公共管理三元體系構建研究

劉輝文

摘要：核心主體、準公共決策主體和社會公眾是公共管理的主體。本文從三元體系構建的國情視角出發，對其中的相關主體進行了分析，并在此基礎上提出了優化和管理的方法，使各主體都能充分行使自己的權利，更好地表達自身的利益訴求，積極參與其中，以此發揮決策主體的功能，實現共贏。

關鍵詞：公共管理;三元體系;構建研究

一、關于公共管理三元體系構建的認識誤區

公共管理學科在國內的興起與發展一直受到西方理論體系的影響，其中關于公共管理主體的三元體系構建理論，長期存在忽視基本國情且盲目照搬西方經驗而“言必稱希臘”的認識誤區：源自西方國家關于公共管理三元體系構建的理論雖然具有經驗普遍性，但我們在學習借鑒時始終不能脫離對國體與政體這一基本國情的把握與認識。

二、三元體系建構及其功能優化

（一）公共管理三元體系的概念

對于公共管理主體而言，其指的是依據相應程序，科學使用公共權利，提供公共服務或者物品，進而實現公共利益的個體或組織。而其三元體系包括了三個管理主體，即社會公眾、準公共決策主體以及核心主體。

（二）三元體系的相關主體及功能分析

1.核心主體

一般情況下，解決公共事務的政策會被認為是公共政策，公共政策的核心和關鍵是公共利益，這也是社會成員可以平等享受的資源和條件。社會性和客觀性是公共利益的基本屬性，從這兩個屬性出發，要求決策主體在制定相關政策時，必須要從公共利益出發。在我國，絕大多數情況下，黨和政府才是公眾事務制定和決策的核心主體，而這恰恰是與我國的國體與政體相適應的。以公眾的普遍需求為基礎，這也就催生了公共機構的出現，它們作為公共利益的實現載體，有效維護了公共利益的平等，也協調了利益分配之間的關系。而且由于市場的競爭性、多元性和不確定性等因素的存在，也要求公共機構行使自身的權利進行及時干預，確保大部分人的利益。所以，有著公共決策主體以及核心屬性的政府，在其中發揮著關鍵的作用。從這個角度上看，有時候，公共政策的制定和施行往往決定著一個國家的興衰。

2.準公共決策主體

從客觀角度來說，政府雖然在公共事務的管理中起著關鍵性的作用，但其自身也受很多外界因素的制約，并不是唯一發揮作用的主體。在西方，很多政府承擔的公共管理智能和具體的工作內容，往往都是依靠一些非政府組織來完成，實踐證明，后者的辦事效率和辦事效果也得到了公眾的認可，這種形式也有其存在的必要性。我們習慣上將追求公共利益的非政府性質的公共組織，稱為第三部門，如社會團體和社會組織。但需要強調的是，政府的主體地位很多時候是不可替代的，特別是在一些強制性的政策領域中。只有經過政府組織的明確授權，非政府性質的公共組織才可以行使相應的權利。這些非正式的非營利組織與政府之間的關系是合作性質的伙伴關系。有時，他們所涉及領域內容有重疊的部分，如教育方面，非營利組織在其中起到了輔助性的作用。當兩個組織所涉及的領域內容不同時，非營利組織沒有實質性的權利管理公共事物的時候，二者可以合作，提高公共服務的質量和效果。同時，政府部門也要積極扶持和幫助非營利組織的發展。

3.社會公眾

公眾作為決策主體中最分散且數量最多的組成部分，是一種最廣泛的主體。公眾會通過參加各種政治、經濟和文化活動，影響政府政策的制定和實施。同時，公眾也是政策實施的對象。在一些發達國家的改革中，公眾的地位和作用不容忽視。他們既強調公眾的權利，又呼吁公眾積極參與，并在其中發揮一定的作用。實踐證明，公眾不是獨立、分散的個體，在公共事務的決策中，也要積極參與其中，獻言獻策，發揮一定的作用。作為公共決策主體體系中的重要組成部分，公眾的參與程度和參與效果也是體現決策民主化、公平化和自由化的主要標志。在新形勢下，政府也越來越強調公眾的主體意識，促使公眾參與公共事務的意識也逐漸增強，其作用和地位也會得到相應的提高，但不可能超越政府的主體地位。不可否認，公眾的意見往往會對公共決策的制定和施行產生一定的影響，如公眾參與的程度越深，越會促使某些公共問題的快速決策。

（三）三元體系的主體功能優化

主體功能的優化取決于組織結構的優化，西方公共管理主體功能，其價值觀是根植于“原罪說”與“三權分立”思想的權力制衡，因此其主體組織結構的優化無法擺脫上下議院或參眾議員漫長辯論的民主程序，而具有中國特色社會主義的公共管理主體組織結構優化，由于其本身特有的異于西方的巨大社會規模體量，要實現優化功能提高效率，就必須在借鑒西方的優秀成果外，批判地繼承與發揚民主與集中高度統一的歷史傳統。

三、結語

綜上所述，在公共管理體系的構建中，管理主體的多元性、分散性和多層性的特點，會給各國公共管理政策的制定和實施帶來一定的影響，同時也給企事業的管理和發展提供了一定的思路，各國企事業在意識形態和制度上的不同，也導致決策主體的內容和作用出現較大的差異。縱觀我國的決策實施過程，都是在黨和國家的統一領導下參與決策的，而決策主體在實踐過程中的不斷變化，始終是促使公共管理決策逐步朝向更公平、更民主的方向發展，在此過程中尋求管理效益的最大化，使企業的統籌管理也更科學、更民主，以此逐步實現國家的長治久安。

參考文獻：

[1]李利文.地方政府公共服務三元體系構建[D].華東政法大學，2014.

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