新形勢下煙草零售點合理化布局的思考

丁超峰

【摘 要】 “符合煙草制品零食點合理布局”是申辦煙草專賣零售許可證的四個基本條件之一。在制定煙草制品零售點合理布局方案方面針對個別單位存在的“調研少、內容粗、操作難”等問題，分別予以原因剖析，提出對策。旨在增強縣級局的法制意識，確保新形勢下煙草零售點合理化布局工作依法依規、公平公正、實施到位、成為依法許可、市場監管以及終端建設的得力助手。

【關鍵詞】 煙草零售點 合理布局 思考

一、當前合理化布局存在的主要問題

1、缺乏調研，生搬硬套。煙草制品零售點如何布局？ 煙草行業沒有統一的標準，具體方案由當地煙草專賣管理部門根據當地人口數量、交通狀況、經濟發展水平、消費能力等因素制定。在實際工作中，個別縣級局不深入調研，常常采取“拿來主義”，將其它單位的合理化布局方案改頭換面、生搬硬套，使之成為本單位的合理化布局方案。這樣做雖然省時省力，也看不出什么瑕疵，但畢竟是別人的東西，不接“地氣”、不服“水土”，在具體實施過程中會出現這樣或那樣的問題。

2、考慮不周，操作困難。合理化布局是好是壞，直接涉及到辦證人和關利害關系人的切身利益，因此，在制定方案時，定要深思熟慮，切合實際，尤其對一些細節問題，必須入細入微，反復斟酌，不可粗枝大葉，含糊其詞。比如：合理化布局對零售戶之間“間距”要求。如何解釋這一名詞，怎樣測量才算科學合理？這就需要在方案中解釋到位，不能讓群眾產生歧義。在現實中還會碰到這樣的一些個例：在拐角處的兩個緊挨商店，一個門朝北，一個門朝東，按一般維思理解，兩家商店間距為零，但如果測量商店門口之間的距離，卻超過規定的間距范圍。這樣的考查結果如何認定？還有“繁華街道、一般街道、主要公路、一般公路、自然村、行政村”等名詞，從字面看起來不難理解，但如何確認？就需要標注權威部門的標準和依據。還有中小學校周圍不得設立煙草零售點，學校是否包括幼兒園，中等技術學校、中學生補習學校，等等這些問題，都需要考慮周全，不可遺漏。

3、剛性有余，服務不足。合理化布局既要講原則性，又要統籌兼顧，服務社會，保持靈活性。一些合理化布局方案只講剛性，缺乏柔性，無形增添了群眾辦證難度。如：對軍烈屬、自謀職業的復退軍人、低保戶、殘疾人（具有獨立經營行為能力）等申請辦理煙草專賣零售許可證的，需要放寬辦證條件，以體現行業社會責任;對農村百惠兩三點等國家扶持的產業，在合理化布局上需要“特殊情況，特殊對待”，不能搞“一刀切”;除此之外，要照顧農村辦證戶，適當提升農村辦證比例，消滅“空白村”。在實際執行中，一些縣局為了控制許可證數量，沒有考慮或者很少考慮這些現實問題，導致市場出現許多難以取締的無證戶。

4、墨守成規、缺乏創新。行業對合理化布局沒有統一固定的模式，是考慮到各地的人口、經濟、交通、消費能力存在差異，這些因素也是動態的。這就要求各地在制定自己的合理化布局方案時，既要因地制宜，又要適時不過時，而不能墨守成規，一成不變。實際中，一些縣局的合理化布局方案沒有做到與時俱進，而是“一管就是七八年”，無法適應當地社會經濟發展的需要。比如：有的城鎮建設加快，城區面積翻番，人口數量劇增，卷煙消費群體諸多，但由于受煙草零售點“退一進一”的數量限制，諸多零辦證戶遲遲辦不了許可證;在農村，有的群眾辦起了超市，因本村零售點飽和，也無法取得許可證，成了無證經營戶。

二、提升合理化布局水平的有效途徑

1、深入調查研究。在修訂合理化布局方案前，要扎實細致做好調研工作。一要深入市場，走訪消費者、持證戶、無證戶，了解卷煙消費需求、零售點的商圈劃分、無證戶數量及形成原因，繪制現有煙草制品零售點分布平面圖;為修訂合理化布局方案找到切入點和平衡點;二要走訪當地民政、公安、市管、統計等部門，收集掌握轄區最新的城鎮、農村行政地圖、常住、暫住人口數字;個體工商戶、企業數量及分布情況;轄區賓館酒樓、網吧等服務娛樂場所、旅游景點數量及分布情況;轄區社會生產總值、物價、消費指數等關鍵數據;轄區城鎮建設規劃、交通規范等等，為修訂合理化布局方案提供第一手真實依據。

2、堅持合理規劃。一是不能單純以人口數量為標準來事先設定總體辦證數量。在合理化布局中，一些縣級局預先設置辦證指標，人為堵塞辦證渠道，一度時期出現“停止辦證、等待辦證”的問題，引起群眾不滿。為此，國家局明確反對這種做法，這也是合理化布局所不允許的。個別專賣管理部門要及時走出合理化布局“誤區”，切勿設置辦證指標，確保辦證渠道暢通。二是不能未經聽證直接公布實施合理化布局方案。對合理化布局而言，制定方案是必要的，經過聽證更是必須的。不經過聽證的合理化布局方案，不具備合法性。同時，未通過聽證的合理化布局方案，也不能直接實施，需要再次修訂提交聽證會。一旦聽證會通過，就要依照方案實施，不能朝令夕改，隨意變更。可以根據當地經濟社會發展情況，擬定為3-5年修訂一次。

3、及時備案審查。根據《煙草專賣許可管理辦法》第十五條第二款規定，合理布局規劃必須報上一級煙草專賣局備案。縣級局制定的煙草制品零售點布局規劃應當及時報所屬地市級煙草專賣局法規工作部門審查備案。地方政府法制部門要求備案的，縣級煙草專賣局應當按照要求及時將制定的煙草制品零售點布局規劃報備。

4、依法發布生效。合理布局規劃應當在制定的機關指定的政府網站上公布，還可以通過報紙、雜志、廣播、電視等新聞媒體公布。有條件的地方，制定的合理布局規劃也可在當地政府公報上公布，政府公報登載的合理布局規劃文本為標椎文本，未向社會公布的合理布局規劃，不得作為實施煙草專賣零售許可證許可的依據。

總之，合理化布局是專賣管理基礎工作。作為“政策”制定和具體實施者，縣級局一定要高度重視此項工作，切實做到“深入調研定方案、依法聽證求完善、嚴格規范抓實施、與時俱進促發展”，確保合理化布局工作才能順利開展，取得實效。