“聯校網教”模式之法律分析及風險規制

陳怡欣

摘要：《國家教育事業發展“十三五”規劃》鼓勵社會力量和民間資本通過多種方式舉辦學校和教育機構，提供多樣化教育產品和服務。咸寧地區“聯校網教”的嘗試，平衡配置了教學資源，創設了信息技術與政府治理和諧共生的土壤，為實現國家治理體系和治理能力的現代化積累了經驗，具有科學性與可復制性。然而，在政府購買信息化教育服務的后續發展中，更應注重明確各方主體的權利和義務，將政府的管理方式從“大水漫灌”升級為“精準滴灌”，在保證學生權利、教師權利、企業權利的基礎上，實現教育行政管理的既定目標。

關鍵詞：聯校網教;政企合作;受教育權;法律關系;教育信息化

doi：10.16083/j.cnki.1671-1580.2020.02.019

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A 文章編號：1671—1580（2020）02—0082—05

一、“聯校網教”的實施背景與已有成效

（一）受教育權實現形態變遷

自20世紀初以來，受教育權得到各國憲法普遍承認。中國公民的受教育權從新中國建立至今經歷了實現形態的四重更替，現進入到人格發展的全面教育階段。

2010年，國務院頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》， 提出2020年要基本建成覆蓋城鄉各級各類學校的教育信息化體系，使農村和邊遠地區師生能夠享受優質教育資源。從預期教育到終身教育、從學前教育到高等教育、從書本教育到多維教育，受教育權逐漸在時間和空間上拓展到整個人人格發展的各個方面。

（二）教育供給主體方式多元

受教育權作為憲法基本權利，其受益功能對應的是國家的教育給付義務。為了使公民能夠平等、有效地享有受教育權，國家應“以積極作為的方式為公民提供……給付的內容可以是物質性的利益，可以是法律程序，也可以是服務行為。”[1]“權為民所賦—權為民而用—民為權受益”的權力/權利邏輯鏈，成為國家有理、有力、有度履行教育資源公平配給義務的根本憲法依據。

為滿足受教育者和教育行業的多元訴求，政府作為提供公共教育服務的責任主體，在基礎教育領域逐漸擴大了購買服務的范圍，教育領域的政府服務職能改革正在中央和地方有序推進。教育部部長陳寶生曾多次介紹政府購買課后一小時教育服務和農村信息教育服務的重大效益，要求做到“科學花錢、按時花錢、均衡花錢、有質量地花錢”[2]。政策法規和相關實踐都在大力促使政府與市場協作共融，平衡教育資源，縮小城鄉、區域和校際等各類差異。

（三）“聯校網教”已顯成效

2014年以來，咸寧市咸安區和崇陽縣轄區內的大部分小學，在政府、企業、學校等多方主體的配合下，分批次逐步開展 “聯校網教”。“聯校網教”模式以信息化手段為橋梁，通過政府購買教育信息化服務，構建同步課堂平臺，把咸寧市的授課點與教學點緊密結成一體，實現課程資源的“向下流動”、社會力量的“多維聯動”、政府治理的“親民互動”、教育公平的“全面推動”，初步形成了城鄉之間、地區之間教育資源配給的均衡化發展。

二、“聯校網教”的運行模式與法律分析

（一）“聯校網教”運行模式

教育信息化供給模式隨信息技術的發展而發展，以教育信息化試點地區——咸寧市為例，從“農遠工程”到“走校制”再到如今的“聯校網教”，其過程可謂為我國教育信息化發展演變的縮影。而咸寧的“聯校網教”實踐中，又以咸安模式與崇陽模式最具代表性。

1.“聯校網教”模式概況

“聯校網教”模式主要有七方參與主體，其角色定位及運行模式如下：

2.咸安區同步式“聯校網教”

咸安區東南部以農村為主，面對城鎮化背景下大量農村人口外遷、各鄉村小學的完整學校逐漸縮小為教學點的現狀，縣教育局和財政部門采取政府購買信息化服務的方式，借助硬件設施和互聯網平臺實現（1+M）×N的模式：由一個中心學校充當1的供給方角色，通過同步課堂的模式，將在鄉村小學無法開設的音樂、美術以及英語等課程同步直播至各接受校（M），各個供給校根據購買服務批次的不同，利用不同公司提供的教學設備硬件設施，向N個性質相同的不同接受校提供教學資源，滿足不同學生們的教育需求。

3.崇陽縣集中式“聯校網教”

區別于咸安區崇陽縣的“聯校網教”采取政企合作（PPP）模式，主要由一家公司提供統一的互聯網平臺，將該區全部供給校與接受校整合起來，集中教學資源，形成崇陽地區統一的信息化教學平臺。專職教師由教育局遴選，通過非實體性的同步課堂為接受校學生上課。

（二）政府與企業的“雙合”關系

咸寧地區政府與企業的“雙合關系”主要是“采購合同關系”（通過公開招標篩選出區內的公司，向特定學校安裝教學設備）和“政企合作關系”（由企業自有資金推進教育信息化平臺的開發建設，后期由政府通過購買服務的形式，將其免費提供給區內中小學使用）。

由于教育資源的教育屬性，區別于一般采購，采購合同關系下政府在對企業資質和其提供服務的質量審查方面更加嚴苛。但地方政府缺少與企業合作的經驗，沒有指導性文件參考，也沒有引入競爭性機制，易形成權責缺位。

（三）政府與學校的行政管理關系

咸寧市推進“聯校網教”的直接負責部門是教育局信推辦，在前期工作中，信推辦負責考察網校和中心校的基本情況，進行可行性研究和充分論證后，撥款專項資金。在后期監管上，信推辦專職人員對設備使用情況進行檢查監督和定期考評。在教學質量檢驗上，信推辦對“聯校網教”的學生也多加關注，通過定期測試檢驗成效。城鄉學校除了接受教育行政部門的行政管理外，也可提出教育訴求，同時需要將新型教育模式下的教學成果反饋給教育行政部門，完成教育工作質量的評估和驗收。

（四）教師與學生的權利義務關系

其次，財政部門要通過預算規范科學統籌、有效配給專項資金，不做“一錘子買賣”。“聯校網教”工程在財政一次性撥款后，缺乏長效運營和持續投入。實質上，“聯校網教”等教育信息化專項資金要依政府采購、教育經費使用等政策法規，避免資源閑置、重復浪費和間斷配給。詳言之，財政部門應形成“預算審核—使用績效—監督管理”三步走資金運營規劃：在預算中為“聯校網教”預留一席之地;在使用中評價專項資金對受教育實效的貢獻;在全過程接受上級教育部門、財政部門和審計機關或委托的第三方進行檢查監督。

最后，網絡教育宜結合接受校需求，構建個性化、多樣化課程體系。雖然“聯校網教”克服了傳統農遠工程非對話、延時性等弊病，但其依舊存有接受校無法表達和實現受益需求的困擾。接受校和供給校需要在教育行政部門引導下通過線下聯動、線上教研等方式破除信息不對稱，各參與方也都應尊重每位學生的個別受教育權。對此，可采用教育券形式給付教育資源，將“政府—學校—受教育者”的傳統教育財政投入關系變為“政府—受教育者—學校”，消解教育配給的供需矛盾。

（二）政府與企業：從包攬越位到親清并重

過去，政企邊界含糊、辦事規則混亂是政府購買“聯校網教”服務的兩類模式的痛點。實際上，《政府采購法》《招標投標法》《政府購買服務管理辦法（暫行）》等已經初步構筑起政府購買教育信息化服務的四梁八柱，在準入、程序和退出上，皆需以親清新型政商關系為準則共同發力、實現多贏[5]。

準入上，政府需在眾多的教育組織中比較甄別，促使其通過公平、有序的市場競爭獲取質優價廉的教育服務產品，化解權力尋租風險，做到崇法清廉。同時，由于教育服務具有體驗品的特性，政府無法事先對所購服務的效益進行判斷和評價，只能在校方體驗反饋后得知服務效果，故而購買服務前必須對標的進行恰當、科學的價格測算，合理確定采購需求，做到親近市場[6]。

程序上，政府購買的立項、招標、投標、評審、審批、實施項目要從“招標標準”“實施績效”和“運行透明度”三個維度跟蹤質量、監管落實，確保社會資本從流入到流出均不失公共服務屬性，拒絕邊界不“清”。同時，政企雙方宜在平等自愿、誠實信用下，通過合作履約擔保、特別監管措施和違約處理[7]等規范雙方過程責任，做到為公要“親”。還可借鑒利他合同對受益第三人的保護機制，改造政府購買服務合同的封閉性、相對性，促使受教育權在政企合作下顯化權利價值。

退出上，應凈化政治生態和商業生態，開創由購買主體、服務對象及專業機構組成的綜合性評價機制，推進第三方評價，依照過程與結果、短期效果與長遠效果、社會效益與經濟效益評價相結合的原則，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價。采取政企合作的，應建立“物有所值”評價體系，依據評估結果及時結算價款、維持企業供給資金鏈，構建退出機制、懲戒機制，對提供教育服務質量低劣、不合標準的企業予以淘汰和歸責，納入市場信用記錄。

（三）學校與教師：從重負難解到通功易事

橫向對比咸安和崇陽，采取專職主講教師的效益大大優于傳統教師兼職的方式。教育行政部門在績效評估后，應加大購買（延聘）專任主講教師力度，使專任教師成為教育均衡發展的中堅力量，緩解目前兼職網課教學給傳統教師帶來的工作重壓，優化學校師資配比。不僅如此，教育行政部門還可以基于網絡教學的地域、時間彈性，選聘東部發達地區優質師資，下好教育資源全國一盤棋。

在這批專任教師隊伍組建后，教育行政部門需著力構建網絡虛擬學校，推進資源集約化配置，使接受校、受教育者通過教育券等形式自主選擇教學資源，打破教師被動授課、學生被動聽課的“雙被動”局面。應建立校際教師聯絡工作站，及時分流有關課程內容，使主講教師與輔助教師、兼職教師與專任教師連結為教育命運共同體。

（四）教師與學生：從教學錯位到教學相長

首先，輔助教師應依《教師法》第4章之規定，由教育行政部門、學校集中輔導和培訓信息化課程。在“聯校網教”開設后，一些過去缺位的音體美、素質課程逐步齊備，要求主講和輔助教師聯動教學，以提高教學質量、緩解供給壓力。輔助教師不能脫離網教課程，僅在線下課堂紀律、教學秩序維持中泛泛而為。換言之，教育行政部門既要做好供給側教師素質塑造工程，又要解決需求側教師責任架空的弊病。

其次，在“聯校網教”過程中，教師要確保教育資源平等輸出至每一名學生，對本校學生、接受校學生一視同仁，避免厚此薄彼。更進一步地，依湖北省《中小學教師違反職業道德行為處理辦法》，對在“聯校網教”課程中曠課、不服從教學安排、無正當理由擅自剝奪學生在校平等學習機會或參加集體活動權利的，可以對任職教師視情節輕重采取記過、降級或解聘等懲處，防止“聯校網教”的白板阻隔了兩端學生的無差異教育權利，使學生“成敗蕭何”。

[參考文獻]

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[3]毛明明，羅崇敏.我國政府購買教育服務的主體關系困境及重構路徑[J].現代教育管理.2016，（6）：1-9.

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[6] 周翠萍.我國政府購買教育服務的風險分析[J].教育科學.2010，（5）：24-27.

[7] 財政部.《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（2014）[EB/OL].http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201412/t20141204_651012.html，2019-08-04.

Abstract：The 13th Five-Year Plan for the Development of National Education encourages social forces and nongovernmental capital to organize schools and educational institutions in various ways so as to provide diversified educational products and services. The attempt of “online education of joint schools” in Xianning， the scientific and extendable one， not only help balance the allocation of teaching resources， but also successfully narrows the distance between government， enterprises， schools， teachers and students. At the same time， it cultivates the soil for a harmonious coexistence of informatization technique and good governance， in which the government can gain wider experience for modernizing Chinas governance system and capacity for governance. However， in the follow-up development of the government's purchase of information-based education services， more attention should be paid to clarifying the rights and obligations of all parties， upgrading the government's management mode from “flood irrigation”to “drip irrigation”， to achieve the established goal of educational administration on the basis of guaranteeing the rights of students， teachers and enterprises.

Key words：online education of joint schools; Public-Private-Partnership; right to education; legal relations; educational informatization

[責任編輯：張麗麗]