“政社分開”大背景下社會組織創新發展的思考與建議

毛可佳 陳潔 張繼承 李曉燕

摘要：黨的十九大以來，隨著我國社會組織的不斷發展和政府職能轉變的逐步推進，社會組織面臨著前所未有的機遇與挑戰。文章以海洋社會組織為例，研究在“政社分開”過程中遇到的問題。研究表明，“政社分開”后，社會組織遇到的困難一是失去物質資源，難以正常開展活動;二是失去“主心骨”，難以建立公信力;三是失去主要業務來源，發展內生動力不足。為新形勢下社會組織如何更好地健康發展，提出了建立健全社會組織法律法規、加強對社會組織的扶持力度、拓展社會組織經費來源結構等對策建議。

關鍵詞：社會組織;海洋公共管理;海洋社會組織;政社分開;創新發展;建議

中圖分類號：P7?文獻標志碼：A?文章編號：1005-9857（2019）07-0008-05

Abstract：Since the 19th National Congress of the Communist Party of China，social organizations are facing great opportunities and challenges，under the circumstances of government functions adjustment and social organization development.In this paper，oceanic social organizations were taken as examples to study the problems during the process of social organization and government separation.Study has showed after separation there will be three main problems for social organizations.The first is losing of material support，which will affect the running of social organizations.The second is losing of government authority，which will reduce their credibility.The last is losing of source of business，which will affect the development of social organizations.Meanwhile，the methods of social organization developing under new situations were proposed，including improving relevant laws and regulations，reinforcing support and increasing sources of funds.

Key words：Social organization，Oceanic public management，Oceanic social organization，Separation of social organization and government，Innovative development，Proposal

社會組織，也被稱為民間組織或非營利組織，國外一般稱為非政府組織。國外的非政府組織發展悠久，已經形成了一個能夠獨立生存發展的“社會領域”。在我國，社會組織一般稱為民間組織，主要指在民政部門注冊的民辦非企業、社會團體和基金會。改革開放以后，我國社會組織的數量增長突飛猛進，各類社會組織如雨后春筍般涌現。據統計，截至2019年3月，在各級民政部門登記注冊的社會組織就超過82萬家。

1?海洋社會組織

1.1?定義和分類

海洋社會組織屬于社會組織，除了具有非營利性、非政府性和社會性等社會組織公共屬性外，還因為其涉海性的特點使其具有鮮明的自身屬性，如：地域性、復雜性、開放性等[7]。依據不同的標準，可以將海洋社會組織劃分成不同的類型。學界公認的標準有組織形成動力、主要領導身份和產生，以及經費來源等指標。依據以上指標，海洋社會組織可劃分為自上而下型、自下而上型海洋社會組織，官辦型、民辦型海洋社會組織，互益型和公益型海洋社會組織。

1.2?地位和作用

進入21世紀以來，“海洋熱”不斷升溫，發展海洋事業已成為驅動人類社會發展的“藍色引擎”。國家高度重視海洋事業的建設，將其納入國家“五位一體”的發展總體布局，并相繼做出了“建設海洋強國”的發展戰略和拓展藍色經濟空間等重大部署。海洋社會組織作為社會組織的一個分支，是海洋公共管理中一支重要力量[5]。目前，全國性的海洋社會組織不過10余家，冠以“海洋”的地方社會組織也僅有不到300家，數量雖然不多，但在促進海洋經濟社會發展、維護國家海洋權益等方面發揮著積極而重要的作用，特別是在國際海洋事務管理的功能和地位越來越不可或缺。例如：中國大洋礦產資源研究開發協會協調我國國際海底資源的勘探、采冶與研究活動，代表我國履行的國際義務。此外，在規范行業發展和行業自律、推動海洋科技創新、海洋生態保護和海洋服務等方面海洋社會組織也做出了積極的貢獻。例如：中國海洋工程咨詢協會制定海洋咨詢行業自律公約規范會員行為，開展團體標準化建設推動治理能力的提升。

1.3?海洋社會組織改革面臨的形勢

伴隨我國各類社會組織的快速發展，黨和國家對現代社會組織提出了更高的要求，如何轉變政府職能、深化政府與社會組織合作等正逐漸成為社會發展的新課題和新領域[1]。

長期以來，我國社會組織在一定程度上都處于“強政府、弱社會”的格局中，無法真正實現其通過社會服務參與社會治理的功能。很多社會組織與政府都存在著或強或弱的“伴生”關系，不少社會組織是從政府體制改革中剝離出來的一部分，雖然與政府保持了一定的差異性，但并不是平等的合作互補關系，而是類似于上下級的關系，與社會上同類型的社會團體不存在任何競爭關系。海洋社會組織作為海洋公共管理的主角之一，因其很多管理領域涵蓋我國海洋生態、海洋資源、海洋環境和海洋權益等特殊管理客體，因此在一定程度上與政府存在著依存關系，在人、財、物及職能上與政府主管部門界限模糊，開展的服務也多為依據政府的要求和需求提供技術支撐工作[9]。

黨的十八大以來，伴隨著中國社會體制改革進程的不斷加快，讓社會組織回歸其原本的性質和功能，更好地服務社會、服務經濟成為社會共識，“政社分開”成為社會組織健康有序發展的有利條件和必然要求?！罢绶珠_”是指政府從社會組織中退出，放開對社會組織在人事權、財政權等方面的控制，給予社會組織發展的主動權。“政社分開”工作一旦開展，帶有準官方色彩的社會組織需要在人、財、物及職能上脫鉤。從實踐結果看，一些社會組織在逐漸脫離政府的管轄和資助后，不僅面臨維持日?；顒娱_支的經費困難，更無法調動起會員和分支機構的積極性，拓展社會團體業務范圍，困難重重[2]。很多海洋社會組織因其特殊性還未完全與政府脫鉤，但社會組織的發展趨勢不斷變革和發展，海洋社會組織要吸取經驗，拓展服務領域，積極回歸民間屬性，隨時為成為“政社分開、權責分明、依法自治”的海洋社會組織做準備[5]。

2?“政社分開”后，社會組織遇到的困難

2.1?失去物質資源，難以正常開展活動

長期以來，準官方背景的社會組織與政府關系十分密切，合作持久穩定，政府從資金來源、項目來源、注冊年檢甚至其辦事場所、工作人員都給予全力支持。社會組織辦事場所多數存在產權不清的情況，資金來源單一、穩定，例如海洋社會組織的主要資金來源都是依靠政府資金或申請政府項目，而會費收繳金額和收繳率都很低，提供的社會服務也相對有限。而“政社分開”后，政府給予的專項資金支持也相應減少和中斷，原本掛靠在政府部門的辦事機構也從政府中抽離，辦事人員考慮自身利益基本不愿留駐，而新招聘的辦事人員對社會組織工作缺乏經驗，這些原因都將導致不能很好地延續之前開展的工作。

2.2?失去“主心骨”，難以建立公信力

很多社會組織設立之初都是基于政府工作需要，或適應政府職能轉變的需要，不需要依靠提高競爭力和服務水平來獲得社會認可，這勢必造成其缺乏獨立運作能力和自律能力。例如，有些海洋社會組織一項重要的職能就是要對海洋行業進行管理和服務，但對海洋行業的管理基本上都是基于貫徹政府的決策內容[4]?！罢绶珠_”后，社會組織在職能上與行業主管部門脫鉤，很多原來強力依附社會組織公權力的職能也隨之瓦解，在失去公權力之初，社會組織將面臨制度缺乏、業務減少等問題，導致其在行業領域的公信力下降。

2.3?失去主要業務來源，發展內生動力不足

我國的社會組織發展歷程較短，長期缺乏有利的土壤和環境，導致社會組織在專業能力方面先天不足，而且一直依靠政府資源來維持其功能，其與政府的合作不是通過平等的招投標和市場化的運作實現，而是以委派、授權、委托等形式獲得[4]。例如，有些海洋社會組織的組織體系完善、專業設備齊全、服務能力強大、資金實力雄厚都是因為行政化程度很高?！罢绶珠_”后，政府授權委托的項目將逐步收回，很多政府部門因為社會組織與自己脫鉤，不愿意把公共權力讓渡給社會組織，也沒有輔助和培育社會組織走入正軌。失去政府扶持的社會組織如不能及時轉變角色，仍然以“舊活動、舊意識”面對“新形勢、新角色”，將導致失去核心競爭力和社會組織存在的價值，更無法發揮自律、代表、協調、服務等中介機構的作用。

3?“政社分開”后政府和社會組織合作發展的幾點建議

保持社會穩定、減少社會沖突、促進社會團結、構建和諧社會必然要求政府與社會組織相互合作。有政府背景的社會組織剛剛從社會轉型中轉軌，由于缺少專業技能和市場經驗，不能快速適應當前社會發展，因此應采取扶持與剝離并重的合作模式，使其逐步脫離對政府部門的嚴重依賴。在這個過程中，政府應該在政策導向、資金支撐和項目扶持上有所傾斜，給予其發展壯大的機會，最終實現完全的獨立[9]。具體建議如下。

3.1?建立健全社會組織法律法規

國家和政府要完全放棄把社會組織當做行政機關或事業單位進行管理的做法。但政府有責任培育、監管和規范社會組織，有義務為社團創建良好的政策環境，鼓勵和推動社會組織參與社會治理，建立社會組織保障制度，積極推進制度改革，改善社會組織管理建設無章可循、無法可依的現狀[3]。

（1）簡化社會組織成立的必備條件和注冊登記制度，減少社會組織受政府繁瑣登記程序的制約。使政府對社會組織的管理更為規范化、制度化和人性化。

（2）制定法律法規，明確社會組織應有的性質宗旨、職能定位、社會地位、經費來源等內容。保障社團獨立法人地位、獨立的物質基礎、獨立的資金收入和獨立開展業務工作。確定社會組織的“合法性能力”，使其擺脫政府部門的控制，產權清晰、權責分明，實現獨立發展。

（3）明確社會組織的監管部門，并明確監管部門在管理社會組織中的權利和義務。建立監管機制，完善社會監督評估制度、財務審計公開制度、年檢制度、問責制度和法律懲戒制度以規范社團行為，促進社會組織自律的形成。

（4）建立健全社會組織自身規章制度，政府應指導社會組織本著遵守國家法律法規、規章制度，遵守職業道德，遵循社會組織的宗旨，依據自愿、公平、誠信等規則健康有序發展。通過完善民主程序，保證民主權益，使社會團體真正實現自我管理、自我約束和自我治理。限制領導干部在社會組織內任職和兼職，保持社會組織獨立法人地位和非官方的特征，重建社團的權威性、專業性和公信力。

3.2?加強對社會組織的扶持力度

要促進社會組織改革和發展，政府應當加大扶持力度，積極與社會組織開展合作，建立良好的競爭機制，完善相關配套設施和制度，簡政放權，為社會組織構建一個寬松的環境[8]。

（1）積極轉變政府職能，開拓與社會組織合作的空間。以海洋社會組織為例，幫助海洋社會組織有效發揮決策影響力功能，將更多的社會職能轉交給海洋社會組織。例如，科學論證、政策調研等，使其更廣泛地進入海洋服務領域展開活動，真正實現政府公共服務多元化、個性化和分權化，提高海洋治理能力和水平，讓更多的企業和民眾享受來自海洋社會組織提供的服務[5]。

（2）構建良好的競爭機制，嚴禁不正當競爭。政府應加大力度查處不公正的行為，鼓勵通過競爭性政府采購，擇優合作，向社會組織購買服務。公平公正的競爭環境不僅可以使政府的資金得到高效的利用，也可以促使社會組織不斷提高自身管理水平，推動社會組織整體素質的提升。

（3）建立全方位的社會組織激勵機制。增加稅收優惠政策?！罢绶珠_”之后，社會組織主要資金來源逐步變為自身活動收入和捐款捐贈，因此相應地調整稅收優惠政策，將有利于促使社會組織更早地走出資金困境，保障自身能力與素質的提高。加大人才激勵政策。鼓勵人才到社會組織工作，建立相關社會保障體系，增加人才黏性，讓工作人員對社會組織產生歸屬感。

（4）建立健全人才培養體制，重視人才隊伍建設。

逐步建立高質量的人才隊伍，引進國內外先進社會組織管理經驗，開展對社會組織工作人員的就業培訓和技能培養，不斷提高從業人員的整體素質和水平。

3.3?拓展社會組織經費來源結構

經費是社會組織開展活動的基本保障，缺乏經費將嚴重制約社會組織的活動能力和水平。要保持社會組織的獨立性和組織性，社會團體應不斷發掘、拓展各類合法籌資渠道，以維持社會組織日常工作的開展。

（1）提高社會組織的公信力。社會組織應加強信息公開力度，使其會員和社會大眾了解社會組織的工作內容和取得的成績，使社會組織的資金使用和收支透明化，增強公眾對社團的信心，進而提高社團自我發展能力、吸金和資金運作管理的能力。

（2）延伸社會組織資金支持領域。面對“政社分開”之初，社團組織普遍存在自負盈虧的能力尚弱，資金來源不足的情況，政府可以給予一定的資金支持，或通過政府購買等方式支持其參與政府公共事務管理，也可以提供相應補助津貼等方式對社會組織予以支持，提高其籌集資金的能力，幫助其發展壯大[6]。

（3）規范社會組織籌資規則，完善社會捐贈制度。社會組織可以根據其章程的規定接受來自社會和企業的捐贈和資助，但所得資金必須要用于實現社會組織的宗旨。社會組織要建立信息披露渠道，加強社會捐贈法律法規的建設，保護捐贈方的權益，督促社會組織健康發展[8]。

（4）開拓經營服務范圍，加強自身造血能力。以海洋社會組織為例，海洋社會組織可以根據其宗旨開展相關的商業經營活動，彌補市場調節不足和社會機制失靈等問題，面向社會提供海洋經濟服務，滿足大眾對海洋的需求，使其可以通過一些經營性活動來擴大資金來源，不斷提高自創性收入，使其真正具有民間性和自主性特征。

4?結束語

黨的十八大報告提出，“加快形成政社分開、權責分明、依法自治的現代社會組織體制”。強調“深入推進政社分開”讓社會組織無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門，這是一個艱巨的改革過程。當前，國家、社會與市場的關系面臨著深刻的調整和變化，影響著各類型社會組織的分化和定位。在這樣的背景下，海洋社會組織不僅有著良好的發展機遇，也面臨很大的轉型挑戰。

參考文獻

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