淺析內部控制在企業招標管理中的實踐應用

董小紅

摘 要 內部控制在企業管理中的作用日益凸顯，現代企業管理者對內控的要求已經不再是基礎合規需求，而是期望將內控應用到實處、為企業管理服務、成為管理的有效工具。如果一個企業內部控制評價結論為非整體有效，就意味著企業未來健康可持續發展缺少內部控制基石。管理成本居高不下、舞弊風險不斷增加、無法實現預期經營目標等一系列問題，都成為企業即將面臨的重大困擾。在內控實務工作中，很多企業建立了系統的內控體系，編制了內控管理手冊，但是更多時候手冊被束之高閣，各種內控執行不到位的情況頻繁發生。本文從招標管理制度編制、招標線金額確定、邀請招標管理流程、邀請招標業務執行細節等多個維度，詳細闡述提升招標管理活動業務鏈條內控設計有效性與執行有效性的建議，對與內控執行有效性密切相關、應當重點關注、容易被忽略的細節內控管控措施進行提煉分析，進而確保招標管理內部控制能夠有效落地實施，以達到有效提升和優化管理效率和效果的目的，為實現企業經營目標提供合理保障。

關鍵詞 管理會計 內部控制 實踐應用 招標管理

《企業內部控制基本規范》《企業內部控制配套指引》《中華人民共和國招標法》《中華人民共和國招標法實施條例》等從法律法規層面為企業提供了招標管理過程中的綱領性指導。然而每個企業的實際情況不同，具體到內控的落地與有效實施，對實踐者而言還存在諸多困難。企業管理水平不斷提升，企業在采購環節的成本管控意識不斷增強。企業將金額相對較大的招標采購業務委托給中介機構進行代理招標，但是一些金額說大不大、說小也不小，累加起來采購總額非?？捎^的采購業務，如果都委托代理機構進行招標，招標代理成本會導致采購成本上升。因此現在越來越多的企業選擇對此部分采購組織內部邀請招標。

邀請招標落地執行的難點是企業內部組織招標管理活動缺少專業人才，法律法規層面也只能給出一些綱領性、原則性的建議，關于落地的細節，需要管理者結合企業自身實際情況，不斷在實踐工作中探索進步。

一、內部控制在招標管理中應用的必要性

現代企業對內部控制管理活動的新需求再次顛覆了我們的認知，如果把上一時期定義為我們對內部控制活動產生認知，則當今這一時期可定義為我們對內部控制活動有更高要求，實現“從無到有”到“從有到好”的跨越。

內部控制在招標采購管理中的有效落地應用，對企業成本管控意義重大。應招未招、違規招標被列為企業招標采購管理的“頑疾”，屢見不鮮，屢禁不止。拋開背后的利益層面暫不討論，在從精細化管理中要效益的今天，管理者需要重新審視制度管理設計在合法合規前提下的合理性、便于操作性、符合成本效益原則性等多方面因素，因為制度、流程、內控以及工作完成標準的設計與定義對人工成本、執行成本、運行效率、運行效果有直接影響。

二、內部控制在招標管理中應用存在的問題

（一）招標管理制度不落地

實務工作中很多企業招標管理制度缺失，或者雖有管理制度，但沿襲了很多版本，現在執行的哪一版都不是。處于初創期、快速發展期、轉型期的企業，在快速發展的過程中，往往是業務優先，如果制度規定過于細致，就需要制度緊緊跟隨業務變化而不斷更新。但實際工作中，制度更新往往跟不上業務變化，在業務快速發展的企業中這一點尤為明顯，久而久之，制度就成了企業中的擺設，被束之高閣，難以落地。

（二）招標線金額確定不合理

不同企業的管理文化不同，招標線金額的確定是個問題。未對采購業務分類進而分別合理確定招標線、招標線由管理者“拍腦袋”產生而缺少量化決策依據、招標線過高導致采購成本居高不下、招標線過低導致采購效率低下等均在不同企業有不同程度的體現。

（三）邀請招標管理流程存在風險

招標管理流程執行過程中某些環節管控缺失、人為干預過多、需求分析不準或者需求過于細致導致應標供應商不足3家等現象，成為了企業招標管理中的常見問題。企業若增加管控環節，就會導致流程冗長，采購效率低下，若不加強管理，則經營風險增加，決策者陷入兩難。

三、內部控制在招標管理中實踐應用的建議

（一）健全招標管理制度

管理制度是內控設計有效性的體現。管理制度按不同維度可以分為很多類型，這里暫且把招標管理制度定義為與具體執行密切相關的一個類型?；谂c具體執行密切相關，編寫招標管理制度的過程中應考慮法律法規要求，同時明確招標管理活動涉及的部門機構、職責分工、招標范圍、招標管理流程環節、評標體系、招標管理活動監督機制等。

在制定招標管理制度時，不要事無巨細，更不要盲目效仿，建議根據企業實際情況制定貼合實際的管理制度。對于預期會跟隨業務變化而不斷發生變化的制度內容，建議不在制度中約束得過于詳細，可以在制度的基礎上另外以管理辦法或通知形式單獨成文下發。預期會跟隨業務變化而不斷發生變化的制度內容是相對而言的。例如一家企業正處于初創期，采購業務主要集中于籌辦物資采購和初創期主攻產品支持性采購，預期半年后業務將進入快速擴張階段，則招標采購業務類型、招標線金額確定、每一類型采購業務的評標細則等都有可能在半年后產生較大變化，這些就可以歸入預期會跟隨業務變化而不斷發生變化的內容。

（二）合理確定招標線金額

1.招標線金額確定的難點。招標線金額確定的難點主要來自3個方面：一是不同管理者關注的管理重點不同，如果金額線確定過低，就會難以平衡因此伴生的采購效率降低風險;二是管理層風險偏好不同，部分管理者認為應當給予采購業務足夠的自主性，但是放權尺度和因此帶來的失控風險難以得到客觀評估;三是對業務數據缺少量化估計，缺少量化數據作為決策的依據。

2.用量化數據作為招標線金額的確定基礎。建議用量化數據作為基礎，合理考慮對管控權的收放尺度，合理確定招標線金額。從量化數據中尋找招標線金額的基礎，建議參考如下3個步驟：

第一步，對歷史采購數據按年度進行分析，然后依據年度數據對采購業務進行合理分類。

第二步，分別對每類采購業務3年內的數據進行分析。注意是先總數按年度，再分類按年度。從分類按年度數據分析結果中選擇某一類型采購業務201X年數據。

第三步，以A類采購業務為例，對A類采購201X年采購金額與采購次數進行分析，發現企業采購業務規律：在小金額區間，采購頻次多，但采購金額比重占總采購金額比重較少;在大金額區間，采購頻次相對較少，但采購金額比重占總采購金額比重較大。

由此得出結論，企業最終確定A類采購業務單筆采購合同金額大于等于50萬元應當采用邀請招標方式;A類采購業務單筆采購合同金額達到法律法規規定公開招標標準的，按照法律法規要求進行公開招標。其他類型采購業務參照此做法分別確定招標金額線。

3.招標線金額確定步驟。建議用量化數據作為基礎，在此基礎上合理考慮對管控權的收放尺度，合理確定招標線金額。

第一，以遵從法律法規要求為前提，用量化數據作為決策依據，管理會計與內部控制相結合，更好地提供管理服務。

第二，兼顧管理層風險偏好和執行效率效果。本案例中，低于50萬元的采購業務，采購頻次占總采購頻次的61.29%，采購金額占總采購金額的24.89%。管理層認為釋放這部分業務給采購部門采購自主權，能夠有效提高采購效率，激發采購部門工作主觀能動性，在實現風險可控的同時，還能夠縮短采購周期，進而提高企業存貨周轉率和所有者權益凈利率，因此將招標線定在50萬元。但是調查中也有管理者認為，低于50萬元，采購總金額達到46888萬元，該金額對成本管控工作仍然影響重大，建議要求在采購部門獲得采購自主權的同時優化采購部門內部管理。風險規避型管理者和在管理集中度較高的企業中，則適宜將金額線再降低。

第三，建議對采購頻次多和采購金額大的業務，分別進行抽樣分析，這有利于合理設置招標采購金額線，更有利于管理會計成本分析工作的開展。

第四，招標金額線需要隨業務變化而重新測算。

第五，不是所有企業招標數據均呈現此規律，要結合企業實際情況和業務特點恰當制定內控管理措施。

第六，對初創企業和各種因素導致數據分析不可行的企業，建議直接對預期可能產生的采購經濟業務進行分類，在“拍腦袋”確定招標線金額的同時，應有制度兜底條款、合同事前審批、采購業務管理，共同形成管理閉環。

（三）邀請招標管理流程

對邀請招標流程必要的管理環節進行梳理。招標管理流程簡化后，一方面關注常規風險，例如職責分離、回避制度等大家熟知的關鍵內容，另一方面建議關注一些細節，如果對招標簡易流程進行歸納總結（后文括號中內容為提示重點關注的方面），則表述為：招標開始（需求部門提出采購需求）—招標準備（預留聯系方式）—招標邀請（供應商來源）—開標準備（投標文件接收）—開標—評標（評分標準）—定標與后續（聯系供應商）—招標結束。建議將這些細節管控到位，常見風險點與管控措施如下：

1.采購需求文檔要求過于細致。需求部門發出采購需求時或者采購部門提出招標需求時，需求文檔描述過于細致具體，這將增加公開招標采購變成單一來源采購的可能性。

例如需求文檔中描述“采購A品牌B顏色儀器5臺，要求必須是C規格且具備I、II、III功能”。市場上提供A品牌B顏色儀器的供應商可能存在多家，但需求文檔要求品牌、顏色、多功能同時疊加，使得能夠供貨的供應商變少。實務工作中，供應商家數較少的情況是真實存在的，例如技術領先領域的某些專有儀器、特定設備的備品備件，但如果供應商不足3家的情況頻繁發生，采購打印機等通用設備也出現這種情況，內控工作者就應當敲響警鐘。

內控實踐應用建議：需求部門提出功能需求，若確實需要可以提供建議的候選品牌，不建議指定品牌，更不建議將品牌、顏色、功能等同時疊加列入需求文檔。

2.邀請招標供應商不足3家。有些企業在邀請招標工作中，由采購部門提供邀請名單，或者以供應商庫中此類供應商不足3家為由，僅邀請2家供應商參與談判，邀請招標流于形式。

內控落地建議：一方面從內控管理的角度，供應商庫應當定期更新維護，另一方面應提請績效考核部門關注。供應商不足3家可以是極少數的合理存在，若多數招標業務供應商均不足3家，則應該從供應商開發部門和采購執行部門找到其他原因，有可能還會伴隨圍標、串標、泄漏標底的情況發生。

3.招標公告預留聯系方式與投標文件接收方式不滿足職責分離要求。企業會在特定渠道或平臺發布招標公告，預留咨詢電話。為了方便溝通招標需求，有些企業預留采購部聯系方式，違反了回避制度。

內控實踐應用建議：在招標公告中預留聯系方式時不預留采購部聯系方式，而是預留獨立第三方聯系方式，例如招標管理辦公室。如果需要預留應標文件接收郵箱，建議加密操作，同時在此環節中建議由審計風控等監管部門履行監督程序。

4.評標體系中的評分標準不具體。企業在自主評標的過程中，通常只規定評分維度，未明確評分標準。理由是不同招標項目的評分維度可能不同，評分標準更會不同。

內控實踐應用建議：將招標采購業務合理分類，常見分為三大類——施工、采購、服務。每一類招標采購評分標準可分為兩個維度——技術標和商務標。對每一類招標采購業務的每個評分維度，分別定義評分指標、所占分值及權重、評分標準，以減少評標過程中評委主觀意愿對評標分值產生的影響。表1、表2可作為參考示例：

5.從候選招標人中確定最終招標人的過程中與供應商二次單獨談判。在確定中標候選人之后，采購部以降低采購成本為由，單獨聯系候選供應商談判降價，實則單獨接觸供應商是違規的。

內控實踐應用建議：在未確定中標人之前，不應單獨接觸應標供應商和中標候選人。

6.合同變更導致未按招標公告條款執行。合同執行過程中，中標內容發生重大變更。一些工程項目采購中，前期采購需求和現場調研溝通不到位，導致工程施工過程中發生增量，超預算現象嚴重。

內控實踐應用建議：在招標文件和合同中約定兜底條款，事先約定增量責任與增量可接受區間。一方面將風險管控端口前移，做好招標文件審核與合同審核，另一方面管理制度對工程項目變更流程和審批權限作出規定，參照執行。

7.招標檔案管理不合規。部分企業只留存中標供應商檔案資料，未留存未中標供應商資料，或者雖然留存了但是中標供應商與未中標供應商資料分開存放且未建立索引。這樣就導致在審計和內控檢查時，對同一筆采購業務不能獲取完整的招標檔案資料，給檢查工作帶來了難度。

內控實踐應用建議：中標人資料和未中標人資料均需要存檔保管，并且建立索引，便于查找。

8.其他。開標環節相對容易管控。建立專家庫、選取評標專家、引入外部專家、制定評標委員會主任誕生機制等，都是實務中企業將面臨的挑戰，涉及專業有效性和管控成本的平衡，值得后續深入研究。

四、結語

在經濟飛速發展的今天，招標、廉政、內控等方面的法律法規不斷完善，現代企業管理水平快速提升，但招標采購管理仍然是企業采購管理和成本管理的重中之重。

隨著相關人群認知的改變，從前的“打招呼”“圍標”等操作已經變得極為初級，伴隨而來的是管理者如何面對細微之處隱藏的高階挑戰。千里長堤毀于蟻穴，廣大內控工作者需要懂業務、懂流程、巧妙設計關鍵控制點，這樣才能將內控活動融入業務、流程，實現信息化，最終實現恰當控制、自動控制、有效控制相結合。因此，好的內控一定是建立在對業務深度理解的基礎上，做到“潤物細無聲”。

（作者單位為北京同仁堂健康藥業股份有限公司）

參考文獻

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[2] 李云杰.試析如何完善企業內控制度以及防范企業風險[J].財會學習，2018（1）：8-10.