PPP項(xiàng)目審計(jì)存在問題及實(shí)施路徑

王明吉 馮璇 王照清

摘 要：審計(jì)在企業(yè)中起著十分重要的作用，審計(jì)工作的開展可以發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的問題，對(duì)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督，保障股東和社會(huì)公眾的權(quán)益，在企業(yè)管理中起著不可或缺的作用。PPP模式是我國(guó)近幾年大力推行的融資模式，全國(guó)每年已經(jīng)有許多項(xiàng)目是通過PPP方式進(jìn)行融資。但是在PPP模式飛速發(fā)展的同時(shí)，PPP項(xiàng)目審計(jì)的研究卻十分有限。本文闡述了PPP模式的內(nèi)涵、特點(diǎn)及項(xiàng)目，深入剖析了PPP項(xiàng)目審計(jì)存在的問題，最后對(duì)如何解決審計(jì)問題找出實(shí)施路徑。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；審計(jì)；實(shí)施路徑

一、PPP模式與PPP項(xiàng)目審計(jì)

（1）PPP模式內(nèi)涵

PPP模式，是指政府與私人組織為了提供某種公共物品和服務(wù)，形成伙伴式的合作關(guān)系，并通過合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成。

PPP的運(yùn)用很廣泛，即可以用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，例如水廠或電廠，也可以用于很多非盈利設(shè)施的建設(shè)，例如場(chǎng)館或?qū)W校，PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)換了政府的職能，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，又促進(jìn)了投資主體的多元化，政府部門和民間部門可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，有利于國(guó)家的工程建設(shè)。

（2）PPP項(xiàng)目審計(jì)

PPP項(xiàng)目的操作流程主要包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交五個(gè)部分，項(xiàng)目審計(jì)應(yīng)該從這五個(gè)方面著手。項(xiàng)目識(shí)別主要是政府根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)判斷工程建設(shè)是否能夠采用PPP模式，該階段的審計(jì)主要有對(duì)項(xiàng)目前期立項(xiàng)和決策過程的審計(jì)，對(duì)項(xiàng)目可行性的審計(jì)和是否采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)的審計(jì)。項(xiàng)目準(zhǔn)備是指對(duì)批準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目開始準(zhǔn)備工作，主要對(duì)方案采取的數(shù)據(jù)、方案是否通過審批等方面進(jìn)行審計(jì)。項(xiàng)目采購(gòu)實(shí)質(zhì)上是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)按照要求選擇社會(huì)資本方，該階段主要是對(duì)采購(gòu)程序和采購(gòu)資料的合法性、是否在指定媒體上發(fā)布、是否按時(shí)提交文件以及是否公示等進(jìn)行審計(jì)。項(xiàng)目執(zhí)行是PPP項(xiàng)目真正實(shí)施的階段。該階段主要是對(duì)實(shí)施中存在風(fēng)險(xiǎn)、是否按照合同方案執(zhí)行、融資方案是否合理等方面進(jìn)行審計(jì)。項(xiàng)目移交是指政府機(jī)構(gòu)收回約定的項(xiàng)目資產(chǎn)的階段。該階段主要對(duì)移交的項(xiàng)目性能進(jìn)行測(cè)試、移交完成后對(duì)成本效益、可持續(xù)性等績(jī)效評(píng)價(jià)等部分進(jìn)行審計(jì)。

二、PPP項(xiàng)目審計(jì)存在的問題

（1）PPP項(xiàng)目審計(jì)內(nèi)容更為復(fù)雜

PPP模式是我國(guó)新型的融資模式，對(duì)于PPP項(xiàng)目審計(jì)來說，其審計(jì)內(nèi)容較之一般的審計(jì)工作更加復(fù)雜。首先，根據(jù)國(guó)家規(guī)定關(guān)于PPP的政策，PPP項(xiàng)目主要集中在環(huán)保、市政建設(shè)、交通、供水供氣等項(xiàng)目上，工程建設(shè)項(xiàng)目多且比較復(fù)雜，因此比一般的審計(jì)工作存在更大的風(fēng)險(xiǎn)性。其次，和一般的項(xiàng)目相比，PPP項(xiàng)目的審計(jì)對(duì)象更多，對(duì)于同一個(gè)項(xiàng)目來說，參與其中的相關(guān)者就很多，這些利益相關(guān)部門都是PPP項(xiàng)目的審計(jì)對(duì)象。另外，PPP項(xiàng)目一般耗用時(shí)間長(zhǎng)，干擾因素眾多，在項(xiàng)目建設(shè)過程中，人員的變動(dòng)、政策的變化、技術(shù)的更新等都會(huì)影響項(xiàng)目審計(jì)，因此PPP項(xiàng)目審計(jì)必須存在于項(xiàng)目的全過程中，從項(xiàng)目設(shè)計(jì)到最后完工，中間的過程都需要進(jìn)行嚴(yán)格的審計(jì)，審計(jì)內(nèi)容非常復(fù)雜。

（2）PPP項(xiàng)目審計(jì)方法滯后

隨著PPP模式逐步擴(kuò)大，國(guó)家出臺(tái)了諸多的關(guān)于PPP項(xiàng)目建設(shè)的法律法規(guī)，但是對(duì)于PPP項(xiàng)目審計(jì)的相關(guān)制度還不是特別完善，因此對(duì)PPP項(xiàng)目審計(jì)方法也遵從之前的審計(jì)方法，也就是全過程跟蹤審計(jì)。在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本介入到項(xiàng)目之中使工程建設(shè)的程序發(fā)生了改變，傳統(tǒng)的審計(jì)模式是全過程跟蹤各個(gè)利益主體，以及從哪介入，由誰(shuí)主導(dǎo)等問題對(duì)于PPP項(xiàng)目審計(jì)很難清晰明了。各個(gè)項(xiàng)目利益主體之間的財(cái)務(wù)信息分散、數(shù)據(jù)龐雜、處理項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)不同，傳統(tǒng)的方法不再適用以施工圖為基礎(chǔ)、以財(cái)務(wù)信息為核心的審計(jì)方式。

（3）PPP項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督不到位

我國(guó)每年P(guān)PP項(xiàng)目的數(shù)量在不斷增加，部分審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)參與到具體的PPP項(xiàng)目審計(jì)工作當(dāng)中，但是大多處于初級(jí)的探索階段。在大面積開展PPP項(xiàng)目的情況下，PPP項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督?jīng)]有完善的操作流程和制度保障，再加上PPP項(xiàng)目審計(jì)相對(duì)復(fù)雜，傳統(tǒng)審計(jì)模式已經(jīng)不適應(yīng)新的PPP模式項(xiàng)目，審計(jì)工作面臨巨大的壓力。運(yùn)用PPP模式開展項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目由政府和社會(huì)資本兩方組成，也可以是社會(huì)資本一方單獨(dú)建設(shè)。但是其中會(huì)摻雜其他的資本方，使審計(jì)監(jiān)督對(duì)象變得不明確，更容易導(dǎo)致國(guó)有資金使用率低。對(duì)于審計(jì)工作協(xié)調(diào)溝通難，傳統(tǒng)審計(jì)工作跟蹤項(xiàng)目是從立項(xiàng)開始到項(xiàng)目結(jié)束，項(xiàng)目的溝通協(xié)調(diào)已經(jīng)比較通暢，但是PPP模式項(xiàng)目增強(qiáng)了各方的關(guān)系，使審計(jì)部門在對(duì)PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)時(shí)協(xié)調(diào)溝通更加困難。

三、PPP項(xiàng)目審計(jì)實(shí)施路徑

（1）建立PPP項(xiàng)目全覆蓋審計(jì)模式

PPP項(xiàng)目一般都具有時(shí)間周期長(zhǎng)、項(xiàng)目所涉及的范圍，因此決定了PPP項(xiàng)目審計(jì)的工作量比一般項(xiàng)目的審計(jì)工作量要大很多，完全利用普通的人力進(jìn)行審計(jì)不太現(xiàn)實(shí)。針對(duì)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，應(yīng)建立全覆蓋的大數(shù)據(jù)PPP項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，在全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度數(shù)據(jù)跟蹤、項(xiàng)目財(cái)務(wù)和人員的實(shí)時(shí)分析和監(jiān)測(cè)，對(duì)收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、加工、處理，并對(duì)整理出來的數(shù)據(jù)展開分析，進(jìn)行統(tǒng)一的管理。實(shí)施全覆蓋的PPP項(xiàng)目審計(jì)數(shù)據(jù)平臺(tái)，能夠減少人工收集數(shù)據(jù)的困難性，減輕工作量，提高效率和正確性。收集整理全國(guó)歷年的PPP項(xiàng)目，包括已經(jīng)完成的PPP項(xiàng)目、正在進(jìn)行的PPP項(xiàng)目以及還沒開始的PPP項(xiàng)目，按照時(shí)間長(zhǎng)短建立數(shù)據(jù)庫(kù)，作為數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和比較的樣本。然后對(duì)PPP項(xiàng)目大數(shù)據(jù)進(jìn)行審計(jì)。對(duì)整理出來的PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)作出全過程、科學(xué)性的分析，找出其中存在的問題，進(jìn)行科學(xué)審計(jì)，防止由于抽樣審計(jì)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)全覆蓋審計(jì)。

（2）構(gòu)建PPP項(xiàng)目審計(jì)工作組

PPP項(xiàng)目涉及多個(gè)專業(yè)，如會(huì)計(jì)、法律、工程、環(huán)境等等，要求有廣泛的專業(yè)知識(shí)面，要求高綜合素質(zhì)的審計(jì)人員，熟悉PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程、審計(jì)工作內(nèi)容以及需要遵循的法律規(guī)范。但是一個(gè)審計(jì)人員不可能精通所有的專業(yè)，建立PPP項(xiàng)目審計(jì)工作組，組內(nèi)有精通各類學(xué)科的綜合素質(zhì)人才，完成PPP項(xiàng)目審計(jì)。

首先，構(gòu)建跨部門合作的審計(jì)工作組。PPP模式不再是政府但一對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行管理，而是和企業(yè)、非營(yíng)利部門共同合作，跨部門合作協(xié)定的定義是涉及政府、非營(yíng)利組織、慈善團(tuán)體、營(yíng)利組織等的伙伴關(guān)系。用“三方協(xié)力”的理念整合幾個(gè)部門的項(xiàng)目資源，共同對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，從社會(huì)各個(gè)部門入手進(jìn)行審計(jì)工作。其次，是構(gòu)建協(xié)同作業(yè)的審計(jì)工作組。協(xié)同作業(yè)的定義為在審計(jì)工作組內(nèi)部、開放的系統(tǒng)中子系統(tǒng)之間相互協(xié)調(diào)，共同作用，充分調(diào)動(dòng)政府、社會(huì)資本和第三方的資源、知識(shí)和技能優(yōu)勢(shì)，通過信息交流與協(xié)調(diào)機(jī)制達(dá)成共識(shí)，保持對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性與靈活性，對(duì)PPP項(xiàng)目審計(jì)工作具有良好的促進(jìn)作用。

（3）提高PPP項(xiàng)目審計(jì)專業(yè)人才素質(zhì)

由于PPP項(xiàng)目涉及范圍廣，審計(jì)內(nèi)容比一般審計(jì)的難度要大，對(duì)于審計(jì)人員素質(zhì)的要求也更加嚴(yán)格。PPP項(xiàng)目人才培養(yǎng)應(yīng)該長(zhǎng)期和短期培養(yǎng)相結(jié)合，理論與實(shí)踐培養(yǎng)相結(jié)合。短期培養(yǎng)主要是針對(duì)在崗的審計(jì)人員，通過短期培訓(xùn)以PPP項(xiàng)目為基礎(chǔ)進(jìn)行有針對(duì)性的訓(xùn)練，為了轉(zhuǎn)變審計(jì)人員固有的審計(jì)思想，使在崗審計(jì)人員能夠提升新技術(shù)的應(yīng)用，很好地審計(jì)PPP項(xiàng)目。長(zhǎng)期培養(yǎng)則立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，專注于頂層設(shè)計(jì)的人才培養(yǎng)，可以設(shè)立重點(diǎn)在PPP項(xiàng)目審計(jì)的正規(guī)資格考試，界定PPP項(xiàng)目審計(jì)和普通企業(yè)審計(jì)之間的區(qū)別。另外，可以在各個(gè)高校推進(jìn)PPP項(xiàng)目審計(jì)專業(yè)建設(shè)和制定人才培養(yǎng)方案。其課程內(nèi)容要求不光是有PPP項(xiàng)目審計(jì)的理論知識(shí)的講解，還應(yīng)有專門的PPP項(xiàng)目作為案例進(jìn)行實(shí)踐，理論與實(shí)踐相結(jié)合，提高高校畢業(yè)審計(jì)人員實(shí)踐能力，以此提高PPP項(xiàng)目審計(jì)整體水平。

PPP模式不僅是我國(guó)的一種新型的融資模式，更是一種新型公共產(chǎn)品供給模式和新型公共管理模式。近年來，PPP模式在我國(guó)應(yīng)用廣泛，我國(guó)PPP項(xiàng)目審計(jì)工作提出了新的要求。應(yīng)根據(jù)當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展需要，解決PPP項(xiàng)目審計(jì)工作中出現(xiàn)的問題，使PPP模式在我國(guó)有更廣泛的應(yīng)用。

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作者簡(jiǎn)介：王明吉（1965-），河北師范大學(xué)商學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事企業(yè)投融資研究。

馮璇（1995-）河北師范大學(xué)商學(xué)院會(huì)計(jì)碩士，主要研究方向：財(cái)務(wù)管理與納稅籌劃。

王照清（1993-）河北師范大學(xué)商學(xué)院會(huì)計(jì)碩士，主要研究方向：財(cái)務(wù)管理與納稅籌劃。