社會(huì)治理視角下我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展困境研究

曾宇龍

[摘要]在國(guó)家推動(dòng)教育均衡化發(fā)展的背景下，“入園難”在一定程度上得到了緩解，學(xué)前教育發(fā)展邁上新的臺(tái)階。但從總體上看，學(xué)前教育仍是中國(guó)教育體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的偏遠(yuǎn)邊疆地區(qū)，學(xué)前教育量不足、質(zhì)堪憂的現(xiàn)狀仍是一大現(xiàn)實(shí)問題。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)治理;邊境地區(qū);學(xué)前教育

[中圖分類號(hào)]G619.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 引言

在黨的十九大報(bào)告中，“幼有所育”作為七大民生任務(wù)之首被提出，學(xué)前教育的重要性可見一斑。在國(guó)家推動(dòng)教育均衡化發(fā)展的背景下，“入園難”在一定程度上得到了緩解，學(xué)前教育發(fā)展邁上新的臺(tái)階。作為適齡兒童進(jìn)入義務(wù)教育前的適應(yīng)和學(xué)習(xí)階段，學(xué)前教育的質(zhì)量在很大程度上影響著孩子后期的學(xué)習(xí)效果。但從總體上看，學(xué)前教育卻是我國(guó)當(dāng)前教育體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。

近年來(lái)，關(guān)于學(xué)前教育的新聞時(shí)常出現(xiàn)在大眾的視野之中。北京紅黃藍(lán)幼兒園事件、上海攜程親子園事件、江蘇鹽城幼兒園事件等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)因?qū)W前教育快速發(fā)展，但缺乏有效監(jiān)管而導(dǎo)致的問題層出不窮，使人們對(duì)我國(guó)學(xué)前教育的現(xiàn)狀和未來(lái)充滿了擔(dān)憂和疑慮。

2 社會(huì)治理中的學(xué)前教育現(xiàn)狀、問題及成因

2.1 我國(guó)學(xué)前教育現(xiàn)狀

根據(jù)教育部發(fā)布有關(guān)報(bào)告，將2010～2017年我國(guó)學(xué)前教育相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理（如表1所示），全面了解我國(guó)學(xué)前教育的發(fā)展及現(xiàn)狀。

由圖1、圖2可以看出，2010～2017年我國(guó)學(xué)前教育學(xué)校數(shù)呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)，公辦園和民辦園同樣呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)且以民辦園占主要比重。

由圖3可以看出，2010～2017年我國(guó)學(xué)前教育教職工總數(shù)呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)。

由圖4可以看出，2010～2015年我國(guó)學(xué)前教育招生數(shù)呈上升趨勢(shì)，2016年招生數(shù)明顯下降，2017年有所回升。

由圖5可以看出，2010～2017年我國(guó)學(xué)前教育在校生人數(shù)總體呈現(xiàn)出持續(xù)上漲的態(tài)勢(shì)。

綜合以上來(lái)看，目前我國(guó)學(xué)前教育的學(xué)校數(shù)和教職工數(shù)都呈現(xiàn)上漲態(tài)勢(shì)，證明我國(guó)學(xué)前教育資源的供給處于增加狀態(tài)，其中民辦園所占比重較大。盡管我國(guó)學(xué)前教育招生數(shù)在2016年出現(xiàn)了大幅度的減少，2017年有小幅增長(zhǎng)，但從在校生總數(shù)上升的趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)學(xué)前教育仍然存在資源緊張的問題。

2007～2017年我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入情況如圖6所示，2007～2009年學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入有小幅增長(zhǎng)，但增幅并不明顯;自2010年起，我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入增幅明顯提高，并且保持上升態(tài)勢(shì)。2007～2017年的11年間，我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)了20.73倍。

雖然我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入明顯增多，且保持上漲態(tài)勢(shì)，但從圖7中可以看出，2017年我國(guó)各項(xiàng)各類教育經(jīng)費(fèi)投入中，學(xué)前教育的投入水平仍明顯低于義務(wù)教育階段、高中教育階段、高等教育階段，證明我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入有所增加，但仍需加大力度。

綜上，目前我國(guó)學(xué)前教育處于發(fā)展?fàn)顟B(tài)中，學(xué)前教育學(xué)?？倲?shù)、教職工總數(shù)以及學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入都呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但我國(guó)學(xué)前教育仍然存在著供給不足、投入力度不足等現(xiàn)實(shí)問題。

2.2 社會(huì)治理中的學(xué)前教育存在的問題及成因

2.2.1 政府責(zé)任邊界不明確。20世紀(jì)80年代，在我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段中，由于對(duì)政府職能定位不明確，加上對(duì)學(xué)前教育重要性認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致不少地方政府對(duì)學(xué)前教育發(fā)展履職弱化，出現(xiàn)了責(zé)任不到位甚至推卸責(zé)任現(xiàn)象。雖然2010年國(guó)家頒布出臺(tái)了一系列推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的新政，提出政府主導(dǎo)的發(fā)展觀念，并對(duì)中央及地方政府相關(guān)職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，取得了一定成效，但在地方政府落實(shí)時(shí)仍將“政府主導(dǎo)”窄化為“政府辦園”，沒有有效發(fā)揮其統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、質(zhì)量保障等重要職責(zé)。

其次，由于政府整體責(zé)任邊界不明確，導(dǎo)致各層級(jí)政府間權(quán)責(zé)劃分不合理，在學(xué)前教育中出現(xiàn)了權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等從而阻礙學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)象。財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分不明確，導(dǎo)致在學(xué)前教育發(fā)展中上級(jí)政府只將責(zé)任推給下級(jí)政府，但卻不提供與之配套的資金，也對(duì)學(xué)前教育的發(fā)展產(chǎn)生了阻礙。

最后，政府各部門之間權(quán)責(zé)劃分不明確，并且沒有形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致權(quán)責(zé)重疊、多頭管理、缺位越位等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。

2.2.2 社會(huì)力量參與學(xué)前教育發(fā)展缺乏應(yīng)有的規(guī)范及制度保障。從我國(guó)幼兒園總數(shù)民辦園所占比例明顯高于公辦園以及公辦園在讀人數(shù)比例持續(xù)下降可以看出，社會(huì)力量辦園是我國(guó)現(xiàn)階段學(xué)前教育主要的供給渠道也是學(xué)前教育發(fā)展的趨勢(shì)。然而由于缺乏有效的規(guī)范管理，社會(huì)力量辦園使人們憂心忡忡。亂收費(fèi)、高收費(fèi)、教育“小學(xué)化”、虐童、安全隱患等等問題都說(shuō)明社會(huì)力量辦園亟需出臺(tái)相應(yīng)的管理規(guī)范。同時(shí)，對(duì)于社會(huì)力量辦園過(guò)程中的合法權(quán)利沒有得到有效保障，在一定程度上阻礙了社會(huì)力量參與學(xué)前教育發(fā)展。

3 對(duì)策建議

3.1 確立政府責(zé)任邊界，形成協(xié)同治理格局

3.1.1 發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，保障學(xué)前教育公平發(fā)展。根據(jù)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，中央政府發(fā)揮主導(dǎo)作用是各項(xiàng)事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的保證。中央政府及地方政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)學(xué)前教育發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和全局的統(tǒng)籌規(guī)劃，推動(dòng)學(xué)前教育朝向正確的方向全面發(fā)展，為學(xué)前教育提供人力、財(cái)力、物力等各方面的保障，破解學(xué)前教育不平衡不充分發(fā)展的難題，保障學(xué)前教育公平發(fā)展。

3.1.2 構(gòu)建多元參與、協(xié)作治理的治理模式。學(xué)前教育發(fā)展過(guò)程中，政府要充分鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量投身于學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展中去，扮演好主導(dǎo)者的角色，而非“政府包干”。理順和明確各級(jí)政府及各職能部門之間的責(zé)任，為各參與主體提供良好的政策環(huán)境，保障各參與主體的權(quán)利，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)及社會(huì)力量參與學(xué)前教育發(fā)展行為的約束和規(guī)范，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的多元參與、協(xié)同治理的新格局。

3.2 完善法律政策規(guī)章，健全政策保障體系

3.2.1 加快學(xué)前教育專門立法進(jìn)程，保障學(xué)前教育健康、可持續(xù)發(fā)展。學(xué)前教育法已納入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的一類立法項(xiàng)目，提高學(xué)前教育立法的層次，賦予學(xué)前教育應(yīng)有的法律地位是當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的迫切需求。在全國(guó)性法律出臺(tái)后，各地方政府應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際情況，制定和出臺(tái)符合本地實(shí)際情況的學(xué)前教育政策和管理?xiàng)l例，切實(shí)保障學(xué)前教育健康、可持續(xù)的發(fā)展。

3.2.2 建立并完善多部門聯(lián)動(dòng)管理、監(jiān)管機(jī)制。學(xué)前教育的發(fā)展不只是教育部門的職責(zé)，更需要教育、工商、民政、公安、衛(wèi)生、規(guī)劃、國(guó)土和建設(shè)等多部門聯(lián)動(dòng)，建立健全綜合化、精細(xì)化、前段化的監(jiān)管模式，避免出現(xiàn)監(jiān)管部門多頭、權(quán)責(zé)不清、監(jiān)管方式不科學(xué)等問題的出現(xiàn)。

3.3 加大政府財(cái)政投入，建立長(zhǎng)效保障機(jī)制

持續(xù)穩(wěn)定加大政府對(duì)學(xué)前教育發(fā)展投入力度，調(diào)整并完善學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政投入重心向上移動(dòng)，提升投入主體，完善省級(jí)統(tǒng)籌、以縣為主的管理體制。將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比與學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)相匹配，加大對(duì)幼兒園教學(xué)所用圖書玩具、教師福利待遇、生均公用經(jīng)費(fèi)等的投入，確保幼兒園的良性運(yùn)轉(zhuǎn)和健康發(fā)展。根據(jù)各地實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，制定科學(xué)合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立符合公共財(cái)政體制的教育撥款和成本分擔(dān)機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)幼兒園收費(fèi)的管制，建立學(xué)前教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)管理體系，保障學(xué)前教育充分、有效地利用經(jīng)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育健康、持續(xù)發(fā)展。

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