推動創新發展的制度性供給研究

郭婧

摘 要：國家自主創新示范區（簡稱“自創區”），對中西部地區發展是前所未有的歷史機遇。在充分借鑒先行先試地區經驗做法的基礎上，從強化制度性供給入手，致力于探索中西部創新發展體制機制改革的“河南模式”，并不斷建立和完善適合鄭洛新自創區發展的體制機制。

關鍵詞：創新發展;制度性供給;體制機制創新

中圖分類號：F124.3? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）12-0137-02

作為實施創新驅動戰略、建設創新型國家和區域創新體系的重要空間載體，自創區承擔著推進我國高技術產業創新發展的經驗探索和體制機制創新、先行先試的重要責任。但是，隨著中國改革邁入深水區，面對傳統體制的強力擠壓，就要求自創區必須進行自我革新、自我超越。

一、自創區建設發展情況

自創區作為先試先行的前沿陣地，其建設和發展大致經歷三個階段。

1.探索階段（2009—2013年）。2008年全球金融危機后，各國經濟發展面臨前所未有的挑戰。為有效應對危機和穩增長的切實需要，北京中關村、武漢東湖和上海張江憑借各自鮮明的創新發展模式，成為我國首批自創區。通過充分發揮借力國家給予創新發展的政策優勢，在體制機制方面進行了加速創新發展的嘗試和突破。如在股權和分紅激勵、科技成果轉化、人才政策方面，都取得了有益經驗。

2.規模推廣階段（2014—2015年）。2014年是中國經濟增長壓力最大的一年，各地經濟普遍不景氣，中小企業面臨巨大發展難題。但自創區的各項發展數據表明，其發展狀態較其他地區更平穩。中央決定，將自創區的經驗向全國推廣。中央連續出臺《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》《關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》等政策，明確提出增設國家自主創新示范區，系統推進全面創新改革。在中央的統籌謀劃下，自2014年開始自創區快速增設，呈現集體涌現的發展態勢。

3.統籌推進階段（2016年以來）。2015年，習近平總書記指出：“抓創新就是抓發展、謀創新就是謀未來。”創新發展戰略也逐步在向縱深推進，自創區的積極作用在建設國家創新體系中逐漸凸顯。

而自創區的獲批從2016年也開始呈現新的特點——跨地區聯合組團建設。這標志著自創區建設進入“多點位、整體化、多層級、協作化”的區域內協同發展階段。這種形式的自創區建設更加充分、全面地調動、整合創新資源，增強了自創區的輻射效應和極化效應，這種形式更具一般性和可復制性。鄭洛新國家自主創新示范區，就是在此階段獲批建設的。

二、鄭洛新國家自主創新示范區發展情況

1.鄭洛新自創區的發展現狀。2016年4月，國務院批準建設“鄭洛新國家自主創新示范區”，基本空間布局為“三市三區多園”。同時，省委省政府提出“一頂帽子大家戴”的建設發展思路，在鄭洛新三個核心城市之外遴選輻射區，以整合全省的創新資源。在人才隊伍建設方面，鄭州大力實施“智匯鄭州·1125聚才計劃”，洛陽持續實施“河洛英才計劃”“河洛工匠計劃”，加快建設高層次科技人才隊伍，精心育才、大力聚才、科學用才;在制度建設和體制機制改革方面，新鄉高新區先行先試，對園區行政體制全面改革，實行機構“大部制”，人員“競聘上崗”，不僅篩選出園區優秀管理團隊，也激發出干部干事創業的積極性。推行“清單式”服務等體制機制改革，深化科技決策機制、科技評價制度等改革;在自創區產業發展定位方面，鄭洛新自創區致力于將示范區打造成為開放創新先導區、技術轉移集聚區、轉型升級引領區、創新創業生態區、創新創業人才密集區、科技與金融結合實驗區，全面建成具有國際競爭力、影響力的中原創新創業中心。

2.鄭洛新自創區建設目前存在的問題。一是推進力度不夠強勁。聚焦體制機制，自創區發展過程中某些部門沒能充分發揮主觀能動性，沒有認識到自創區對于本地區發展的重要性，依然存在“等靠要”的被動現象。領導小組與各區工作對接不足，無專人專班、無專管職責，缺乏管理協同。在工作督導方面，尚未出臺主體責任監督、工作推進監督、績效評議監督等倒逼機制，缺少全面、及時、準確、嚴格的機制推進工作。二是政策出臺不夠及時。自創區政策存在宏觀有余而操作不足的問題，方向明確而細則滯后。在一些領域，如用地問題，省政府允許地方出臺過渡政策，但各地普遍未出臺實施細則，直接影響科技型企業的落地和建設發展。

三、國內先行先試自創區的主要經驗借鑒

他山之石，可以攻玉。在推進自創區建設過程中其他地區也進行了大量有益探索，在制度性供給上的一些經驗值得中西部地區借鑒和探索。

1.以制度體系建設推進自創區發展。南京作為全國唯一的科技體制綜合改革試點城市，擊破創新障礙，首先在政策上先行先試，先后探索嘗試出臺“1+8”創業創新政策體系，包括允許科技人員無形資產持股等在內的“科技九條”，這些政策持續深化了南京科技體制改革，不斷建立和完善創新整體體系。湖北從法律層面保障自創區的建設發展，頒布《東湖國家自主創新示范區條例》，形成保障創新發展的六大方面產業政策體系。

2.以制度優化改善創新服務環境。簡化審批程序，優化自主創新機制。中關村在設立之初國務院就批復實施一系列先行先試政策，為中關村發展提供針對科研人員和企業的扶持政策，充分調動創新創業人才工作服務積極性，營造創新氛圍、激發創新活力。武漢東湖出臺《關于促進東湖國家自主創新示范區科技成果轉化體制機制創新的若干意見》（即“黃金十條”），重點在于解決在科技成果轉化過程中手續煩瑣、收益分配不均衡、創新服務薄弱等瓶頸問題。明確將科技成果的使用權、處置權和收益權下放科技人員和創新團隊，為全國科技成果“三權”改革提供了有益探索。

3.打造人才特區匯聚海量創新要素。通過職稱評審改革等有效措施，引進、培養、涵養高層次人才。為留住和吸引高端創新人才，湖北打出人才政策的“組合拳”。2015年率先向全球發出“城市合伙人”邀約函，旨在打造人才特區。通過加大政策支持力度、優化支持方式、拓展引才領域，同時提供更完善的激勵、服務、生活保障措施。

4.構建創新資源協同合作機制。一方面，自創區區域內創新主體協同，長株潭自創區實施大型科研儀器開放共享，加快三市69所高等院校、1 000余家省級及以上科研機構資源互通共享，為創新創業提供全面的科研條件。另一方面，自創區區域內外聯動合作，武漢東湖依托“一帶一路”“長江經濟帶”等戰略機遇，積極展開城市間合作，加強科技成果輸出和產業分工協作。蘇南五市實行科技資源開發共享，打破地區分割和行政體制機制障礙，構建以提升產業核心競爭力為目標的協同創新機制。

四、強化鄭洛新國家自主創新示范區的制度性供給

按照國家對于自創區“先行先試”的要求，不斷創新管理體制，強化制度性供給，真正讓自創區成為創新發展的引領者和驅動者。

1.做好長遠規劃保障機制。“不謀萬世者，不足謀一時。”創新發展沒有五到十年的常抓不懈、持之以恒，不容易出現質的飛躍，一定要有“功成不必在我”的奉獻精神，既敢于創新，又甘于鋪墊。用深刻的思考謀長遠之事，干一任工作想幾任之事。既有“跳出河南看河南”的視野，更有“甘為后世蓄潛能”的胸懷;多補前人缺，少阻后人路，既不固守成規，也不竭澤而漁;“不為子孫留遺憾，只為后世立標桿。”自創區建設絕非一蹴而就，更不能一哄而上，務必作為一項打基礎、利長遠的戰略工程來抓。

2.建立一系列突破性體制機制。首先，建立突破資金瓶頸的體制機制。要投入力量深入探討國有資本在企業間、國有資產在部門間、國有資金在規模上的配置效率，促進資本、資產、資金在自創區建設中的功能發力。其次，建立突破國有資產行政化瓶頸的體制機制。南京高新區的生物醫藥谷先后整合園區財政等各項重大專項資金，購置行業所需儀器設備、數據庫，打造南京最大的生物醫藥公共服務平臺，為園區內雙創企業提供免費數據查詢、檢測儀器設備使用等服務。2018年開始，轉變以租賃方式交由市場運營，短短一年盈利2 000多萬元。因此，要打破固有的管理理念，將運營方式推向市場，逐步去行政化，充分發揮市場配置資源的決定性作用。最后，建立突破資源要素地域限制的體制機制。河南作為中西部地區省份，資源稟賦等先天條件不佳，借勢發展成為必然選擇，密切與主導產業與河南類似的發達園區，借助發達園區的高端平臺、成熟的渠道，通過購買服務的方式，為本地企業提供便利和服務。

3.打造服務平臺創新保障機制。最好的發展環境就是既有政策引領，又有服務跟進，而打造優秀的創新創業服務平臺能面向重大需求，吸引高端人才，集中技術優勢，匯聚創新資源，以產學研合作為紐帶，有力促進技術創新、企業轉型、結構優化、產業升級。

第一，建立人才集聚體制機制。一方面，可以通過“社區工程”建設留人才。安居才能樂業，要充分考慮分析人才的生活習慣來進行社區配套，充分滿足高端人才的工作需求和生活需求。另一方面，則是要著力打造“創新生態”聚人才。要明確人才工作必須優先布局、優先開發、優先投入和優先保障;實行人才工作主體責任監督，加大考核、激勵、督查與問責力度;為企業、人才提供“缺啥補啥”的全方位服務，打造良好的“創新生態”。

第二，打造創新服務體制機制。充分發揮各創新資源的正向作用，通過政策，或資金、市場信息的引導，搭建平臺、疏通渠道，將創新主體和市場需求形成雙向信息資源互通。創新企業或科研院所等創新主體掌握著前沿的知識和技術，同時擁有大量先進科研儀器設備。因此，只有有效增強政府、科研院所（高校）、企業之間的協同，才能加速創新要素流動，有效縮短科技成果轉化時間，從而構建產學研協同的創新機制，加速創新的幾何級發展。