京津冀協同發展視域下河北省養老服務面臨挑戰及發展建議

劉曉靜 張向軍 謝秋實

摘 要：河北省人口老齡化高于全國平均水平，其養老服務面臨資金瓶頸、醫養結合存在現實障礙、養老服務人才短缺、養老服務供需矛盾突出方面的挑戰。為此，政府應該加大財政補貼并拓寬投融資渠道、發展醫養護結合模式以方便老年人養老與就醫、加大養老服務護理、管理和評估人才培養力度、建立以居家社區養老為重點的養老服務體系。

關鍵詞：京津冀協同發展;養老服務;財政補貼;醫養護結合;均等化

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A ?文章編號：1005-6378（2019）01-0139-07

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2019.01.019

2016年通州行政副中心與2017年雄安新區的建立合力促成了京津冀協同發展的提速。2017年12月8日，京、津、冀、蒙四地民政廳印發《京津冀區域養老服務協同發展實施方案》對加快京津冀養老服務協同發展，推動《京津冀養老工作協同發展合作協議》落地實施，實現京津冀區域在養老服務領域的政策銜接、資金互認、標準互通、監管協同將發揮著具體指導作用，也對促進京津冀養老服務基本服務均等化，推動區域養老產業升級產生積極影響①。筆者在對河北省養老服務實地調研的基礎上，分析河北省養老服務面臨的挑戰，進而提出河北省養老服務業發展的政策建議。

一、河北省人口老齡化與養老服務業發展情況

（一）河北省人口老齡化現狀

2010-2014年，河北省老齡人口在總人口中的比例呈現增加趨勢，截至2015年，“60歲以上的老年人口約為1 074萬，占總人口的14.7%，老齡化率高于全國平均水平，養老服務體系建設任務十分繁重”[1]。“根據‘六普數據推算，2016年，全省60歲以上的老年人為1 267萬，占全省人口比重為17.06%;65歲以上老年人為805萬，占全省人口比重為10.8%”[2]。根據河北省統計局抽樣調查測算，從2010年到2017年，河北省老年人口具體統計情況見圖1和圖2。

截止到2017年年底，河北省總人口為7 519.52萬，60歲以上老年人口總數為1 332.46萬人，占總人口的比重為17.72%。65歲以上老年人口總數為845.95萬人，占總人口比重為11.25%。河北省人口老齡化形勢嚴峻，從2010年到2017年河北省老年人口持續增加，60歲以上老年人從2010年的934萬人增加到2017年的1 332.46萬人，占總人口比例也從2010年的13%增加到2017年的17.72%;65歲以上老年人從2010年的592.75萬增加到2017年的845.95萬，占總人口比例由8.24%增加到2017年的11.25%。就全國而言，到2017年年底，中國60歲以上老年人口占總人口比例為17.3%。河北省人口老齡化程度高于全國情況，河北省養老服務任務艱巨。

（二）河北省養老服務業發展情況

近年來，河北省政府加大了對養老服務業的支持力度，“近五年，河北省各級財政共籌集資金30 多億元支持公辦養老機構建設，其中省財政投入近3億元”[3]。在新時期，適應人口老齡化現狀，河北省養老服務業得到了一些發展。從提供養老服務的主體來看，養老服務分為機構養老與居家社區養老兩大方面。從居家社區養老來看：設立居家社區養老服務站，滿足老年人的多種需求;社區“一站式”辦事大廳及相關活動為老年人提供公共服務;搭建居家養老服務平臺，開展政府購買服務;發展醫養結合養老服務中心，為困境老人開展服務。從機構養老來看：發展公辦敬老院，滿足五保老人需求;財政投入與社會公益并舉，完善養老機構;注重人員技能培訓，提升專業護理能力;加強內部管理，巧用老人自身資源;秉持以德治院理念，推崇管家服務模式;堅持養文結合理念，探索“以文養老”模式;建立并逐步完善安全運營長效監管機制等。

通過政府對養老服務業稅收及其他方面的政策優惠，河北省養老機構數量有所增加，居家社區養老服務也得到一定程度發展，農村幸福院有了較快發展，“2011-2013 年，省財政安排專項獎補資金超過1億元，對全省完成建設任務的2.5萬個幸福院進行了獎補”[1]。2013年以來河北農村互助幸福院逐漸發展，其中被稱為全國農村互助養老典型的邯鄲肥鄉區實現了農村互助幸福院全覆蓋。滄州市運河區建設了農村互助幸福院，院內結合本村實際，建有文娛活動室、日間照料室、醫療保健室、圖書閱覽室、廚房、衛生室等功能分區，為農村留守、空巢、獨居等老人提供生活和精神方面的互助服務。2016年3月，為推進城鄉發展一體化，提升農村公共衛生服務和養老服務水平，實現衛生和養老資源有序共享，在農村幸福院基礎上，河北提出了建設“農村頤養園”概念，探索農村醫養結合的養老新模式。

二、京津冀協同發展給河北省養老服務業帶來的挑戰

（一）養老服務發展面臨資金瓶頸

資金短缺是制約養老機構發展的瓶頸，河北省在資金投入上還存在較大缺口，根據張乙喆， 姚雪超2017年對河北省11個城市和18個鄉鎮養老機構的調查顯示：“80家養老機構中有67家處于運營資金緊張且勉強維持運營的困境中。”[4]河北養老服務業發展的資金來源主要依靠地方政府投入。“從中央和地方投入的資金比重來看，地方政府投入超過了95%，基本負擔著養老服務業的主要支出”[5]。近幾年來由于地方政府財政支出壓力不斷增大，中央對地方政府債務限額等原因，政府財政對養老服務業支持力度明顯不足。因財政資金不足，河北省從社會福利彩票收入中提取公益金補貼養老服務業，成為其資金重要來源。根據《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》規定：發展養老服務各地可以利用50%的地方福利彩票公益金。隨著老年人人數逐漸增加，福利彩票公益金比例要加大，但河北省各地區實際投入還沒有達到這個標準。由于資金短缺，有的縣民辦養老機構和居家社區養老服務中心運營補貼缺乏，“已建立養老機構建設運營補貼制度的補貼標準普遍偏低”[6]。養老服務運營補貼缺乏導致了社會力量進入養老服務領域的積極性不足。

3.拓寬投融資渠道。養老服務業本身投資回報周期長、利潤低、風險大，社會資本投資養老服務業缺乏動力。河北省必須努力破除制約養老服務業發展的障礙，引導民間資本流向養老服務業。鼓勵保險資金投資養老服務領域，開辟基金會、慈善團體等多元化融資渠道等，政府應大力引導民間資本進入養老服務業，減輕政府的財政負擔，拓寬民間資本投資渠道，培育新的經濟增長點。2017年9月，河北省已出臺政策全面放開養老服務業，放寬準入條件，建立養老服務的市場價格形成機制。河北省政府在養老服務中還要拓寬投融資渠道，發揮市場作用，減輕政府負擔，彌補財政不足。

（二）發展醫養護結合模式

1.加強基層醫療衛生機構與養老服務融合。2018年11月28日，李克強總理召開國務院常務會議部署發展養老產業，推進醫養結合，這對促進河北省醫療衛生機構與養老機構合作，提高養老服務質量是利好的消息。河北省醫療保障局的建立對推進醫保管理體制改革和加強整體老年醫療衛生工作都具有深遠影響。京津冀一體化的發展中，河北省基層醫療衛生工作在與養老服務融合發展中處于弱勢地位。國家醫保局組建后，京津冀地區應盡快組建醫聯體，借助北京和天津大醫院的醫療衛生團隊，鼓勵有條件的京津醫院與河北基層醫療衛生機構建立長期合作的關系，以自身的醫療條件開展醫護培訓、雙向轉診等服務，推進基層醫療衛生體系的發展，滿足老年人醫療衛生方面的需求。可以推動河北省大醫院的醫生每隔一段時間到農村或者基層做診，讓基層老年人得到更加優質的醫療資源;助推河北省基層全科醫生的培養，鼓勵全科醫生為基層老年人提供簽約服務，為基層醫療衛生事業的發展提供后備力量。

2.試行護理保險制度。2017年北京市啟動政策性長期護理保險試點。河北省可以考慮選擇具有較強實力的養老產業集團來試行護理保險，激發市場活力，助推護理保險試行，例如仁愛養老集團正在積極申請試行護理保險試點。長期護理保險試點的過程中，支持鼓勵市場和社會力量辦護養院、護理院，將衛生部門批準成立的醫療服務機構和具備一定醫療資質的護理機構納入職工和居民住院及門診醫保定點單位，以解決部分醫療機構、護理機構運營資金困難的局面。隨著護理保險地推進，時機成熟時把護理保險納入社會保險范圍，為有護理需求的老年人提供資金和照顧服務方面的制度保障。“應盡快建立由個人、家庭、社會、政府合理分擔的長期照料護理體系，并加強對老年人照料需求的精準化、動態化評估”[8]。

（三）建立以居家社區養老為重點的養老服務體系

1.推進居家養老服務中心建設。居家社區養老服務是為居家老人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的最基本的養老方式，“在國家發展養老服務業中，應當優先發展居家養老服務”[9]。為河北省居家社區養老服務發展提出以下3點建議：一是建立健康醫療服務體系。《北京養老產業藍皮書（2016）》顯示高達82%的老人患有慢性病，老年人對醫療、護理需求增加。居家養老服務中心要滿足老年人醫療衛生服務方面的需求，預防老年人疾病，建立老年人健康生活檔案;二是建立基本生活服務體系。了解不同層次老年人對養老服務的具體需求，從而根據這些需求，制定具體的行動方案。當地部門要有專門人員每周通過電話回訪和實地走訪形式了解老年人需求的變化情況，并通過社區工作人員、志愿者等群體為老年人提供急需的養老服務;三是建立精神慰藉服務體系。居家社區養老服務在精神慰藉服務方面要以提高老年人生活質量為目標，通過開展家庭生活、心理咨詢、心理保健、退休賦閑等各種豐富多彩的活動，調適老年人的身心狀況，提高其晚年幸福指數。

2.開展政府購買居家社區養老服務。河北省政府在購買居家社區養老服務方面發展緩慢，為此需要適時推進居家養老服務平臺建設，服務內容涉及生活照料服務、家政服務、精神慰籍服務、康復保健服務、緊急救助服務和其他服務等。運用互聯網技術建立起詳實的社區“老年信息數據庫”，建立起信息化、智能化的呼叫系統。化解社區內居家養老服務的難題，開展政府購買服務是可行的道路，為此，需要培育居家社區養老服務的服務主體，滿足老年人日益增長的物質文化生活需求。社區也可以向老年人的家庭成員購買服務，提升老年人的生活質量。

3.分類推進社會化養老機構建設。針對不同經濟狀況的老年群體，可建設3類不同檔次、不同價位的社會化養老機構：第一類，民政辦的民政事業服務中心。這類養老機構主要面向“五保”老人和經濟條件困難的老年人，體現政府的兜底責任。河北省要保證民政事業服務中心資金的供給，從而為提高老年人的生活質量奠定基礎。第二類，面向中等收入群體的一般養老機構。第三類，面向較高收入群體的高檔養老機構。推進社會化養老機構的建設，可以探索建立公辦民營模式，并出臺養老機構扶持政策，對社會力量興辦福利機構進行資助。

（四）促進養老護理員、管理人員及評估人才的發展

1.營造尊重護理員的良好氛圍并采取激勵機制。要尊重養老護理人員，不能認為養老護理就是伺候人的職業;建議政府通過崗位補貼、職業資格補貼、社會保險補貼等方式改善養老護理人員的就業環境，促使從事養老服務的人才得到應有的經濟待遇，吸引更多的專業養老護理人員走上崗位。政府發揮養老服務業促進就業的作用，除了提高養老護理人員的經濟待遇，還要搭建面向京津冀地區養老服務人才的信息平臺，促進有資質的養老專業護理人才在京津冀地區流動;社會力量舉辦的醫養結合機構，根據投資規模，合理核定醫療技術崗位、護工崗位和一般服務性的崗位，并通過政府購買服務的形式予以基本保障。

2.加大養老服務專業技術和管理人才的培養培訓力度。河北省財政應列出專項資金，用于培訓醫養結合機構中的醫生、護士，特別是老年照護專業技術人才的培養力度;學校應重點培養專門從事養老服務的大中專畢業生，培養其走上養老服務管理崗位，并給予相應崗位培訓及待遇;養老機構內設醫療機構及其醫護人員在資格認定、職稱評定、技術準入等方面，與其他醫療機構同等對待，激發醫護人員的工作熱情和積極性;注重基層養老服務人才的培養，河北省政府定期開展養老服務技能培訓，為農村和基層社區培養從事養老服務的專業技術人才和管理人才。

3.加大對醫養結合機構評估人才的支持力度。醫養結合養老機構的評估離不開養老和醫療方面專業的評估人才，這些評估人才可以是高校研究養老服務的專家學者，也可以是醫院資深的醫療服務專業人士。發揮第三方評估的作用，調動專業評估人員在養老服務和醫療衛生服務方面的專業優勢，為提高河北省養老服務水平和質量保駕護航。發展養老服務要加快形成護理院、醫院、養老院等醫養護機構服務績效考核體系，通過開展第三方評估，鼓勵評估結果優秀的醫養結合機構享受及時、高水平的運營補貼、并承接更好的政府購買的項目;開展養老服務督查工作，加強醫養結合機構監督;推進養老服務領域的社會組織建設，加強行業自律監管;聯合有關部門持續開展養老院消防安全專項整治，加大消防改造投入力度，保障老年人的生命安全。

京津冀協同發展視域下，京津冀三地要做好養老服務發展規劃，從三地養老服務整體發展綜合考慮，整合三地人、才、物等各種資源，進行三地老年人的需求調研，針對不同層次的老年人，滿足其日益多樣化的養老需求，建立大的養老產業觀，實現醫養融合，建立居家社區為重點的養老服務體系建設，實現養老地產、養老金融、養老旅游等產業融合發展，最終實現京津冀養老服務協同發展提升河北省養老服務水平的國標。

[參 考 文 獻]

[1]孫伊凡.河北省支持社會養老服務業發展的財政政策：進展與方略[J].河北學刊，2015（1）：222-223.

[2]高瑞艷.河北省人口老齡化現狀及對策分析[J].科技經濟導刊，2017（8）：121-123.

[3]劉曉靜，張繼良.中國養老服務體系建設的理念、路徑及對策[J].河北學刊，2013，33（2）：123-127.

[4]張乙喆，姚雪超.關于河北省養老服務產業的融資問題及對策研究[J].納稅，2017（21）：100-101.

[5]曹立前，尹吉東.供給側改革下養老服務業發展研究[J].河北大學學報（哲學社會科學版），2018，43（1）：107.

[6]孫潔.養老服務設施布局亟須解決五個問題[N].中國經濟時報，2017-04-19（05）.

[7]周蕙心.河北省社會養老服務機構的發展困境與對策研究[J].北方經濟，2016（8）：56-58.

[8]孫鵑娟，冀云.中國老年人的照料需求評估及照料服務供給探討[J].河北大學學報（哲學社會科學版），2017，42（5）：129.

[9]全國人大內務司法委員會調研組.關于應對人口老齡化與發展養老服務的調研報告[J].社會保障評論，2017（1）：8.

【責任編輯 吳 姣】