項目要加大獎補標準，整治項目產生的補充耕地指標和增減掛鉤節余指標收益全部用于項目建設。同時，要不斷拓寬資金渠道，多方位引入資金。在市場環境下，通過政策引導，利用開發性金融機構、政策性銀行和社會資本等參與項目建設。

四、總結

全域土地綜合整治工作正處于試點探索階段，任重道遠。在項目規劃、項目融資、整治模式、項目驗收和后期管護、相關扶持政策等方面還有待規范和完善，需各地區以問題和目標為導向，廣泛開展試點，不斷探索、改革創新、迭代提升，逐步構建起系統的、創新的、完整的全域土地綜合整治體系。

參考文獻

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