論面向新時代的個人所得稅綜合改革

孫健夫 舒飛

摘 要：我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在這樣的歷史背景下，作為新一輪稅制改革重中之重的個人所得稅在我國社會經濟生活中應該扮演怎樣的角色，需要緊扣解決“不平衡”“不充分”的矛盾做出新的明確定位，并結合個人所得稅修訂后仍然存在的收入與稅基增長缺乏協調性、難以擔當促進社會公平角色的突出問題，在課稅模式優化、費用扣除標準設計、計稅單位確定、征收管理方面做出深化改革。

關鍵詞：新時代;個人所得稅;稅制優化;社會公平

中圖分類號：F812.42 文獻標識碼：A ?文章編號：1005-6378（2019）01-0026-08

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2019.01.004

引 言

自2011年十一屆全國人大常委會做出關于修改個人所得稅的決定以來，至今已有7年之久。在這7年的時間當中，我國的經濟發展水平、人民生活水平都發生了巨大的改變。當年改革之后實行至今的個人所得稅制度與我國的社會現狀產生了一定的脫節，其局限性日益突顯，對個人所得稅改革的呼聲也日益強烈。

國內很多專家學者對此提出了相關的建議和看法。閆坤、程瑜在充分肯定了上一輪個人所得稅改革成果的基礎上，提出當前我國個人所得稅的發展遇到了一些瓶頸，要在借鑒國際上個人所得稅改革經驗的前提下，結合我國國情，從多個方面對個人所得稅進行改革[1]。孫健夫、朱天華指出直接稅與間接稅相比，存在著更加適應市場經濟要求的特質，應逐步提高直接稅的比重[2]。鄭曉瑛也提出，隨著經濟、社會的高速發展，我國個人所得稅稅制缺陷凸顯，個人所得稅制度已不再適合當今我國的國情，改革迫在眉睫[3]。宋鳳軒、張亞凱提出雖然我國對于加快直接稅改革已經形成共識，但因我國稅收征管體系尚不完善，使得在對直接稅改革的過程當中面臨著重重困難[4]。馬海濤、任強通過使用平均稅率這一指標來分析不同收入群組的收入變化情況，認為應該實行分類與綜合相結合的計稅方法[5]。郭宏寶基于效用標準中的公平原則，通過CGE模型模擬的結果表明，我國個人所得稅在調節收入分配方面的功效不佳與我國實行的分類征收辦法有很大的關系，實施以家庭稅基綜合為特征的個人所得稅改革方案更加具有必要性和可行性[6]。

經過長時間的討論醞釀，個人所得稅新一輪改革方案終于出臺。2018年舉行的十三屆全國人大常委會審議了新修訂的《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》（下稱“修正案草案”），確定將從2019年1月1日起正式開始施行新法。修正案中為大多數人所關注的焦點問題是個人綜合所得基本費用減除標準，即從現行的由每月3 500元免征額提高至每月5 000元的水平。除此之外，對工資薪金、勞務報酬、稿酬和特許權使用費等四項勞動性所得將實行綜合征稅;同時，首次增加了附加性專項費用減除，包括子女教育支出、繼續教育支出、大病醫療支出、住房貸款利息和住房租金等六項附加扣除。在稅率方面，個人所得稅法修正案中指出要優化調整稅率結構，擴大較低檔稅率的級距。同時，為堵塞稅收漏洞，該修正案還首次增加了反避稅條款，適用于不按獨立交易原則轉讓財產、在境外避稅地避稅、實施不合理商業安排獲取不當稅收利益等避稅行為。

這次稅法的修改，基本上符合我國大多數民眾的期望。但在一些根本性問題上，如是否應該實行綜合與分類相結合的稅制、是否應該以家庭為納稅主體等涉及到制度層面的深層次問題時，修正案并未提出新的解決方案。這些一直為人們所密切關注的熱點問題沒有得到解決，使得個人所得稅在今后的發展過程中必然會受到許多稅改之前的矛盾所困擾。

一、個人所得稅面向新時代的改革背景

在黨的十九大報告中，根據對中國改革開放40年來經濟和社會發展進程及其所面臨環境變化的分析判斷，我國已經進入中國特色社會主義發展的新時代。判斷的直接依據是社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在這樣的歷史背景下，個人所得稅在我國社會經濟生活中應該扮演怎樣的角色，需要做出新的定位。

第一，應對新時代面臨的矛盾，需要解決發展不平衡的問題。不平衡的重要內容之一表現為收入分配的不公平。改革開放以來，收入分配差距不斷拉大的問題一直是社會熱點問題，也是歷屆政府要解決的重點問題之一。目前，我國的基尼系數為0.46以上，如果加上財產性收入，基尼系數會更大。這表明，分配差距過大問題并未得到真正的抑制[7]。如果不能有效解決這一問題，不僅對廣大普通社會階層來講難以支持國家的改革發展，積累日益加深的社會矛盾，而且也會對未來的經濟發展產生需求不足的障礙[8]。因此，在中國特色社會主義新時代發展過程中，控制分配差距拉大問題必然要成為一項重大公共政策。十九大報告就如何解決收入分配不平衡的問題時提出，要“堅持按勞分配原則，完善按要素分配的體制機制，促進收入分配更合理、更有序。鼓勵勤勞守法致富，擴大中等收入群體，增加低收入者收入，調節過高收入，取締非法收入。堅持在經濟增長的同時實現居民收入同步增長、在勞動生產率提高的同時實現勞動報酬同步提高。拓寬居民勞動收入和財產性收入渠道。履行好政府再分配調節職能，加快推進基本公共服務均等化，縮小收入分配差距。”這清楚地體現了最近幾年來中央已經形成的擴中、提低、限高的收入分配調整策略。

第二，應對新時代面臨的矛盾，需要解決發展不充分的問題。所謂不充分，就是各種要素的潛能尚未完全有效地釋放出來，供給側動能不足，經濟增長的質量較低，生產力水平有待提高。眾所周知，40年的改革開放造就了我國年均9%的經濟增長率，從一個基礎薄弱的發展中國家一躍發展成為全球第二大經濟體，可以說這是人類社會迄今為止的一大奇跡。但是，我們也必須實事求是地承認，到目前為止，我們還只是一個經濟大國，不是一個經濟強國。我們既有城鄉發展上的顯著差別，存在著近4 000萬尚未脫貧的人口;又有技術創新能力的相對弱勢，以至于因美國對中興通訊實施制裁后，從政界到商界都表達出了普遍的無奈，深深刺傷了我們對民族產業的自豪感。這使得我們從上到下都認識到，在追趕世界發達國家的道路上，我們必須重新審視自己的發展方向，加快補上發展短板。十九大報告指出，當前我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。稅收作為參與經濟成果分配的一個基本要素，與經濟發展存在著密切的互動關系。由于我國仍然實行的流轉稅為主體的稅制，不可避免地會對商品的定價體系帶來影響，干擾價格形成機制和競爭機制[9]。因此，建設現代經濟體系，推進經濟由高速增長轉向高質量發展，有必要對流轉稅這種間接課稅制度進行調整，以降低其影響價格形成機制的負面作用。

第三，應對新時代面臨的矛盾，需要保持國家財政收入的足夠規模。國家進入發展的新時代，實際上是社會在螺旋式上升途中的一次新的轉型。在這個過程中，無論是解決已有的發展不平衡不充分，還是解決新出現的社會需求，都要求財政拿出更多的真金白銀給予支持。盡管我們強調要通過深化改革，不斷釋放市場主體的活力，讓市場機制對資源的配置起決定性的作用;但是，我國有特色的社會主義市場經濟體制也從根本上決定了政府始終要比其他自由資本主義的市場經濟國家具有更大的責任。這不僅表現為提供的公共服務范圍更廣，而且在宏觀經濟調控中也必須發揮更大職能。以此為前提，政府的財政收入占GDP的比重理應更大。在最近的三年內，我們要堅決打贏三大戰役，確保全面建成小康社會。同時，還要確保調結構、去杠桿的成功，既要保持經濟增長的中高速發展，又要維護社會穩定。正當我們全力以赴處理日趨復雜的國內問題時，國際發展環境也遇到了前所未有的壓力。由于對中國快速增長的競爭力感到擔心，美國、歐盟等發達經濟體正在采取一系列旨在抑制中國發展的策略。美國不但要大規模加征從中國進口商品的關稅，而且特別瞄準了代表未來產業升級的中國制造2025，實施嚴苛的技術封鎖政策。所有這些都將對我國的經濟增長和稅收增長帶來麻煩，也迫使我國政府要在繼續實施積極財政政策的道路上走得更遠。個人所得稅作為成長型的稅收，有必要承擔更大的責任[10]。

二、我國個人所得稅制度改革需要突破的兩大難點

（一）個人所得稅收入與稅基增長缺乏協調性

稅制結構是指在一國的稅收體系中各種稅的布局，它通過各種稅收在稅收體系中的比重來反映。由于稅收制度的設計與經濟和社會發展的多種主客觀因素相聯系，因此，稅制結構沒有完全一樣的狀態。

就個人所得稅而言，在以美英德為代表的西方發達國家中，個人所得稅在整個國家稅收收入中占有較大的比重，有些高福利的歐洲國家，這一比重甚至可以達到40%以上（表1）。

那么，為什么我國的個人所得稅在稅制結構中占比很低？我們認為，這與我國的收入分配狀況和稅制設計方式存在著密切關系。首先，在收入分配方面，盡管個人所得稅的稅目涵蓋了工資薪金、勞務報酬、稿酬、特許權使用費、經營所得、財產轉讓、財產租賃、偶然所得以及利息、股息、紅利所得九項內容;但是，實際成為納稅對象的主要是工資薪金所得，其他所得項目由于信息監控手段的缺乏，能夠履行納稅義務的遠遠小于實際所得。同時，我國的工薪收入者因工作性質和工作崗位不同，收入差別很大。一般勞動者的月工資基本在3 000～5 000元之間，低于國家規定的費用扣除標準，或者持平;而某些經濟領域和公司高管人員的月工資會遠超10 000乃至幾萬、十幾萬元，極少數人的年薪會達到幾千萬元。一般勞動者很少納稅或者納稅很少，而高收入群體往往又有這樣那樣的稅收遞延（如養老保險等）優惠，以及通過稅收籌劃盡量減少自己的納稅數額[11]。其次，我國的稅制設計方式至今仍然是以流轉稅或間接稅為主體。由于這種主體稅直接對企業征稅，而不是對消費者征稅，因此，征稅的隱蔽性更強，稅收流失空間更小，征稅成本也更低。這樣一種稅收征收的慣性降低了轉向所得稅或直接稅為主的需求。

（二）個人所得稅難以擔當促進社會公平的角色

個人所得稅是對納稅人收入的直接征稅，從財富創造的過程看，它是對結果的一種征稅。在這里，通過各種稅收要素的設計，最能夠體現量能負擔的原則，進而促進社會公平的實現。這是直接稅優越于間接稅的一個突出特點。但是，一個國家的個人所得稅究竟能否將理論上的個人所得稅優勢轉變為事實上的優勢，不僅要看其稅制要素設計是否科學合理，而且還要看對已經設計的稅制在實際的征收管理過程當中的落實程度。考慮到我國個人所得稅制度的發展與現狀，我們發現其在促進社會公平方面的職能上還存在著明顯的不足[12]。

1.分類課征制度的不足。我國現行的個人所得稅實行的分類征收模式，即對屬于不同類型的收入采取不同的征收辦法，既有累進稅率，也有比例稅率。雖然新個稅法下將原有的11個項目調整為9個項目，但項目之間基本還是相互獨立的，缺乏一定的協調性，容易導致收入調節的不公[13]。比如，同樣是月收入5 000元，工資薪金所得就可以不用繳稅，而偶然所得則需要繳納1 000元的稅。稅法立法的初衷是為了讓具有相同收入的納稅人，承擔相同的稅負，然而現實情況卻并不如此。這種不公平性還體現在個人所得稅來源項目的多少上，即個人所得稅來源項目較多、綜合收入較高的人的納稅負擔較輕，反而是個人所得稅來源項目較少、綜合收入較低的人的納稅負擔較重。之所以會出現這種情況，是因為綜合所得較高的人可以通過其他方式將本來應屬于按高稅率繳納的收入轉移到其他稅率較低的項目中，而綜合所得較低的人則很難做到這一點。同時，現行個人所得稅采取的是正向列舉法，即只對列舉的收入征稅，未列舉的則不征稅，未涵蓋到所有的個人收入，難以達到促進社會公平的效果。因此，當前我國采用的分類征收個人所得稅的模式仍需不斷加以改進和完善。

2.費用扣除標準偏低。工資薪金是個人收入的基本來源，因此，在有些國家直接就把個人所得稅稱為工薪稅。而工資薪金與人們的生活息息相關，工資薪金水平的高低會直接影響到人們的生活水平和生活質量，因而其費用扣除即免征額一直備受人們的關注。近些年來，人們的工資薪金水平雖有了大幅度的提高，但與此同時，人們對改善生活水平的要求也不斷提高，再加上物價的上漲和通貨膨脹的影響，每月3 500元的費用扣除標準顯然已經不合適[14]。在新個稅的修正案中將這一標準提高到了每月5 000元，即一年6萬元。新的費用扣除標準在一定程度上確實會減輕低收入者的稅負壓力，使得人們對自己的收入擁有更多的剩余支配權;但綜合我國的實際發展狀況來看，這一標準仍顯得較低，還有提升的空間[15]。這一點在修正案草案的征求意見結果中看得非常清楚。

此外，費用扣除標準的制定也未曾考慮到區域經濟發展水平和各城市之間發展規模大小的差異，反而是在全國范圍內采取的“一刀切”的形式。從我國的實際情況來看，東中西部經濟發展水平差異較大，各地區的人們生活水平和消費水平也不一樣，東部地區明顯高于中西部地區;同樣，不同規模城市的發展水平和消費水平也存在著很大的差異，比如大城市與小城市，但它們的費用扣除標準卻都是一致的。因此，采取統一的費用扣除標準容易造成不同地區之間、各城市之間的不公平稅負。

3.納稅主體定位仍待完善。縱觀世界各國，主流發達國家的個人所得稅大多數都是以家庭為單位申報納稅，而我國則主要是以個人為單位申報[16]。在新的個稅法下，雖然增加了專項扣除和專項附加扣除等規定，但仍沒有改變我國是以個人為納稅主體的征收模式;在考慮個人的家庭情況方面仍有不足，容易造成相同收入的兩個家庭卻要承擔不同的稅負，形成稅負差異，而這有違稅法征收的橫向公平原則。比如，在新個稅修正案草案下，兩個家庭的兩對夫妻，他們的總收入都是10 000元。如果其中的一個家庭中，夫妻雙方之中只有一個人有收入，則他每月需要繳納的稅款是290元;而在另一個家庭中，夫妻雙方都有收入，分別都是5 000元，則按新的規定卻不需要納稅。雖然這兩個家庭的收入總額是一樣的，但前者需要繳稅，后者卻不用繳稅，于是在兩個家庭之間就產生了稅負差異。由此可見，我國現行的個人所得稅，在以個人為納稅單位時，如果不考慮家庭總收入來源的影響，便會造成相同收入的家庭卻需要承擔不同的稅負，從而會影響到各自家庭的生活質量和生活水平。

4.稅收征管效果保障機制設計尚需嚴密。我國個人所得稅的繳納辦法，有自行申報和代扣代繳納稅兩種。對于達到自行申報條件的納稅人需要自己去主動申報納稅。自行申報納稅制度的本意是為了明確納稅人與稅務機關各自的責任與義務，培養納稅人的自覺納稅意識，降低征稅機關的征稅成本和納稅人的納稅成本;同時也是為了減少征納雙方在征納過程中的不合法行為，在納稅人與征稅機關之間構建一個良好的關系。但在實際操作過程中，取得的效果卻并不盡如人意。由于我國納稅人的納稅意識普遍偏低，某些征稅機關的工作人員的服務意識不高，再加上稅務機關監督制約機制的不健全，使得自行申報制度在實際的征收過程中名存實亡[17]。

現行稅法規定，對于年所得在12萬元以上的個人需要自行申報納稅。但是在現實中，達到這個條件的納稅人很多都沒有按照法律規定來做，他們反而是抱著一種寧愿被抓住之后再補交稅款和滯納金的心態也不愿主動去申報納稅。這不僅反映了我國納稅人的納稅意識淡薄，也體現了我國征稅機關的征收水平還不夠高。此外，這也暴露了我國稅收征管機制的弊端，各地稅務機關都有自己獨立的信息系統，互相之間缺乏有效地溝通和交流，信息沒有得到充分的共享和利用。在如今大數據互聯網時代，這些都不難解決，但在現實之中確實是個問題。

三、深化我國個人所得稅綜合改革的對策

在進一步的稅制改革中，加快以間接稅為主向直接稅為主的改革，必須立足于新時代大背景對稅制的要求，改革需要站位更高，謀劃長遠，增強系統性，克服碎片化。

（一）建立綜合與分類相結合的稅制

我國現行的個人所得稅采取的是分類征收的辦法，雖然征收相對簡單、效率較高，但卻很難保證稅負的公平[18]。稅法雖然不可能將納稅人的所有收入都列舉出來，但可以在制度上加以規定和完善，以保證可以將納稅人的所有收入都納入其中。建立綜合與分類相結合的稅制結構，對于沒有費用扣除標準的項目可以實行分類征收，而有費用扣除標準的項目則可以實行綜合征收。這樣，既可以有效保證國家的稅收收入，又可以最大程度地體現公平稅負的原則。同時，對于個人收入項目來源不同的納稅人也應該實行綜合納稅，避免收入多的人少納稅、收入少的人多納稅，也可以盡量減少國家稅收的損失，避免納稅人利用稅法的漏洞逃稅。

（二）設置合理的費用扣除標準

新的個人所得稅修正案規定的費用扣除標準為每月5 000元，雖然比起之前的每月3 500元已經有了一個不小的提升;但是，眾所周知，這是一個征納雙方相互協商、相互妥協的臨時性的結果。在現階段，具體的費用扣除標準雖然有多種意見，但總的來說，隨著我國經濟的持續發展，人們對美好生活的愿望將不斷提出新的要求，現在看起來還屬于個性化的消費支出必將逐漸被大部分人所接受，旅游服務需求的變化在這里極具代表性。同時，物價水平也仍然會處于不斷上升的趨勢之中，物價對消費支出的影響理應及時地反映到扣除費用的標準里面去。因此，科學設計費用扣除的基本標準不能再拖延下去，幾年一次不定時調整方式與時代的進步難以適應。同時，現在全國實行的統一扣除標準，因為各地區經濟發展水平存在差異而使其成為形式上公平實質上并不公平的一個重要因素。東部地區的經濟發展水平明顯要高于中西部，所以其費用扣除標準也理應要高于中西部。在確定費用扣除標準的時候，不僅僅需要考慮到地區差異的因素，還應該考慮居民的收入水平和消費水平等其他可能會影響到其切身利益的因素。一般而言，居民的收入水平和消費水平與城市規模的大小成正比，城市的規模越大，居民的收入水平和消費水平就越強，其費用扣除標準也應適當提高;反之則可以適當降低。同時，對于個人所得稅稅率的高低和稅率的級次也應該加以優化，以便更好地體現國家提低、擴中、限高的收入分配政策。

（三）逐步推進以家庭為納稅單位的征收模式

新修訂的修正案雖然在一定程度上考慮到了納稅人的家庭因素和實際的稅收負擔能力，但目前我國個人所得稅的納稅主體仍是以個人為主，以其為單位進行申報納稅，實行源泉扣繳。這樣做的結果便是會導致相同收入的兩個家庭卻要承擔不同的稅負，從而會影響到社會的公平。為完善我國的個人所得稅制度，調節社會收入差距，實現稅負公平，國家在進行個人所得稅的改革時，要真正做到以家庭為納稅申報單位[19]。但在現階段，由于我國納稅人的自主納稅意識還很薄弱，若盲目實行以家庭為單位的征收模式，則很可能會導致國家稅款的大量流失。所以應該根據我國自身的實際情況，可以先行試點，待取得一定效果后，再在全國范圍內穩步推進。這樣既可以保證國家稅收的穩定，又可以減輕納稅人的稅收負擔。

（四）完善稅收征管制度，加強對個人所得稅的征收管理

想要實現個人所得稅稅制的良性發展，不僅需要國家在稅收征收技術上的支持，更需要制定一套完善的稅收征管制度，從根本上解決問題。首先應對個人所得稅的繳納辦法加以調整，實行以自行申報為主、代扣代繳為輔的繳納制度，充分發揮自行申報納稅制度的優勢;同時，為保證自行申報納稅制度能夠得到真正的貫徹落實，應加大對違反規定的行為的處罰力度，無論對納稅人還是稅務機關及其工作人員，都要做到違法必究以維護稅法的權威性。其次，在數字經濟與大數據時代背景下，稅務部門可以建立實時聯網的個人所得稅信息系統，加強各級稅務機關之間的交流與溝通，完善和共享納稅人的信息，避免因納稅人的信息不全而致使國家遭受稅款的損失[20]。再次，健全個人信用制度，完善稅收信用體系，將納稅人的納稅信用等級與納稅人的個人日常生活相結合。對于信用等級較低的納稅人不僅要適時給予一定的稅收處罰，而且在一定程度上會影響其日常生活服務的質量和水平，如對長期處于信用等級最低一級的納稅人在選擇乘坐何種交通工具出行時，對其在交通工具的種類選擇上或座位的優先順序上加以一定的限制;而對于信用良好、依法納稅的納稅人則不僅可以給予適當的稅收優惠，而且可以考慮為納稅人提供更加優質、更加便利的日常生活服務。當然，提高征收管理人員的服務水平，加強納稅人的自覺納稅意識，對于完善稅收征管制度也是非常有必要的。

個人所得稅的改革不僅與每一個人的生活息息相關，而且事關國家整體經濟的發展和整個社會的和諧與穩定。對于我國個稅的進一步改革，還需要繼續豐富稅制內容，健全稅收體系，完善征管制度，提高征管水平。

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【責任編輯 盧春艷】