部分地區(qū)“煤改電”本末倒置的原因及對(duì)策實(shí)踐

【摘 要】 文章概述了“煤改電”產(chǎn)生的根本原因及亂象，分析了在政策推進(jìn)過程中從上層設(shè)計(jì)到地方基層實(shí)施的客觀原因及本質(zhì)，并有針對(duì)性地提出了切實(shí)可行的解決對(duì)策：“農(nóng)網(wǎng)”增容，燃煤增稅。

【關(guān)鍵詞】 現(xiàn)狀;模式;本質(zhì);對(duì)策

“誰賣煤就抓誰，誰燒煤就抓誰。”在推進(jìn)“煤改電”的縣市，這絕不僅僅是一條標(biāo)語。河北省曲陽縣環(huán)保局就曾在2018年12月發(fā)布了一則通告，聲稱拘捕2名燃燒散煤用戶。“煤改電”顧名思義，將使用燃煤改變?yōu)橛秒姟?duì)能源利用的轉(zhuǎn)換中，為何做出如此嚴(yán)苛的監(jiān)管？“煤改電”緣何而來？當(dāng)前我國“煤改電”正處于什么階段？“煤改電”又改了些什么？

一、因霾而生的“煤改電”

近幾年，秋冬季節(jié)的治理霧霾成為一場艱巨的戰(zhàn)役。據(jù)中央氣象臺(tái)統(tǒng)計(jì)，2017年京津冀地區(qū)共出現(xiàn)5次持續(xù)性大范圍霧霾。北京市部分監(jiān)測站點(diǎn)PM2.5濃度甚至一度接近1000微克/立方米的極值。而在環(huán)保部發(fā)布的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中，空氣質(zhì)量達(dá)到嚴(yán)重污染的六級(jí)，PM2.5濃度在300-500之間。

霧霾給人們敲響了警鐘。

“秋冬季霧霾頻發(fā)的重要原因就是散煤燃燒。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所張強(qiáng)教授介紹，“散煤通常是灰分、硫分含量高的劣質(zhì)煤，燃燒時(shí)因缺少脫硫、脫硝、除塵處理，嚴(yán)重污染環(huán)境。每燒1噸散煤的大氣污染排放量是電煤的10倍以上。”

散煤燃燒對(duì)大氣污染如此嚴(yán)重，然而每年冬季，仍舊有大量的散煤燃燒在向霧霾招手。據(jù)清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院發(fā)布的《中國散煤治理調(diào)研報(bào)告》顯示，我國散煤利用率在40%左右，每年消費(fèi)量為7.5億噸。其中約90%用于中小鍋爐燃料及農(nóng)村取暖。

習(xí)近平主席在關(guān)于“推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖”的重要講話中指出，推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖關(guān)系廣大人民群眾生活，是民生工程、民心工程。

二、北京“煤改電”模式

清潔采暖于2003年在北京起步。最初大部分北京村民將采暖燃煤改換為直熱式電暖器，這成為“煤改電”的初始階段。這種采暖設(shè)備能耗太高，使用一段時(shí)間后被淘汰。2015年，開始推廣儲(chǔ)熱式電暖器，利用谷段的電價(jià)優(yōu)惠來減少運(yùn)行費(fèi)用，但是農(nóng)村家庭面積大，而且白天也有人居住，儲(chǔ)能式電暖器的取暖效果并不理想。

在《大氣污染防治計(jì)劃》第一階段收官之年的2017年，“煤改電”、“煤改氣”同時(shí)推進(jìn)。這一年，中國的天然氣消費(fèi)量同比增加315億立方米，創(chuàng)下2373億立方米的新高。“與往年不同的是，天然氣供需緊張、尤其是居民用氣緊張，受到政府高層的關(guān)注，并上升為國家層面的督辦事項(xiàng)。”中國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心副主任劉毅軍說。

國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》提出，要控制煤改氣速度，按照宜電則電、宜氣則氣的原則，充分利用各種清潔能源推進(jìn)大氣污染防治和北方地區(qū)冬季清潔取暖。2017年，北京700個(gè)平原村莊實(shí)施“煤改清潔能源”，其中70%以上的村“煤改電”，剩余的村莊“煤改氣”。空氣源熱泵又當(dāng)之無愧成為主力軍。

三、“煤改電”推進(jìn)中的亂象

北京煤改是成功的，據(jù)北京市環(huán)保局公布的數(shù)據(jù)顯示，北京市在2017年的空氣優(yōu)良天數(shù)為226天，而在2013年達(dá)標(biāo)天數(shù)僅為176天。這一數(shù)據(jù)與煤改有著直接關(guān)系。2017年北京市燃煤僅為3個(gè)百分點(diǎn)，而2013年是22.4個(gè)百分點(diǎn)。

2017年2月國家環(huán)保部、發(fā)改委等十部委推出的《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，明確了京津冀大氣污染傳輸通道，提出在“2+26”城市實(shí)施冬季清潔取暖重點(diǎn)工程。這標(biāo)志著因霾而生的“煤改電”從北京起步，開始面向華北、西北，乃至全國推進(jìn)。

然而對(duì)于北京“煤改電”的成功模式，在其他區(qū)域卻難以復(fù)制，因?yàn)楸本┨厥馕恢茫酆竦呢?cái)力支持，是其他地區(qū)無法望其項(xiàng)背的。

煤改區(qū)項(xiàng)目固有的招標(biāo)程序，引發(fā)了種種亂象。有集中采暖大項(xiàng)目因補(bǔ)貼周期長，導(dǎo)致資金短缺問題;有低價(jià)競標(biāo)導(dǎo)致采暖系統(tǒng)中電輔增多能耗升高、甚至出現(xiàn)系統(tǒng)質(zhì)量問題;有采暖系統(tǒng)成本價(jià)高于低價(jià)中標(biāo)價(jià)格，中標(biāo)后項(xiàng)目遲遲不動(dòng)工的閑置問題等等。而現(xiàn)實(shí)中的低價(jià)中標(biāo)，造成商家不斷壓縮安裝及系統(tǒng)配置成本，形成熱泵系統(tǒng)在運(yùn)行中并不能夠達(dá)到穩(wěn)定的節(jié)能效果，甚至比燃煤采暖的費(fèi)用還要高。

四、煤改補(bǔ)貼加大財(cái)政壓力

與基層項(xiàng)目招標(biāo)引發(fā)的亂象相比，上層設(shè)計(jì)的推進(jìn)“煤改電”的模式，對(duì)用電設(shè)備補(bǔ)貼則給財(cái)政帶來不少壓力。據(jù)財(cái)政部、國家能源局、環(huán)境保護(hù)部等多部門下發(fā)的《關(guān)于開展中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作的通知》，確定天津、石家莊、唐山、保定、廊坊、衡水、太原等12個(gè)試點(diǎn)城市。中央財(cái)政將對(duì)直轄市安排10億元/年，省會(huì)城市安排7億元/年，地級(jí)城市安排5億元/年的補(bǔ)助。12個(gè)試點(diǎn)城市未來3年將共計(jì)獲得中央補(bǔ)助219億元，而地方財(cái)政將投入約697億元保障清潔取暖改造順利實(shí)施。

政府補(bǔ)貼直觀地提高了清潔取暖的經(jīng)濟(jì)性，但同時(shí)“煤改電”依賴政府補(bǔ)貼加大了財(cái)政壓力，補(bǔ)貼漸漸演變成了地方政府負(fù)擔(dān)。現(xiàn)實(shí)是，雖然北方各省助推政策較多，但不夠細(xì)化，同時(shí)除北京、天津外，多數(shù)地區(qū)更是雷聲大雨點(diǎn)小，沒有及時(shí)有效落地。

五、補(bǔ)貼引出的“強(qiáng)制使用”

在地方政府加大支出設(shè)備補(bǔ)貼，推進(jìn)“煤改電”的同時(shí)，也刷出了“雙刃劍”的效果。以5P空氣源熱泵為例，市場價(jià)大約為2萬元/臺(tái)，某些區(qū)域在補(bǔ)貼后，戶用只需支付不到1萬元（有些地方甚至補(bǔ)貼后價(jià)格更低），便可安裝熱泵。看似在補(bǔ)貼政策下熱泵初投資較高的短板得以彌補(bǔ)，但這種補(bǔ)貼助力，在煤改項(xiàng)目招標(biāo)的基礎(chǔ)上，已經(jīng)形成了某種意義上的強(qiáng)制使用。

與此同時(shí)，國家雖然有明確的清潔取暖規(guī)劃，但政府在實(shí)際實(shí)施過程中只是為了完成“煤改電”的硬性指標(biāo)被動(dòng)推行，對(duì)清潔取暖的長遠(yuǎn)性不具備實(shí)際意義。

造成的局面是，煤改進(jìn)程仍舊走了煤改“指定產(chǎn)品”的老路。也正是因?yàn)椤懊焊闹付óa(chǎn)品類型”，終端用戶對(duì)清潔能源產(chǎn)品沒有了選擇權(quán)。相關(guān)部門支出人力、財(cái)力，組織招標(biāo)付出財(cái)政補(bǔ)貼，最終形成消費(fèi)者被動(dòng)安裝了采暖和節(jié)能效果并不理想的熱泵。

有業(yè)內(nèi)人士表示，“煤改電”的根本在于“改電”，而現(xiàn)在將眾多補(bǔ)貼資金用在“改設(shè)備”上，從最初對(duì)煤改的宣傳，到項(xiàng)目競標(biāo)、設(shè)備安裝、用戶被動(dòng)接受，這期間出現(xiàn)太多的熱鬧、亂象和內(nèi)耗也是必然的。畢竟，對(duì)于“煤改電”，打蛇沒有打在七寸上。

六、關(guān)鍵一招：“農(nóng)網(wǎng)”增容，燃煤增稅

當(dāng)前，為推進(jìn)“煤改電”進(jìn)程，大量補(bǔ)貼資金主要分為三方面使用：電網(wǎng)改造、電費(fèi)補(bǔ)貼、設(shè)備補(bǔ)貼。整體而言，地方政府面對(duì)補(bǔ)貼壓力，對(duì)于清潔取暖項(xiàng)目增量承受能力有限，而更多地想將發(fā)展方式慢慢推向市場化，以逐步減少補(bǔ)貼甚至退出。而居民更多的是考慮電采暖的運(yùn)行成本。

“煤改電”最根本的重點(diǎn)，是讓老百姓能夠暢通用電，促進(jìn)多用電，更要用得起電。市場化的宏觀調(diào)控，要為“煤改電”創(chuàng)造疏通環(huán)境和條件，使“煤改電”不僅治標(biāo)，更要治本。國家發(fā)改委能源研究所研究員時(shí)璟麗認(rèn)為，“價(jià)格是經(jīng)濟(jì)性最直接的體現(xiàn)，因地制宜地健全供熱價(jià)格改造十分必要。向市場化推行，清潔取暖的價(jià)格和經(jīng)濟(jì)性將被考驗(yàn)。”

線路老化、電壓低、動(dòng)力電不足、變壓器容量不足，是農(nóng)村電網(wǎng)的幾大弊病，成為了“煤改電”推進(jìn)的基礎(chǔ)性障礙。如果把對(duì)采暖設(shè)備的補(bǔ)貼向電網(wǎng)改造與電能消費(fèi)轉(zhuǎn)移，降低采暖季用電價(jià)格，提高電采暖的受歡迎度。讓老百姓多用電，用得起電，才能從根本上讓電采暖使用率持續(xù)上升。

同時(shí)，對(duì)散煤實(shí)行特許經(jīng)營管理，加征100%-200%碳排放費(fèi)等方式進(jìn)行市場調(diào)控，提高燃煤使用成本，減少燃煤應(yīng)用規(guī)模。燃煤價(jià)格上升，用電價(jià)格通過補(bǔ)貼下降，進(jìn)而為清潔取暖形成市場自發(fā)的推動(dòng)力，讓有限補(bǔ)貼發(fā)揮長遠(yuǎn)的實(shí)際效益，才能保障清潔取暖的長期運(yùn)行。

“比起補(bǔ)貼，更重要的是政府的監(jiān)管。”中國新能源電力投融資聯(lián)盟秘書長彭澎表示，“清潔取暖需要地方政府匹配相應(yīng)的管理能力，如果政府能做好因地制宜，理清清潔取暖的發(fā)展鏈條，不需要過多的補(bǔ)貼依舊可以繼續(xù)做下去。”

各地也在不斷探索電采暖供電價(jià)格。例如，遼寧居民電供暖到戶電價(jià)為谷段0.2798元/千瓦時(shí);山西明確“煤改電”居民家庭不分峰谷和階梯，每個(gè)月統(tǒng)一按照0.28元/千瓦時(shí);陜西明確高峰、低谷用電政策，谷段第一檔為0.29元。

在對(duì)于有電價(jià)補(bǔ)貼的地市超過100名民眾的調(diào)查中，100%的民眾對(duì)于此政策持歡迎態(tài)度，紛紛表示，如果電價(jià)優(yōu)惠政策能夠落地，將進(jìn)一步加強(qiáng)自己使用“電采暖”的意愿。

根據(jù)國家能源局在《關(guān)于做好2018-2019年采暖季清潔供暖工作的通知》中的調(diào)整，各地要結(jié)合清潔供暖實(shí)踐，創(chuàng)新體制機(jī)制，優(yōu)化營商環(huán)境，進(jìn)一步放開能源、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)領(lǐng)域，鼓勵(lì)企業(yè)開展經(jīng)營創(chuàng)新，發(fā)展新模式、新業(yè)態(tài)。

七、結(jié)語

面對(duì)“煤改電”的下一站行程，希望“煤改電”能夠演繹漂亮而優(yōu)美的一戰(zhàn)，而不是毀譽(yù)參半。需知，當(dāng)“煤改電”在本末倒置的推進(jìn)下并沒有“改電”，而成為“煤改設(shè)備”，當(dāng)因電價(jià)高老百姓不愿多用電，“煤改電”本身就演繹成了一場笑話。

【參考文獻(xiàn)】

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[3] 易鑫.西部農(nóng)村地區(qū)貧困問題的特點(diǎn)、成因及對(duì)策[J].今日財(cái)富，2018.11.

【作者簡介】

魏斯勝（1974—）男，漢族，山東臨邑人，本科，高級(jí)工程師，主要從事能源與環(huán)境和裝配式被動(dòng)房的研究與教學(xué)工作.